以色列水資源稅制度經(jīng)驗與啟示

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

水資源稅是自然資源有償使用制度改革的重要內(nèi)容,是綠色稅制建設(shè)的重要組成部分。我國從2016 年7 月開始水資源稅試點(diǎn)工作,在引導(dǎo)用水行為、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、提高用水效率、遏制地下水超采、節(jié)約保護(hù)水資源等方面成效初顯,但也遇到了一些個性或共性問題。2019 年8 月頒布的《中華人民共和國資源稅法》明確要求“國務(wù)院自本法施行之日起五年內(nèi),就征收水資源稅試點(diǎn)情況向全國人民代表大會常務(wù)委員會報告,并及時提出修改法律的建議?！盵1]在水資源稅改革進(jìn)入試水期、水資源費(fèi)改革進(jìn)入深水期之際,不僅需要對我國水資源有償使用制度進(jìn)行全方位的總結(jié)、研判,更需要借鑒其他國家的經(jīng)驗和做法。

以色列是水資源最為短缺、水資源稅制設(shè)置最為復(fù)雜的國家之一[2]。該國成功地將水資源稅通過價格機(jī)制內(nèi)化為用水主體的成本,起到了引導(dǎo)用水行為、節(jié)約用水的作用,實現(xiàn)了水經(jīng)濟(jì)效益的最大化。這得益于其科學(xué)的發(fā)展理念、完善的制度體系、先進(jìn)的技術(shù)手段、有效的經(jīng)濟(jì)措施等方面。本文通過分析以色列水資源稅制度框架,從中挖掘出可資借鑒的經(jīng)驗,為完善我國水資源稅改革提供參考。

1 概 況

以色列是水資源極度匱乏的國家。全國60%的國土位于干旱半干旱區(qū),降雨稀少且分布不均,主要集中在11 月到次年4 月的冬季,降水量從北向南遞減。地下水資源量占全國水資源總量的63%,總體水質(zhì)較好,但南部地區(qū)因水少加之蒸發(fā)量極大,地下水鹽度較高。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加以及生活水平的提高,水資源供需關(guān)系愈發(fā)嚴(yán)峻。尤其是1998—2002 年連年大旱,每年來水量減少約5 億m3,使得原本捉襟見肘的水資源更是雪上加霜。據(jù)世界銀行最新統(tǒng)計,以色列人均可再生水資源為276 m3/a,約為世界人均可再生水資源紅線(500 m3/a)的一半[3]。然而在水資源十分有限的條件下,以色列充分利用自身的優(yōu)勢,采取有效的技術(shù)手段和經(jīng)濟(jì)管理措施,滿足了國內(nèi)各行業(yè)對水資源的需求。

以色列各行業(yè)中,農(nóng)業(yè)用水占比最大,在2016年23.46 億m3的總用水量中,農(nóng)業(yè)灌溉占55%,生活用水占34%,工業(yè)用水占7%,環(huán)境等其他用水占4%。農(nóng)業(yè)用水具有較高的優(yōu)先度,僅次于生活用水,排在工業(yè)和環(huán)境用水之前[4]。

在以色列,水資源是一項戰(zhàn)略資源,政府高度重視其開發(fā)利用,將開源與節(jié)流視作一項國家要務(wù)。一方面,積極開發(fā)多種水源,除常規(guī)水資源(即天然淡水)外,再生水、海水淡化水、雨洪水及微咸水等非常規(guī)水源均被納入水資源管理的范疇;另一方面,采用經(jīng)濟(jì)手段,激勵節(jié)約用水、提高用水效率。國家于1999 年開征水資源稅,即取水稅(water extraction levy)[5]。取水稅是以色列重要的水經(jīng)濟(jì)管理工具,充分反映了國家對水資源稀缺和用水危機(jī)的憂慮,以求加大社會保護(hù)和節(jié)約水資源的力度。

2 取水稅制度概要

取水稅旨在通過稅收經(jīng)濟(jì)杠桿對水資源配置進(jìn)行宏觀調(diào)控,實現(xiàn)配置方向和配置數(shù)量的最佳,激勵節(jié)約水資源,促進(jìn)全社會保護(hù)水生態(tài)環(huán)境。

