以“水銀行”模式探索創(chuàng)新太湖流域水資源配置手段的思考

戴晶晶,孫 志,趙曉晴

(1.水利部太湖流域管理局,上海 200434;2.太湖流域水文水資源監(jiān)測中心,江蘇無錫 214000)

太湖流域位于長江最下游,長期以來利用沿江水利工程彌補(bǔ)本地產(chǎn)水不足改善河湖水體質(zhì)量,流域內(nèi)平坦的地勢和獨(dú)特的平原河網(wǎng)水系結(jié)構(gòu)導(dǎo)致水流往復(fù),上下游水資源開發(fā)利用、保護(hù)互相影響,難分彼此。如何優(yōu)化配置、高效利用長江優(yōu)質(zhì)過境水資源? 如何促進(jìn)上游地區(qū)水資源保護(hù)從而提升下游地區(qū)來水水質(zhì)? 這些都是太湖流域水資源優(yōu)化配置中需要解決的核心問題。目前,流域水資源優(yōu)化配置與保護(hù)主要依賴規(guī)劃等行政手段,是基于規(guī)劃年理想狀態(tài)下預(yù)測需水、可供水確定的“靜態(tài)”配置和水資源保護(hù)方案,在應(yīng)對動態(tài)發(fā)展變化時往往缺乏彈性,顯示出單純依靠行政協(xié)調(diào)模式的低效。長江三角洲是我國市場經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地,太湖流域地處長江三角洲核心區(qū),在長江三角洲一體化高質(zhì)量發(fā)展的大背景下,如何利用經(jīng)濟(jì)手段創(chuàng)新流域水資源配置方式,促進(jìn)流域水資源一體化保護(hù)和高效利用,是值得進(jìn)一步探索的方向[1]。過去幾十年,全球水管理領(lǐng)域新的發(fā)展趨勢之一就是將經(jīng)濟(jì)手段引入水資源配置領(lǐng)域,特別是20 世紀(jì)80 年代以來,世界范圍內(nèi)的水市場化趨勢明顯,澳大利亞、美國等被視為引入市場機(jī)制分配水資源的較為成功的代表,其中的“水銀行”模式是一種創(chuàng)新性的市場化管理方式[2]。

銀行是經(jīng)營貨幣信貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu),“水銀行”是個形象的比喻,借用銀行“資金匯集儲備之處所、資金匯兌借貸之中介”的含義,是在國家水資源行政主管部門宏觀調(diào)控下建立的將水資源作為運(yùn)作和經(jīng)營對象的類似于銀行的企業(yè)化運(yùn)作機(jī)構(gòu)[3-5]?！八y行”在美國發(fā)展得比較成熟和完善,加利福尼亞州“水銀行”(簡稱加州水銀行)是其中運(yùn)行較為成功的代表。加州水銀行是作為應(yīng)對持續(xù)干旱的一項(xiàng)應(yīng)急措施提出來的,由加州水資源局組織和實(shí)施,在干旱期介入水市場,通過土地休耕購入灌溉水、抽取地下水、地表水庫蓄水等方式,由水銀行通過契約收購水,并用高于買水的價格售于需水者,加州水銀行從1991 年開始運(yùn)行,成功緩解了干旱年的供需矛盾,還帶來了可觀的凈經(jīng)濟(jì)效益[6-7]。近年來,我國也開展了“水銀行”的相關(guān)研究和探索。趙志江等[8-9]研究了中國水銀行建立與運(yùn)作模式及相關(guān)制度;張郁等[10]以南水北調(diào)工程為例,研究“水銀行”的可行性;劉昌明[11]提出,在地表水缺乏、地下水超采嚴(yán)重的華北地區(qū),將外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮?、地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度管理,實(shí)行聯(lián)合利用;曹淑敏[12]提出了“合同節(jié)水管理+水權(quán)交易”節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展模式,從交易模式、交易主體、交易客體、交易期限、交易方式、交易定價、交易流程、交易履約、收益分配和風(fēng)險管理等方面構(gòu)建了合同節(jié)水量交易機(jī)制。

