政府投資項目代建制管理存在的問題及應對策略研究

廖鳴秋（深圳市羅湖區(qū)建筑工務署，廣東 深圳 518000）

0 引 言

代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業(yè)化的代建單位來負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后再交付使用單位的制度[1]。代建制作為項目管理的一種新制度，能有效解決政府投資項目實施過程中存在的主體監(jiān)管空缺、專業(yè)不精、效率低下等問題，近年來已逐漸應用于政府投資項目管理過程中[2]，但由于相關配套管理辦法不足和代建制自身存在的問題，其在國內的研究和應用尚處于探索階段。

當前，政府投資項目代建制管理，特別是代建制管理存在的風險已引起了許多學者的關注。例如：王志東等[3]評價了政府投資項目代建制運行中的資金管理風險并提出了相應的管控策略；王華等[4]聚焦于非經(jīng)營性政府投資項目代建制管理的風險。此外，還有學者探討了政府投資項目代建制管理過程中存在的問題及應對策略。例如：于杰娜[5]梳理了代建制推進中的成效與不足，并且提出了深入推行代建制管理模式的相關政策建議；盧克[6]通過實際項目總結了代建制在建設過程中面臨的問題及其成因，并且有針對性地提出了解決方案。

對已有文獻進行系統(tǒng)梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，有關政府投資項目代建制管理的推進正處于不斷探索的階段，代建制管理存在的問題及應對策略是當前探索的主要熱點內容，但現(xiàn)有的研究仍存在以下兩個方面的不足：一是政府投資項目代建制管理存在的問題往往是基于單個案例或者現(xiàn)有的研究總結提煉出來的，導致所得到的研究結果不夠科學和全面；二是針對代建制管理存在的問題所提出的應對策略和建議缺乏針對性，導致可操作性不強。

基于此，筆者選取了 6 個具有代表性的政府投資代建項目作為研究案例，對相關負責人進行訪談，系統(tǒng)梳理和總結了政府投資項目代建制管理存在的六大主要問題，并且提出了相應的應對策略。本項研究工作旨在為政府投資項目代建制管理提供可復制的經(jīng)驗和做法。

1 典型案例

為系統(tǒng)和全面地梳理現(xiàn)階段政府投資項目代建制管理存在的問題并提出有效的應對策略，筆者選取了 6 個典型項目作為研究案例，較為深入地對這 6 個典型項目的 18 位相關負責人進行了訪談。這 6 個典型案例包括 3 個房屋新改擴建類項目、1 個市政交通類項目、1 個城市環(huán)境提升類項目和 1 個環(huán)保水務類項目（見表1）。為了保證研究結果的可靠性和準確性，每個典型項目又分別選取 1 位來自委托單位、代建單位和監(jiān)理單位的相關負責人進行訪談。

表1 典型案例信息

2 政府投資項目代建制管理存在的主要問題

通過對 6 個典型項目相關負責人的訪談，筆者系統(tǒng)梳理出了政府投資項目代建制管理存在的六大主要問題，即代建制項目啟動前提條件不明確問題，代建項目管理主體問題，代建單位合法地位問題，代建項目工期、質量、安全、投資問題，代建項目資金支付流程問題，監(jiān)理單位委托問題。

2.1 代建項目啟動前提條件不明確問題

研究發(fā)現(xiàn)，代建項目普遍存在啟動前提條件不明確的問題。在項目啟動初期，發(fā)起單位提出的建設需求往往不夠明確，導致建設工程的具體范圍、內容、規(guī)模、標準和周期等會多次發(fā)生變更。同時，投資估算由于未經(jīng)專業(yè)人員測算，致使估算結果不夠科學和嚴謹。通常，代建單位重新協(xié)調發(fā)起單位（業(yè)主或使用單位）開展需求研究工作時，普遍存在多次增減或更改建設需求的情況。例如，某小學新建工程項目在完成概念設計后，為響應教育局提出的“創(chuàng)辦精品教育”的號召，向代建單位提出了更高的辦學要求，不僅更改了學校名稱，而且全部推翻了已有的設計方案，并且重新組織開展設計方案競賽。項目定位的拔高使得項目的規(guī)模和裝修標準大幅提高，直接導致該新建工程項目的概算超出了可研估算的 10%。