2.1 征稅對象及納稅人

取水稅征稅對象涵蓋較廣。法律規(guī)定水資源不僅僅指常規(guī)的天然淡水,還包括海水淡化水、污水(雨水)處理水、地下含水層中的苦咸水等非常規(guī)水資源,這些水資源大部分由國家管理,以保證水資源的合理配置,并保證每個公民充分享有用水的權(quán)利。因此,水資源稅的征稅對象包括天然的地表水和地下水、淡化水、處理水和苦咸水[6]。

取用上述水的單位和個人均為取水稅的納稅人。具體而言,天然水和淡化水主要用于生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè),這類用水戶是淡水和淡化水的實際納稅人。而處理水和苦咸水只有農(nóng)業(yè)和環(huán)境使用,農(nóng)業(yè)用水戶是其主要納稅人,不同行業(yè)不同水源應(yīng)納稅情況見表1。

表1 不同行業(yè)不同水源應(yīng)納稅情況[7]

2.2 稅率設(shè)置

取水稅實行從量計征,稅率設(shè)計比較復(fù)雜,鑒于農(nóng)業(yè)用水量較大并且水源結(jié)構(gòu)復(fù)雜,因此,國家在設(shè)置稅率標(biāo)準(zhǔn)時按非農(nóng)業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水分類進(jìn)行設(shè)計。

2.2.1 非農(nóng)業(yè)用水適用稅率

非農(nóng)業(yè)用水主要指生活用水和工業(yè)用水,稅率全國統(tǒng)一,按冬季和非冬季、限額內(nèi)和限額外適用不同的稅率?？傮w而言,冬季高于非冬季,限額外遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于限額內(nèi)。非農(nóng)業(yè)取水稅適用稅率見表2。數(shù)據(jù)來源為OECD 環(huán)境政策工具數(shù)據(jù)庫,更新時間2016 年[8]。

表2 非農(nóng)業(yè)取水稅適用稅率

2.2.2 農(nóng)業(yè)取水稅適用稅率

在以色列,農(nóng)業(yè)是用水大戶,占全國總用水量約一半以上,以色列《水法》規(guī)定,農(nóng)業(yè)用水無論是常規(guī)水源還是非常規(guī)水源,均要交納取水稅,并且有一套分類細(xì)致、復(fù)雜的稅制結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)取水稅適用稅率按取水途徑分為三類:第一類是從國家水務(wù)公司(即麥考羅特國家水務(wù)公司)取水,其承擔(dān)了75%的農(nóng)業(yè)用水量;第二類是自行從河道或地下取用常規(guī)天然淡水;第三類是取自地方供水公司的處理水等非常規(guī)水源。

以色列《水法》規(guī)定,如果農(nóng)業(yè)用水來自麥考羅特國家水務(wù)公司或者取用天然水(即第一類和第二類),則需要在水管理部門分配的額度內(nèi)取水,配額內(nèi)根據(jù)用量又分為ABC 3 個等級,每個等級對應(yīng)相應(yīng)的稅率標(biāo)準(zhǔn),并依次增加。在繳納稅金時,對于第一類用水戶,取水稅包含在水費(fèi)單里,按水價計費(fèi),無須另行計算稅金[9]。對于第二類用水戶,則需要按規(guī)定計算稅金,自行繳納,其適用稅率標(biāo)準(zhǔn)有水源和地區(qū)的差異。水源按地表水和地下水分類。地區(qū)主要分為三大塊,即農(nóng)村供水系統(tǒng)地區(qū)(the country system)、非連續(xù)地區(qū)(disconnected)和加利利海地區(qū)(the Sea of Galilee area)。表3 是以色列農(nóng)業(yè)配額內(nèi)取水稅的適用稅率標(biāo)準(zhǔn)。第三類主要是指從夏夫丹地區(qū)等一些地方污水處理廠取用非常規(guī)水源,這類農(nóng)業(yè)用水戶也需要繳納取水稅,其適用稅率標(biāo)準(zhǔn)見表4。