基于“水銀行”模式,針對太湖流域水資源條件、水質(zhì)型缺水特點(diǎn),以太湖等重點(diǎn)河湖為研究對象,提出在行政配置框架下,探索以“太湖水銀行”模式豐富重點(diǎn)河湖資源配置方式,提高資源利用效率,促進(jìn)資源保護(hù)。

1 太湖流域探索“水銀行”模式的基礎(chǔ)

1.1 具有獨(dú)特的地理特征

太湖流域是長江水系最下游的支流水系,江湖相連,水系溝通,猶如瓜藤相接,依存關(guān)系密切,有75 個口門相通,水量交換頻繁。近年(1994—2018年),太湖流域平均引長江水量73.6 億m3,排長江水量54 億m3(未含黃浦江,黃浦江多年平均入長江水量為106.6 億m3)。

太湖位于流域水系中心,水面積2338 km2,正常水位下容積約44.3 億m3,是流域的一座天然大型防洪和水資源調(diào)節(jié)水庫(圖1)。太湖水主要源自湖西區(qū)的南溪水系、洮滆水系及浙西區(qū)的合溪水系、苕溪水系。根據(jù)水文監(jiān)測資料,近年(1986—2018 年)平均入太湖水量為91.8 億m3,其中江蘇段(含望虞河)入湖63.8 億m3(占比70%),浙江段入湖28 億m3(占比30%);平均出太湖水量為94.7 億m3,其中江蘇段(含望虞河、太浦河)出湖68.7 億m3(占比72%),浙江段出湖26.1 億m3(占比28%)。

圖1 多年平均(1986—2018 年)環(huán)太湖進(jìn)出水量交換關(guān)系

1.2 流域用水總量大,河湖水質(zhì)狀況不佳

太湖流域多年平均年降雨量1 206 mm,多年平均水資源總量為188 億m3。2018 年太湖流域總供水量342.9 億m3(其中,流域內(nèi)本地河湖供水水量為131.5 億m3),工業(yè)和生活用水占比接近80%。近年來,流域內(nèi)飲用水水源地向長江-太湖-太浦河等水量豐富、水質(zhì)相對較好的水域遷移,直接或間接從太湖取水量呈逐年增加趨勢。2018 年,從太湖直接取水的重點(diǎn)取水戶(設(shè)計(jì)取水規(guī)模大于等于1 萬t/d)共15 戶,取用水總量為17.6 億m3。其中,自來水廠取水量約12.1 億m3,占比68.7%,無錫、蘇州、湖州分別為2.8 億m3、8.6 億m3和0.7 億m3。

太湖流域水環(huán)境綜合治理雖然已經(jīng)取得顯著成效,河湖水質(zhì)已經(jīng)明顯改善,但由于入河污染物量大、水體納污能力不足,太湖及河網(wǎng)水質(zhì)依然不容樂觀[13]。根據(jù)2018 年的監(jiān)測成果,全年期水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的河長占比僅為42.5%,全年期太湖全湖水質(zhì)為Ⅳ類(TN 不參評),其中Ⅲ類僅占11.4%,Ⅳ類占比77.1%,劣于Ⅳ類水標(biāo)準(zhǔn)占比11.5%;若TN 參加評價,則全年期太湖所有水域均未達(dá)到Ⅲ類。太湖來水方面,2018 年湖西區(qū)入湖河流水質(zhì)以Ⅲ、Ⅳ類水為主,入湖河道15 個控制斷面中有7 個劣于Ⅲ類,浙西區(qū)河流水質(zhì)以Ⅱ、Ⅲ類為主,入湖河道7 個控制斷面中有3 個劣于Ⅲ類。

1.3 水資源調(diào)控體系初步形成,引江濟(jì)太成效明顯

1991 年流域性大水后,經(jīng)過多年建設(shè),特別是治太骨干工程建設(shè)及區(qū)域河湖治理,流域內(nèi)目前已初步形成了“太湖調(diào)蓄、北向長江引排、東出黃浦江供排、南排杭州灣”的流域防洪減災(zāi)與水資源調(diào)控綜合利用工程體系,具備了流域水資源及水環(huán)境調(diào)度的基礎(chǔ)條件。