由于多個項目的需求存在交叉重疊問題，代建項目啟動的前提條件不明確。此外，部分項目涉及地塊合宗、法定圖則調整、河道藍線、生態(tài)控制線和征地拆遷等問題，致使代建項目推進緩慢。例如：某派出所原址拆除重建工程項目涉及河道藍線問題，因用地范圍不明確而無法開展前期工作；某小學拆建工程用地涉及二級水源保護區(qū)，并且項目用地全部位于基本生態(tài)控制線內，導致城市建設主管部門直接下發(fā)用地不予行政許可決定書。上述問題的存在，導致委托單位或代建單位需要耗費大量的時間開展前期論證工作，或者在代建工作開展后需要多次進行需求調整；甚至是需求雖經(jīng)專家論證，但由于方案不可行，導致代建方案需要多次申報而造成的重復工作。此外，需求不明確往往會導致代建單位開展工作后，可研估算和初設概算遠超過代建項目啟動之初的投資匡算，進而導致資金難以把控，使得同一種工作性質的合同須多次簽訂，造成政府投資浪費，并且面臨工程審計風險。

2.2 代建項目管理主體問題

目前代建單位無資質設定標準。委托單位在招標投標階段建立代建企業(yè)預選庫時，往往會傾向于選擇注冊資本大、工程業(yè)績突出和獲獎次數(shù)多的大型企業(yè)，但這類企業(yè)中標后往往不直接參與項目管理。例如：代建企業(yè)預選庫中的部分房地產(chǎn)企業(yè)類單位為平臺公司，它們只組織招標投標業(yè)務；還有部分單位的總公司為境外公司，它們無法在境內直接參與項目管理，只能委托其子公司進行代建管理工作。政府管理部門明確提出，預選庫中的代建單位下屬的全資子公司或控股子公司屬于代建單位的關聯(lián)企業(yè)，與代建單位不屬于同一法律實體，不適用于預選庫管理辦法的相關規(guī)定。因此，在實施過程中，各行政審批單位對于授權子公司的代建主體行為均不認同，導致代建單位無法及時完成相關工作的審批程序。

2.3 代建單位合法地位問題

政府投資項目實施代建制的主要目的，是借助代建單位的專業(yè)和經(jīng)驗等優(yōu)勢來有效推進項目。代建單位在不違反法律法規(guī)的前提下，可以充分發(fā)揮企業(yè)靈活性強、管理經(jīng)驗豐富等優(yōu)勢管理好項目。但是在實際操作過程中，代建單位仍受到諸多行政審批制度的限制，許多流程仍然需要通過委托單位才能繼續(xù)推進，如可研概算批復、施工占道審批、用電報裝、施工報建等許可手續(xù)。這不僅降低了代建單位的整體效率、加大了時間成本，還增加了委托單位的工作量，違背了推行代建制的初衷。因此，代建單位在項目管理過程中難以真正起到代為建設的作用，對外協(xié)調的任務還需委托單位出面協(xié)調處理，造成了工作事務沒有減少、工作責任也沒有減輕的局面。

2.4 代建項目工期、質量、安全和投資問題

代建項目在工期、質量、安全和投資等方面存在以下問題：第一，項目無施工圖紙，通常按照方案圖進行施工，導致工程質量難以保證；第二，施工圖未及時審圖，先施工后審圖的程序導致審圖時發(fā)現(xiàn)的設計缺陷和違規(guī)問題難以整改；第三，部分項目未簽訂合同，難以實現(xiàn)有效的合同管理；第四，部分項目未辦理施工許可證。研究發(fā)現(xiàn)存在以上問題的代建項目均屬于年初接收、年底要求完工的代建項目，其工期遠比正常項目周期短，存在邊勘察、邊設計、邊施工的現(xiàn)象，工程質量、安全和投資控制均難以把控。