2.3 超配額用水的處罰

以色列嚴(yán)格禁止超配額用水,如出現(xiàn)則重罰。如農(nóng)業(yè)超配額用水施以3～5 倍罰金,而對生活用水,2009 年開始征收超額用水稅,對兩口之家每月用水量超過32 m3的部分征稅,稅率高達(dá)39.2 元/m3[8]。

表3 農(nóng)業(yè)用水來自麥考羅特國家水務(wù)公司和天然淡水適用稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[10]

表4 農(nóng)業(yè)取水來自地方污水處理廠適用稅率標(biāo)準(zhǔn)[9]

2.4 征收管理

以色列供水商有兩類,麥考羅特國家水務(wù)公司和地方水務(wù)公司。麥考羅特國家水務(wù)公司負(fù)責(zé)國內(nèi)大部分水資源的生產(chǎn)、運(yùn)輸和管理。根據(jù)2016 年數(shù)據(jù)統(tǒng)計,麥考羅特國家水務(wù)公司年供水量約16 億m3,占全國總用水量的70%,占飲用水總供應(yīng)量的85%[11]。麥考羅特國家水務(wù)公司采用價內(nèi)稅的方式向用水戶代收代繳取水稅,即由公司在取水端代為繳納,用水戶只需按照全國統(tǒng)一定價(除The Beit Sh’eán 山谷等個別地區(qū)外)支付水費(fèi),無須自行繳納稅金[3]。

地方水務(wù)公司主要是指地方層面上的市政水務(wù)公司,采用價外稅的稅收征管方式,即用水戶需在支付水費(fèi)的同時另外繳納取水稅,納稅人每個月按照規(guī)定的時間和地點(diǎn)自主申報納稅。

2.5 稅款分配與使用

在2017 年初以色列《水法》第27 號修正案通過前,以色列與水有關(guān)的所有稅收收入均納入國庫,由國家統(tǒng)一預(yù)算管理[12]。雖然是統(tǒng)一納入一般財政,但是在分配使用時,法律規(guī)定,這部分款項主要用于與水管理相關(guān)的部門或活動,既包括相關(guān)部門的經(jīng)常性預(yù)算,也包括相關(guān)項目(或活動)的開發(fā)預(yù)算,并要求按照規(guī)定的層級依次分配。資金首先下達(dá)給部級單位(即能源部),其次是預(yù)算項目(即國家水管理局),最后由國家水管理局撥付給水部門,用于水資源管理、節(jié)約保護(hù)等方面的工作經(jīng)費(fèi)和項目經(jīng)費(fèi)。根據(jù)以色列《水法》規(guī)定建立的補(bǔ)償基金,如“灌溉體系改進(jìn)基金”“水網(wǎng)更新基金”“廢水更新和再使用計劃基金”等,均來源于水資源稅收。取用淡水的稅款進(jìn)入國庫,主要專用于保護(hù)和修復(fù)國家的天然水系統(tǒng)。農(nóng)業(yè)取水稅納入國庫后,以基金形式存放,或者以財政補(bǔ)貼的形式對農(nóng)民提供財政支持。用于農(nóng)業(yè)灌溉方面的財政補(bǔ)貼在以色列是最大的國家財政支出之一,占水系統(tǒng)政府預(yù)算的20%以上[5]。

3 經(jīng)驗借鑒

以色列水資源稅的制度建設(shè)和實施情況為我國提供了諸多可資借鑒的經(jīng)驗,法治保障、科學(xué)計稅、還稅于農(nóng)、專款專用等措施,滿足了國家通過稅收間接引導(dǎo)人們的用水行為和經(jīng)濟(jì)行為服從于節(jié)約、保護(hù)水資源的宏觀要求,達(dá)到了國家設(shè)立水資源稅的初衷。

3.1 法律保障有力,強(qiáng)化國家統(tǒng)一管理

以色列高度重視水資源配置、節(jié)約與保護(hù),將其視為一項國家要務(wù),為了加強(qiáng)監(jiān)管,政府出臺了《水法》《水計量法》等多部涉水法律[13]。特別是《水法》,對水資源有償使用制度、水資源補(bǔ)償基金與水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)等有明確的規(guī)定。正是因為法律較強(qiáng)的剛性約束作用,保障了后續(xù)一系列政策措施可以朝著規(guī)范化、條理化、高效化的方向發(fā)展,充分發(fā)揮了通過經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)用水需求和保護(hù)水資源的作用,實現(xiàn)了國家立稅之宗旨。