按照國務(wù)院部署和水利部要求,從2002 年起,太湖局組織太湖流域江蘇、浙江、上海兩省一市水利部門實(shí)施引江濟(jì)太調(diào)水試驗(yàn)和擴(kuò)大試驗(yàn),自2010 年起轉(zhuǎn)入規(guī)范化運(yùn)行至今。據(jù)統(tǒng)計(jì),從2002—2018年,引江濟(jì)太通過望虞河常熟水利樞紐調(diào)引長江水303 億m3(年均17.8 億m3),入太湖135 億m3(年均7.9 億m3);結(jié)合雨洪資源利用,通過太浦河向下游地區(qū)增加供水246 億m3(年均14.5 億m3)(圖2)。另外,根據(jù)流域綜合治理總體安排,流域上游延伸拓浚新孟河作為新增引江入湖通道,枯水年引江量可達(dá)40 億m3(入湖量21 億m3),目前新孟河延伸拓浚工程已接近施工尾期。

圖2 2002—2018 年引江濟(jì)太逐年引江及入湖水量

1.4 監(jiān)控計(jì)量不斷發(fā)展,相關(guān)管理基礎(chǔ)工作扎實(shí)

流域內(nèi)水文監(jiān)測、取用水監(jiān)控能力不斷發(fā)展,具有較為扎實(shí)的計(jì)量基礎(chǔ)。環(huán)太湖進(jìn)出水量水文巡測從1986 年持續(xù)至今,引江濟(jì)太沿線重要口門已實(shí)現(xiàn)水量水質(zhì)在線監(jiān)控,太湖及太浦河規(guī)模以上直接取水也已實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控。近年來,國家相繼印發(fā)實(shí)施了《太湖流域水資源綜合規(guī)劃》《太湖流域水量分配方案》等,明確了太湖等重點(diǎn)河湖各省級行政區(qū)直接取水及河道內(nèi)用水的水量份額。2011 年頒布實(shí)施的《太湖流域管理?xiàng)l例》規(guī)范了太湖等重點(diǎn)河湖取水總量控制要求。

綜上,流域內(nèi)太湖等重要河湖對流域水資源配置、保障流域整體供水安全和維護(hù)流域河湖生態(tài)健康起著重要作用,同時也是區(qū)域用水的重要保障,是探索開展水銀行方式配置流域水資源的重要地理基礎(chǔ)和得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。另外,太湖流域地處長江三角洲核心區(qū),市場經(jīng)濟(jì)深入人心、制度體系相對完善,各級政府和公眾對市場方式參與水資源配置、管理與保護(hù)的方式易于接受。

2 “太湖水銀行”模式的初步設(shè)想

2.1 “太湖水銀行”的定位和框架

太湖流域水質(zhì)型缺水及流域河湖生態(tài)環(huán)境狀況不佳是長期面臨的水問題,通過沿江水利工程利用長江過境水資源改善流域河湖水環(huán)境、增加優(yōu)質(zhì)水源。目前,沿江水利工程引水、太湖等流域內(nèi)優(yōu)質(zhì)水源的配置方式主要依據(jù)規(guī)劃方案和水量分配,只是規(guī)劃條件下的理想方案,在年度具體執(zhí)行時受水文情勢、操作便利性等因素影響,目前工程調(diào)控以水位作為主要控制和考核指標(biāo),與需求端的聯(lián)系不夠緊密,不利于促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源的合理、高效利用。另外,太湖作為流域水資源調(diào)配中心,其來水受上游水資源保護(hù)影響較大,目前的水資源管理手段難以度量不同來水區(qū)域?qū)μY源的貢獻(xiàn)[14]。因此,以“水銀行”模式探索太湖流域重要河湖的資源配置模式,主要目的是通過適當(dāng)引入市場手段,通過價格機(jī)制一是促進(jìn)骨干引供水工程從以“水位調(diào)控”為主的粗放式管理向以“水資源量高效利用”為核心的供需彈性動態(tài)平衡式管理,二是促進(jìn)太湖等優(yōu)質(zhì)水源的管理從以量為主向量質(zhì)并重方向轉(zhuǎn)變[15-16]。