2.5 代建項目資金支付流程問題

目前，代建項目申請款項的流程為：委托單位與代建單位、第三方監(jiān)管銀行簽訂監(jiān)管協(xié)議→委托單位向財政局申請款項→財政局劃款至監(jiān)管賬戶→代建單位提出申請監(jiān)管賬戶內工程費用→委托單位審批→監(jiān)管銀行憑劃款指令付款→工程款支付資料送國庫支付中心。由于監(jiān)管賬戶是代建單位為開戶人開設的銀行賬戶，通常以年度或季度為單位一次性申請款項；一旦代建單位產(chǎn)生自身信用問題或陷入司法糾紛，銀行將直接凍結以代建單位為開戶人的所有銀行賬戶。這就使得監(jiān)管賬戶中的政府資金存在安全隱患。如果按照以上流程申請款項，所耗費的時間要比一般項目長，同時所需資料冗余，這完全背離了設置監(jiān)管賬戶的初衷。此外，部分代建項目簽訂的服務合同數(shù)目較多，委托單位在審批用款資料時，申請流程與一般項目一致，導致委托單位財務審核人員人手不足，使得工作量急劇增大。例如，某金融商業(yè)區(qū)燈光夜景提升工程項目的施工分 10 個標段，監(jiān)理分 3 個標段，各項服務合同共計 30 余項，意味著用款資料的審核需要花費大量的人力物力，在很大程度上加大了代建項目的管理難度。

2.6 代建項目監(jiān)理單位委托問題

由于政府在探索階段對代建制管理不確定性的憂慮，以及對代建單位管理方式與傳統(tǒng)管理方式的區(qū)別存在審計、巡查方面的擔憂，為了避免工務署出現(xiàn)“一代了之”的思想，有些代建項目要求工務署作為委托單位，通過招標投標確定監(jiān)理單位，直接與監(jiān)理單位簽訂服務合同。這樣，施工管理現(xiàn)場出現(xiàn)了兩個被委托人，代建制與監(jiān)理制的兼容性問題暴露出來：代建單位和監(jiān)理單位之間的權責關系不清，現(xiàn)場管理職責容易出現(xiàn)相互推諉的情況，質量安全監(jiān)管難以落實到位。同時，由于雙方?jīng)]有直接的合同約束，代建單位很難調動監(jiān)理單位，履約管理缺少“抓手”。

3 應對策略

鑒于以上政府投資項目代建制管理過程中存在的問題，本研究基于對典型項目相關負責人的訪談結果，針對性地提出以下應對策略。

（1）完善代建制管理辦法，確保代建工作有據(jù)可依、有章可循。首先，明確代建項目的前置條件。由于前期建設需求的不穩(wěn)定性導致代建項目前期工作開展困難。建議業(yè)主（使用單位）或前期工作部門在生成項目后代建項目發(fā)起之前，取得可行性研究批復及合理的概念性方案，具有明確的建設內容、范圍、規(guī)模、標準及投資估算。相關政府職能部門應進行項目統(tǒng)籌，項目生成時應對項目所涉及的海綿城市、綠色建筑、慢行系統(tǒng)、綜合管廊和市政管網(wǎng)等配套建設統(tǒng)一提出要求，避免在同一個區(qū)域重復施工，減少政府投資浪費，以避免引發(fā)群體性事件，平息社會民怨。對于涉及規(guī)劃調整、河道藍線、生態(tài)控制線和征地拆遷等問題的項目，以及其他條件不成熟的項目，應在解決相應問題后再提出代建意向。其次，代建委托方式應多樣化。實施代建制的首要目的是選擇社會專業(yè)化項目管理單位，負責項目的投資管理和工程建設管理工作。部分政府單位自身也是政府投資項目的代建單位，為充分發(fā)揮各職能部門的積極性和專業(yè)性，建議根據(jù)項目的性質及規(guī)模，將各職能部門均作為代建意向的提出單位和委托單位，從而調動各職能部門的積極性。此外，對于需求量較大、實施難度較高的項目，建議按照各職能部門的職責分工，由業(yè)主（使用單位）和建筑工務部門共同作為委托單位、建筑工務部門作為集中代建監(jiān)管單位，由業(yè)主（使用單位）選取代建單位進行需求研究和方案設計，代建單位分階段對業(yè)主（使用單位）和建筑工務部門負責。