我國2019 年8 月出臺的《中華人民共和國資源稅法》,未對水資源稅做出具體規(guī)定,現(xiàn)仍處于征求意見階段。而《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》《水資源稅改革試點(diǎn)實施辦法》等多部法律法規(guī)或文件,從不同側(cè)面、不同程度對水資源稅和費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定。但這些文件出臺時間不同,有的未能及時修訂和調(diào)整,難免出現(xiàn)諸如取水許可管理與水資源稅征管方式欠匹配、取水許可文件中規(guī)定的持證人與水資源稅規(guī)定的納稅人不對應(yīng)等問題。

以色列各類涉水法律框架的高度整體性和一致性,使得各類政策中的水資源稅、水價、取水許可、全國供水分配等規(guī)定銜接有序、標(biāo)準(zhǔn)一致,形成了目標(biāo)清晰、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的水資源頂層管理體制,從而實現(xiàn)了水資源配置的最優(yōu)化、水資源使用效率和效益的最大化以及水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的最強(qiáng)化。這方面的經(jīng)驗值得我國在推動水資源稅費(fèi)改革和制度頂層設(shè)計時加以借鑒。

3.2 稅制設(shè)計科學(xué)合理,有效激勵節(jié)水

作為水資源稅收制度的核心要素,稅制設(shè)計是發(fā)揮稅收經(jīng)濟(jì)杠桿作用的關(guān)鍵。以色列是先天水資源極度匱乏的國家,但國家通過制定一系列周全、縝密、科學(xué)的稅收準(zhǔn)則和規(guī)范,形成了一套公平、合理且有利于資源節(jié)約保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的稅制體系。具體體現(xiàn)在其稅制設(shè)計考慮因素多,以區(qū)域、水源、水量、水質(zhì)、用水行業(yè)等因素為基礎(chǔ),對節(jié)水有較強(qiáng)的激勵作用。不僅對超配額用水實施高稅率,也在配額內(nèi)根據(jù)用水量多少分檔納稅。在過去的50 年,以色列商品和服務(wù)增加了3 倍,但用水量卻未見增加。

從我國水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)實施情況看,稅制設(shè)計主要存在以下幾個方面的問題:①征收標(biāo)準(zhǔn)考慮因素欠周全,未考慮水質(zhì)優(yōu)劣、水量豐枯、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等,使得征收標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠匹配;②缺乏一套規(guī)范的征收標(biāo)準(zhǔn)測算辦法,致使各地在標(biāo)準(zhǔn)制定上存在較大盲目性,加劇了征收標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題;③取水許可限額與水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié),造成某些地區(qū)水資源稅征收工作形同虛設(shè);④征收標(biāo)準(zhǔn)的修訂多是政策驅(qū)動,而非隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、水資源稟賦條件變化及時動態(tài)調(diào)整。

以色列多層次、多角度、全方位、高細(xì)分度、動態(tài)調(diào)整的稅制體系不僅對激勵節(jié)約用水、優(yōu)化水資源配置起到積極的作用,而且還保證了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償,真正具有實效性和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

3.3 農(nóng)業(yè)用水納稅,收稅返還于農(nóng)

以色列是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)用水占比高。所有農(nóng)業(yè)用水無論限額內(nèi)還是限額外均需納稅,總體上,農(nóng)業(yè)用水稅率低于非農(nóng)業(yè)用水。為了鼓勵農(nóng)業(yè)節(jié)約用水和納稅的積極性,政府將所收稅款以財政補(bǔ)貼的形式返還于農(nóng),用于加大農(nóng)業(yè)廢水循環(huán)利用、農(nóng)業(yè)耕作現(xiàn)代化、節(jié)水設(shè)備改造、水計量設(shè)施維護(hù)等方面的支出,保障農(nóng)業(yè)用水的及時、充足、可持續(xù),以節(jié)水帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實現(xiàn)國家財政、水資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和民生改善的共贏[14]。據(jù)統(tǒng)計,隨著農(nóng)民節(jié)約用水意識的不斷增強(qiáng)和農(nóng)業(yè)用水效率的大幅提高,政府對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼趨于遞減,2000 年、2005 年和2010 年分別為20 502 萬元、16 967 萬元和9 190 萬元。