定位:“太湖水銀行”是在行政主管部門指導(dǎo)監(jiān)督下,以配合政府高效配置水資源、促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)為主要目標(biāo),以太湖等重點(diǎn)河湖(包括太湖、望虞河、新孟河、太浦河)所承載、調(diào)蓄、引進(jìn)的水資源為主要標(biāo)的,不以營利為目的,類似于銀行的企業(yè)化運(yùn)作機(jī)構(gòu)。其特點(diǎn)是通過準(zhǔn)市場化、類似銀行的運(yùn)作機(jī)制,利用價格機(jī)制促進(jìn)需求端提高用水效率,實(shí)現(xiàn)供需彈性動態(tài)平衡,提高上游地區(qū)水資源保護(hù)的效益,促進(jìn)流域內(nèi)優(yōu)質(zhì)水比例的提升。

組建模式:“太湖水銀行”是由股東按照出資比例組建的股份制有限公司,初步考慮由中央政府、江浙滬三地政府出資。

經(jīng)營活動:“太湖水銀行”經(jīng)營活動以存水、貸水為主,兼有促成直接交易業(yè)務(wù)。存水是不同層次的客戶將工程引調(diào)水、暫時閑置不用的水或者節(jié)約出來的水存入水銀行,貸水是現(xiàn)有客戶或者潛在客戶根據(jù)需求向水銀行借貸水資源,直接交易則是用戶之間水量供給和用水需求相匹配時直接進(jìn)行的買賣活動。

主要客戶:依據(jù)太湖-望虞河-新孟河-太浦河現(xiàn)有來水、出水類型,“太湖水銀行”的客戶分為兩大類型(圖3)——區(qū)域型存貸型客戶和企業(yè)型存貸型客戶(類似銀行的企業(yè)客戶和個人客戶)。區(qū)域型客戶指以河道為載體、水利設(shè)施為手段在太湖等重點(diǎn)河湖進(jìn)行存貸水行為的客戶,主要是沿太湖等重點(diǎn)河湖進(jìn)出水的行政區(qū)域,這類客戶通常存貸水量較大,且隨水文條件、區(qū)域需求等波動較大。企業(yè)型客戶指在太湖等重點(diǎn)河湖直接取水用于特定生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè),這類客戶與區(qū)域型客戶相比,取水用途明確,取用水量相對穩(wěn)定。

圖3 “太湖水銀行”客戶組成

2.2 主營業(yè)務(wù)

2.2.1 存水

存水指區(qū)域型客戶、企業(yè)型客戶按照一定價格將水資源存入“太湖水銀行”的業(yè)務(wù)行為,既包含依托河道將水資源存入銀行的,也包括閑置未用和結(jié)余的水資源。

區(qū)域型客戶存水:近期(銀行成立初期),區(qū)域型客戶的存水業(yè)務(wù)主要指通過望虞河、新孟河調(diào)引長江水滿足太湖及下游需求的水資源,即通過引江濟(jì)太工程進(jìn)入太湖的水量;根據(jù)引江濟(jì)太運(yùn)行以來的監(jiān)測資料,年均入太湖水量規(guī)模約8 億m3,新孟河建成通水之后引江入湖能力還將進(jìn)一步提高。遠(yuǎn)期,視銀行運(yùn)行情況,可將流域內(nèi)所有匯入太湖的水量作為存水業(yè)務(wù),太湖來水包含上游湖西區(qū)、浙西區(qū)來水和望虞河新孟河引江入湖水量及陽澄淀泖區(qū)、杭嘉湖區(qū)的入湖水量,既包括流域本地降雨徑流匯入太湖的水資源,也包括流域沿長江水利工程引入的長江過境水匯入太湖的水資源,估計(jì)年均入湖水量規(guī)模為100 億m3左右。