（2）擴大代建企業(yè)選擇范圍，明確代建項目實際參與人。代建單位作為代建預選庫中的中標單位，其在參與預選庫招標的過程中，若投標文件已授權全資子公司對項目代建工作進行管理，則視為已同意該投標文件，并應承認全資子公司代建管理的主體地位，同時在代建制管理辦法中應予以明確。

（3）承認代建單位的合法地位。建議各地方政府在開展研究工程建設項目審批制度改革時，明確代建單位申報審批事項的權利和義務，并在政府全流程申報審批過程中增加代建單位的專用賬號，避免產(chǎn)生代建項目所有申報事項必須經(jīng)由委托單位報送的問題，以期縮短流程、提高效率。

（4）正視代建項目的合理工期。代建項目工期的確定與控制應當遵循安全第一、質量優(yōu)先、技術可行、經(jīng)濟合理和環(huán)境保護的原則。代建項目立項時應根據(jù)項目自身特點，綜合考慮項目前期及實施過程中的困難，如法定圖則調整、河道藍線、征地拆遷和招標投標時間等，確定合理的建設周期。避免因盲目縮短合理工期，打亂施工正常節(jié)奏，擠占各項檢測、試驗的時間而最終影響工程質量。

（5）簡化資金支付流程。建議簡化現(xiàn)有資金的申請和支付流程。在項目資金計劃下達后，委托單位向項目所在地財政局申請款項，資金直接撥付到銀行監(jiān)管賬戶；再由代建單位依據(jù)合同及工程實際進度向監(jiān)管銀行申請相應工程費用；監(jiān)管銀行定期向項目所在地國庫支付中心及委托單位匯報支付情況。

（6）明確代建項目監(jiān)理單位的定位。代建單位直接作為政府的被委托人以建設單位名義行使責權，負責監(jiān)理單位的委托，并對其全過程管理的項目負責；項目審計與項目建設同步推進。監(jiān)理單位由工務署委托，在代建單位的履約考核和施工現(xiàn)場管理等方面對委托單位工務署負責。同時，引入“代建監(jiān)理報告制”，提升對代建單位履約的考核力度，實現(xiàn)政府對代建單位的把控。

4 結 語

本研究旨在分析和探討政府投資項目代建制管理過程中存在的問題及相應的應對策略。為實現(xiàn)這一研究目標，本研究選取了 6 個具有代表性的政府投資代建項目作為研究案例，并對 18 位相關負責人進行了較為深入的訪談。研究結果表明，現(xiàn)階段政府投資項目代建制管理存在的問題主要體現(xiàn)在以下 6 個方面：（1）代建項目啟動的前提條件不明確；（2）代建項目管理主體問題；（3）代建單位合法地位問題；（4）代建項目工期、質量、安全、投資問題；（5）代建項目資金支付流程問題；（6）代建項目監(jiān)理單位委托問題。為有效解決上述存在的問題，針對性地提出以下應對策略：（1）完善代建制管理辦法，確保代建工作的開展有據(jù)可依、有章可循；（2）擴大代建企業(yè)選擇范圍，明確代建項目實際參與人；（3）承認代建單位的合法地位；（4）正視代建項目的合理工期；（5）簡化資金支付流程；（6）明確監(jiān)理單位定位。本研究結果可為政府投資項目的代建管理提供可復制的經(jīng)驗和做法，對有序推行代建制改革具有指導意義。