我國農(nóng)業(yè)也是用水大戶,一方面,按現(xiàn)行規(guī)定對農(nóng)業(yè)用水超限額部分征稅,但試點(diǎn)地區(qū)中除北京、河北、四川三省市制定了農(nóng)業(yè)取水限額,其他地區(qū)均未制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),致使農(nóng)業(yè)水資源稅征收工作步履維艱。另一方面,由于缺乏資金,農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施覆蓋率低,基層水務(wù)工作經(jīng)費(fèi)不足,這些也造成了征稅工作進(jìn)退維谷。

以色列農(nóng)業(yè)用水限額制定政策上的按用水量不同分級納稅,以及稅收返還于農(nóng),用于支持農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施改造、計量設(shè)施維護(hù)的做法,為我國農(nóng)業(yè)水資源稅的政策制定和順利推行提供了很好的經(jīng)驗。

3.4 稅款?？顚Ｓ?涉水經(jīng)費(fèi)有保障

以色列《水法》在第27 號修正案生效前,其水資源稅收入定向分配,?？钣糜谒Y源管理保護(hù)工作?！端ā返?7 號修正案生效后,非國家水務(wù)公司繳納的稅款留存在水利部門,直接用于水資源開發(fā)保護(hù)的相關(guān)支出[15],如此一來,稅款支出有了較強(qiáng)的指向性和明確性,避免了各方在用水利益上的沖突和可能產(chǎn)生的資金分流,同時還能更大程度地激發(fā)地方水務(wù)公司在節(jié)約用水和高效服務(wù)等方面發(fā)揮能動,主動創(chuàng)新。以色列對超配額用水戶征收高額處罰,用于獎勵配額內(nèi)用水戶的做法,不但對高效用水有激勵作用,而且還可以補(bǔ)充水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)管理上的經(jīng)費(fèi)。

關(guān)于水資源稅款分配,我國僅有原則上的中央與地方分配比例,但對稅款的具體分配方向和使用領(lǐng)域均未做出明確規(guī)定,更無取之于水用之于水的專項規(guī)定。在某些費(fèi)改稅試點(diǎn)地區(qū),原來以水資源費(fèi)做擔(dān)保的在建水利工程項目失去已有的資金來源,對項目的實施和推進(jìn)造成了很大的影響

以色列建立專項基金、稅款用途指向明確等做法,有利于籌集水資源管理保護(hù)資金,同時還增加了人們對納稅的接受度,保障稅收的長期健康發(fā)展,為我國提供了很好的經(jīng)驗借鑒。

4 對策建議

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計,強(qiáng)化國家宏觀管理

目前,我國水資源有償使用制度正處于改革的關(guān)鍵期,新頒布的《中華人民共和國資源稅法》中要求自頒布之日起的5 年內(nèi)對水資源稅改革提出建議。為此,建議以完善《中華人民共和國資源稅法》為契機(jī),以推動稅費(fèi)改革為抓手,加強(qiáng)頂層設(shè)計,強(qiáng)化國家宏觀管理,修訂完善《中華人民共和國水法》《中華人民共和國資源稅法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》等一系列法律法規(guī),并就試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)的各項政策中關(guān)于水資源稅說法口徑不同、用水計量覆蓋率低、農(nóng)業(yè)用水限額制定困難、稅款用途不明確、計稅標(biāo)準(zhǔn)與水資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠匹配、部門間協(xié)調(diào)不暢通等共性問題進(jìn)行專題研究,適時出臺指導(dǎo)性意見。地方層面積極跟進(jìn)出臺配套政策,在稅制結(jié)構(gòu)設(shè)計、征管措施和稅款分配使用上,立足于資源保護(hù),配合國家制度落實。