企業(yè)型客戶存水:在取水許可水量范圍內(nèi)因?yàn)榧几?、?jié)水等結(jié)余出來可存入銀行的水資源。

2.2.2 貸水

貸水指區(qū)域型客戶、企業(yè)型客戶從水銀行提取水資源的業(yè)務(wù)行為,既包含依托河道將銀行中的水資源提出,也包含依托直接取水工程將水取出河湖的行為。

區(qū)域型客戶貸水:近期(銀行成立初期),跟存水相對應(yīng),區(qū)域型客戶的貸水是以引江濟(jì)太工程引水量為基礎(chǔ)計(jì)算的貸出水量,包括望虞河、新孟河兩岸支流的出水量和太湖出水量中按比例折算的部分。遠(yuǎn)期,當(dāng)存水業(yè)務(wù)以進(jìn)入太湖等重點(diǎn)河湖的水資源全口徑進(jìn)行結(jié)算時,貸水業(yè)務(wù)也采用相應(yīng)口徑,即太湖等重點(diǎn)河湖通過支流河道提出的均視為貸水業(yè)務(wù)。

企業(yè)型客戶貸水:指太湖等重點(diǎn)河湖現(xiàn)有的直接取用水資源的企業(yè)或個人申請的增加用水業(yè)務(wù),或者是新增企業(yè)和個人申請新取水業(yè)務(wù)。

2.2.3 直接交易

為了提升銀行經(jīng)營活動活躍程度,在存貸水主營業(yè)務(wù)之外,考慮開設(shè)直接交易業(yè)務(wù),當(dāng)企業(yè)型客戶用水、售水需求匹配時,可在水銀行掛單,進(jìn)行直接交易,交易書包含轉(zhuǎn)讓方可轉(zhuǎn)讓水量、購買方購買水量及用途、水量交割方式等。

2.2.4 期限

存水、貸水業(yè)務(wù)考慮短期和長期兩種(類似銀行的活期存款和定期存款)。短期為1 年內(nèi)(最小期限為1 個月),長期為1 年。直接交易類業(yè)務(wù)期限由雙方商定。

2.3 價格體系

根據(jù)水銀行主營業(yè)務(wù)設(shè)立價格體系,由于存水、貸水業(yè)務(wù)分區(qū)域型和企業(yè)型,因此價格體系也包含了區(qū)域型和企業(yè)型兩類,直接交易價格由交易雙方自由協(xié)商。

2.3.1 區(qū)域型存貸水結(jié)算價

存水價格:近期,區(qū)域型存水主要指望虞河、新孟河引江入太湖的水資源量,其部分水量的動因是為了增加太湖及下游河網(wǎng)水資源量和改善水生態(tài)環(huán)境,且有明確的工程運(yùn)行、水量水質(zhì)監(jiān)測等相關(guān)費(fèi)用,可按照一般價格測算方法進(jìn)行測算(包括工程運(yùn)行成本、管理費(fèi)用、利潤、稅金等)。遠(yuǎn)期,所有進(jìn)入太湖的水資源量都算為存水業(yè)務(wù)時,按照綜合考慮太湖水資源配置、保護(hù)等成本費(fèi)用綜合測算后確定,同時考慮太湖流域水質(zhì)型缺水的特殊性,考慮水質(zhì)因子,設(shè)立浮動率指標(biāo),體現(xiàn)對存水的“獎優(yōu)罰劣”原則,即優(yōu)于入湖水質(zhì)濃度控制值的,浮動率大于1(即上浮存水水金),達(dá)不到入湖水質(zhì)濃度控制的,浮動率小于1 并按照水質(zhì)等級遞減,直至為負(fù)(即下浮存水水金)。