4.2 優(yōu)化稅率設(shè)置,以經(jīng)濟(jì)手段糾正人的錯誤行為

稅率制定是水資源費(fèi)改稅的核心和關(guān)鍵性問題,其標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)以資源價值標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ),以水的資源價值為杠桿,遵循優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、資源稀缺程度來定價,以水的資源價值引導(dǎo)水資源的優(yōu)化配置,保障水資源的可持續(xù)利用[16]。

我國現(xiàn)試行的水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)主要參照原水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收,按照稅費(fèi)平移原則,由各地方政府自主決定。稅額計算標(biāo)準(zhǔn)盡管對不同水源、不同行業(yè)、不同取水標(biāo)的實行差別稅率,但在水質(zhì)優(yōu)劣、水量豐枯、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、納稅人承受能力等方面考慮不全面,國家規(guī)定的最低征收標(biāo)準(zhǔn)主要以人均水資源量作為依據(jù),對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平考慮的權(quán)重較低,不足以起到有效激勵節(jié)水的作用。為此建議:

a.優(yōu)化稅率標(biāo)準(zhǔn),以此調(diào)整人的用水行為。從地區(qū)水量豐缺、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、取耗水率、社會承受力、水質(zhì)優(yōu)劣等多方面綜合考慮,并適當(dāng)加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響權(quán)重,因地制宜地制定出既符合實際情況、便于核準(zhǔn)計算,又能刺激用水戶調(diào)整用水方式的稅率標(biāo)準(zhǔn)體系。

b.對生活用水采用超額累進(jìn)稅率,以此糾正人的錯誤行為。生活用水在限額內(nèi)采用一般稅率,而對用水量大的家庭開征超限額用水稅,將超出限額部分的用水量分檔制定高額累進(jìn)稅率。

4.3 合理制定農(nóng)業(yè)用水限額標(biāo)準(zhǔn),讓水資源成為最大剛性約束

以色列的經(jīng)驗表明,激勵農(nóng)業(yè)高效用水是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和節(jié)約用水的有效措施,也是水資源有償使用制度的根本目的所在。我國與以色列同為嚴(yán)重缺水國家,農(nóng)業(yè)用水占比相當(dāng),同樣征收農(nóng)業(yè)水資源稅。但我國僅對超限額部分征收,且多數(shù)地區(qū)限額標(biāo)準(zhǔn)不是尚未制定就是制定過高,有政策空轉(zhuǎn)之嫌。農(nóng)業(yè)是最大的用水戶,節(jié)水潛力巨大,讓水資源成為剛性約束,農(nóng)業(yè)首當(dāng)其沖。為此建議:

a.合理制定農(nóng)業(yè)用水限額標(biāo)準(zhǔn)。原則是有利于節(jié)水,既不能從嚴(yán)而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),也不能從寬而任由水資源低效使用。各地結(jié)合自身“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等因素,以農(nóng)業(yè)用水定額作為制定限額的標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)合理、因地制宜地提出農(nóng)業(yè)用水限額標(biāo)準(zhǔn)。

b.建立獎懲制度。借鑒以色列農(nóng)業(yè)用水獎懲分明的做法,在極度缺水地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),對限額內(nèi)用水分檔計稅;對超限額用水懲罰性征稅,并將所收稅款用于對農(nóng)業(yè)節(jié)水的獎勵。

4.4 取之于水用之于水,稅款用于水資源管理保護(hù)

長期以來,我國水資源費(fèi)專項用于水資源的節(jié)約、保護(hù)、管理和合理開發(fā),但水資源費(fèi)改稅后,稅款統(tǒng)一納入地方財政,未明確具體分配方向和使用方式,致使一些財政收入較低的省份水資源管理經(jīng)費(fèi)無法保障。為此建議:①在相關(guān)文件中明確稅款?？顚Ｓ糜谒Y源的管理與保護(hù),并明確各級政府對于水資源稅收支出的權(quán)限;②建立公益性水資源管理保護(hù)基金,專門用于水資源的節(jié)約、保護(hù)、治理、科研、宣教等支出[17];③還稅于農(nóng),明確稅收中預(yù)留一部分返還于農(nóng),用于農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施、計量設(shè)施的普及和升級改造,支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步等重點(diǎn)項目,促進(jìn)農(nóng)業(yè)高效用水,助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn),以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與資源環(huán)境保護(hù)的共贏。