貸水價格:近期,區(qū)域型貸水主要指引江濟(jì)太期間望虞河、新孟河兩岸支流的出水量及太湖沿湖河道的出流量,貸水價格可在存水價格的基礎(chǔ)上考慮一點(diǎn)浮動。遠(yuǎn)期,所有流出太湖水銀行的水資源量都算為貸水業(yè)務(wù)時,按照存水水價一定上浮比例進(jìn)行計(jì)算,相應(yīng)的也以出湖水質(zhì)為浮動因子,若優(yōu)于出湖水質(zhì)目標(biāo)的,浮動率大于1(即上浮貸水水金),若達(dá)不到水質(zhì)目標(biāo)的(即下浮貸水水金),浮動率小于1,直至為0。

2.3.2 企業(yè)型存貸水結(jié)算價

存水價格:當(dāng)企業(yè)型客戶有結(jié)余水量可存入銀行時,主要考慮其節(jié)水機(jī)會成本或者邊際效益進(jìn)行測算。

貸水價格:當(dāng)企業(yè)型客戶需要從銀行貸水時,以存水價格為基礎(chǔ)考慮上浮比例。

2.4 結(jié)算體系設(shè)計(jì)

“太湖水銀行”是以存水、貸水、直接交易為主營業(yè)務(wù),考慮到水的流動性,“太湖水銀行”的資金結(jié)算體系需要在水資源實(shí)物量結(jié)算的基礎(chǔ)上結(jié)合價格體系才能進(jìn)行,因此水資源實(shí)物量結(jié)算是整個結(jié)算體系的核心。

水資源實(shí)物量結(jié)算以水文監(jiān)測及取水計(jì)量監(jiān)測為基礎(chǔ),涉及望虞河、新孟河引江樞紐及其兩岸支流主要口門、環(huán)太湖進(jìn)出河流口門、太湖太浦河等直接取水等工程設(shè)施的計(jì)量監(jiān)測,目前基本可以實(shí)現(xiàn)日水量監(jiān)測及在線傳輸。考慮以“太湖水銀行”水資源實(shí)物量結(jié)算為核心,建立水銀行結(jié)算平臺,可逐日查看水資源實(shí)物量結(jié)算信息、價格及存貸水資金結(jié)算結(jié)果。

2.4.1 近期結(jié)算體系

近期,銀行的區(qū)域型存水、貸水業(yè)務(wù)是以引江濟(jì)太為核心的,結(jié)算體系設(shè)計(jì)中區(qū)域型客戶以引江濟(jì)太引配水量計(jì)量監(jiān)控為核心,存水業(yè)務(wù)結(jié)算設(shè)施涉及望虞河常熟樞紐、新孟河江邊樞紐,貸水業(yè)務(wù)結(jié)算設(shè)施涉及望虞河、新孟河沿線重點(diǎn)口門,太浦河出流口門。結(jié)算期限為每年太湖水位低于防洪控制線的時間(即流域水資源調(diào)度期),以監(jiān)測日均值作為結(jié)算依據(jù)。結(jié)算方式:貸水方按月在月初提出需求預(yù)繳貸水費(fèi)用,每月月底結(jié)算一次,結(jié)余資金可轉(zhuǎn)至下個月使用,不足資金下個月繳足,年底進(jìn)行本年度存貸水水量和費(fèi)用清算。

企業(yè)型存貸水業(yè)務(wù)是常規(guī)取水,目前在太湖等重點(diǎn)河湖直接取水的重點(diǎn)取水戶均已實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)控,因此,結(jié)算體系中企業(yè)型存貸水業(yè)務(wù)的結(jié)算相對簡單,以直接取水在線監(jiān)控實(shí)物量作為基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)算即可。

2.4.2 遠(yuǎn)期結(jié)算體系

遠(yuǎn)期,銀行將進(jìn)出太湖等重點(diǎn)河湖的水資源進(jìn)行全口徑水量水質(zhì)結(jié)算時,結(jié)算體系設(shè)計(jì)將從近期以引江濟(jì)太為核心的水量計(jì)量監(jiān)控?cái)U(kuò)展至以太湖等重點(diǎn)河湖進(jìn)出水水量水質(zhì)的計(jì)量監(jiān)控。結(jié)算設(shè)施將包含望虞河、新孟河江邊樞紐水量監(jiān)測,環(huán)太湖進(jìn)出水口門水量水質(zhì)監(jiān)測等。結(jié)算期限和結(jié)算方式同近期結(jié)算體系設(shè)計(jì),由銀行負(fù)責(zé)在月初預(yù)收繳貸方資金,并支付給存方,每月月底結(jié)算,年終清算。

2.5 銀行的水資源儲備機(jī)制與風(fēng)險控制

“太湖水銀行”為了實(shí)現(xiàn)資源豐枯調(diào)節(jié)功能,根據(jù)太湖引排及調(diào)蓄特性,設(shè)置水資源儲備制度,枯水年,流域來水偏少、供需矛盾突出時,釋放儲備,通過一定的制度安排,滿足用戶的部分或全部需求?！疤y行”的水資源儲備包括兩部分:一是枯水年在允許的最大引江水量份額內(nèi),通過擴(kuò)大引江增加的資源儲備(這部分資源儲備也是根據(jù)需求浮動的);二是在太湖允許最低生態(tài)水位至太湖常水位之間的調(diào)蓄量。

若遇特枯年份同時長江來水預(yù)測嚴(yán)重偏少時,則啟動流域應(yīng)對特殊干旱應(yīng)急預(yù)案體系,采用行政手段進(jìn)行用水管制,避免出現(xiàn)擠兌現(xiàn)象。

2.6 水銀行的監(jiān)管

考慮到水資源的流動性、公益性等特點(diǎn),政府需要對“太湖水銀行”實(shí)施監(jiān)管,目標(biāo)主要是防止壟斷發(fā)生、保障第三方利益和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求,具體任務(wù)有四項(xiàng):一是組織對可能引起生態(tài)環(huán)境不利影響的存貸水業(yè)務(wù)進(jìn)行評估,對涉及第三方利益的業(yè)務(wù)進(jìn)行論證;二是制訂水量交易與調(diào)度管理辦法,保障存貸水業(yè)務(wù)順利實(shí)施;三是不斷完善水資源監(jiān)測監(jiān)控體系,持續(xù)提高結(jié)算保障水平;四是監(jiān)督水銀行定期發(fā)布水資源實(shí)物和資金結(jié)算報表的真實(shí)性及銀行資金的使用。

3 結(jié)論與展望

3.1 結(jié)論

本文探索的“太湖水銀行”模式近期聚焦引江濟(jì)太水資源調(diào)配市場化運(yùn)作,通過價格機(jī)制促進(jìn)需求端高效利用長江過境水,具備操作基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求,可進(jìn)入可行性研究階段并盡快運(yùn)行,逐步摸索出一套適合流域的水資源價值度量和結(jié)算體系。

從操作基礎(chǔ)來看,引江濟(jì)太實(shí)施18 年來對補(bǔ)充流域優(yōu)質(zhì)水源改善流域水資源條件效益明顯,工程體系完備,調(diào)度響應(yīng)水平及信息化程度較高,主要引江、沿線配水工程已實(shí)現(xiàn)在線計(jì)量監(jiān)控,具備結(jié)算基礎(chǔ),擴(kuò)大引江濟(jì)太通道的新孟河也即將竣工通水整體供給能力還將進(jìn)一步增加。從現(xiàn)實(shí)需求來看,目前引江濟(jì)太經(jīng)費(fèi)由中央預(yù)算補(bǔ)助和省(市)財(cái)政共同籌措,近年來面臨中央預(yù)算補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)年初制定和年底考核難以匹配的壓力,啟動水銀行模式的市場機(jī)制,在規(guī)劃確定的取用水總量天花板下,利用需求側(cè)按需購買的方式靈活調(diào)控供給側(cè)的使用,提高資源利用效率,對于涉及的蘇浙滬三省市來說,只是經(jīng)費(fèi)的計(jì)算方式發(fā)生了變化,且更多與水的需求直接掛鉤。

3.2 展望

“太湖水銀行”模式遠(yuǎn)期聚焦如何改善河湖水質(zhì),提高本地河湖水資源的綜合價值等問題,以“獎優(yōu)罰劣”為核心初步設(shè)計(jì)了水資源量質(zhì)結(jié)算體系,通過價格機(jī)制促進(jìn)上游資源保護(hù)、下游節(jié)約利用和太湖等流域重要河湖的綜合保護(hù)。這一思路著眼于水資源量質(zhì)并重的根本特征,利用經(jīng)濟(jì)手段彌補(bǔ)當(dāng)前以考核等為主的行政手段,未來還可向水資源資產(chǎn)化運(yùn)作方向拓展,并且可從流域拓展至區(qū)域、城市。

筆者認(rèn)為,“太湖水銀行”還有以下需要進(jìn)一步研究的關(guān)鍵問題:

a.與現(xiàn)行管理制度的協(xié)調(diào)配合。目前流域內(nèi)已經(jīng)實(shí)施的最嚴(yán)格水資源管理制度、水量分配方案、取水許可及計(jì)劃用水管理等行政性制度構(gòu)成了現(xiàn)行水資源管理的基礎(chǔ)。“太湖水銀行”模式結(jié)合了“水量與水質(zhì)統(tǒng)一、上游與下游協(xié)調(diào)”等現(xiàn)實(shí)管理需求,部分突破了現(xiàn)有行政管理制度框架,在具體實(shí)踐過程中,需要根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況,處理好行政管理邊界與市場運(yùn)作空間之間的關(guān)系,例如,在太湖流域水量分配確定的重點(diǎn)河湖分水指標(biāo)限額內(nèi)進(jìn)行年度的靈活區(qū)域貸水行為,企業(yè)存貸水則也需處理好與取用水計(jì)劃管理的關(guān)系等?！疤y行”模式的設(shè)計(jì)不是用市場手段完全替代行政管理,而是在實(shí)踐過程中利用市場手段輔助行政管理,促進(jìn)水資源管理效益效率的發(fā)揮。

b.存貸水業(yè)務(wù)與調(diào)度保障?！疤y行”的存水、貸水及其他交易行為的履約可靠性主要依靠水利工程調(diào)度保障。當(dāng)前整個水銀行中涉及的水利工程管理體系非常復(fù)雜,又關(guān)系流域、省、市、縣多級管理主體,調(diào)度管理按行政指令執(zhí)行。需要進(jìn)一步研究如何在行政手段以外輔助利用經(jīng)濟(jì)手段建立水利工程調(diào)度與水銀行中存水、貸水等相關(guān)行為的關(guān)系,確保銀行業(yè)務(wù)能順利執(zhí)行。

c.公司治理結(jié)構(gòu)和盈利資金使用。“太湖水銀行”按照股份制有限責(zé)任公司方式組建,參考現(xiàn)代企業(yè)治理方式并結(jié)合“太湖水銀行”公益性屬性,應(yīng)細(xì)化研究其治理結(jié)構(gòu)包括股東及權(quán)益、董事會組成、監(jiān)事會等,明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等機(jī)制。同時,應(yīng)研究如何在保證“太湖水銀行”持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)上,將部分盈利用于流域水資源管理與治理,例如成立太湖基金,支持相關(guān)基礎(chǔ)研究、流域內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域治理和技術(shù)創(chuàng)新。

d.遠(yuǎn)期考慮水質(zhì)因素的價格制定方法?！疤y行”的價格體系設(shè)計(jì)提出在遠(yuǎn)期綜合考慮太湖水銀行水資源配置、保護(hù)以及水質(zhì)因子,設(shè)立浮動率指標(biāo),體現(xiàn)對存水的“獎優(yōu)罰劣”原則,需要結(jié)合太湖的治理目標(biāo)、長期以來進(jìn)出湖水質(zhì)與太湖水質(zhì)等的關(guān)系研究,選取關(guān)鍵水質(zhì)指標(biāo),并研究浮動機(jī)制。