明清時期的監(jiān)察法制化及其當(dāng)代啟示
——以《大明會典》與《欽定臺規(guī)》為考察文本

常冰霞

(山西師范大學(xué) 社會學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004)

當(dāng)前，深化國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入新階段，考察明清時期本土的監(jiān)察制度具有重要意義。作為監(jiān)察制度的重要組成部分，監(jiān)察法制不僅是監(jiān)察活動規(guī)范化的重要依據(jù)，而且是監(jiān)察效能得以充分發(fā)揮的基本保障。中國古代監(jiān)察制度之所以存在兩千年之久，具有很強(qiáng)的生命力，其重要原因在于行之有效的法律運(yùn)行機(jī)制。與秦漢至唐宋單行的監(jiān)察法規(guī)相比，明清時期的監(jiān)察法規(guī)不僅在數(shù)量上得到增長，而且具有質(zhì)的突破?！洞竺鲿洹?09至213卷被收入到都察院與六科給事中的監(jiān)察法規(guī)之中?！稓J定臺規(guī)》集歷代監(jiān)察法制之大成，不僅是清代根本性的監(jiān)察法典，而且是帝制中國最完整、最系統(tǒng)的綜合性監(jiān)察法典。本文主要以《大明會典》與《欽定臺規(guī)》為考察文本，從規(guī)范監(jiān)察制度宗旨、監(jiān)察范圍與監(jiān)察職能、監(jiān)察程序等方面，對明清監(jiān)察法制化的內(nèi)容進(jìn)行考察。

1.4.3 樣品檢測 采用酶聯(lián)免疫吸附技術(shù)(ELISA)對血清中的IGF-1及IGF-2表達(dá)情況進(jìn)行逐個考察，試劑購于美國Minneapolis公司；采用RT-PCR方法對胎盤組織中IGF-1及IGF-2的mRNA表達(dá)情況進(jìn)行檢測，試劑盒為Promega公司的Access RT-System試劑盒；采用免疫組化法考察了胎盤中IGF-1及IGF-2的蛋白表達(dá)水平，抗體購于CST公司。

一、規(guī)范監(jiān)察宗旨

監(jiān)察制度的宗旨不僅是監(jiān)察立法著力解決的根本性問題，而且是監(jiān)察制度法制化的立足點(diǎn)。探求明清監(jiān)察制度的宗旨，應(yīng)從兩個層面進(jìn)行考察：行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官員定位；監(jiān)察實(shí)施的過程由君主掌控。

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(一)監(jiān)察官員“耳目之司”定位

監(jiān)察官員作為行使監(jiān)察權(quán)的主體，在國家治理體系與權(quán)力配置中具有十分重要的地位，君主將其明晰定位為“耳目之司”。從長時段的帝制中國進(jìn)行考察，監(jiān)察官員在國家治理體系與權(quán)力配置中的定位呈現(xiàn)出逐漸增強(qiáng)的趨勢。對于監(jiān)察官員定位，唐代君臣并沒有達(dá)成一致的看法。《唐會要》記載：開元二年八月，監(jiān)察御史蔣挺有犯，敕朝堂杖之。黃門侍郎張廷珪執(zhí)奏曰，御史憲司，清望耳目之官，有犯當(dāng)殺即殺，當(dāng)流即流，不可決杖，可殺而不可辱也[1]。從中可以看出，唐代御史作為君主“耳目”的色彩并不濃厚，其更多的作用是成為平衡君權(quán)與以宰相為首的行政權(quán)的工具。與唐代監(jiān)察官員的定位相比，宋代君主對其重要地位具有清晰的認(rèn)識：御史耳目之官也，舉臺綱，肅官邪[2]。大臣朕之股肱，臺諫朕之耳目，職任不同而事體均一[3]。從宋代文獻(xiàn)中可以窺見，雖然宋代御史“耳目之司”的法律表述并未發(fā)生變化，但是臺諫與執(zhí)政大臣在國家權(quán)力配置與治理體系中已處于同等的重要地位，依據(jù)兩者“職任不同”而達(dá)到“事體均一”。較之唐宋，明清御史作為“耳目之司”的色彩較為濃厚?！洞竺鲿洹访鞔_規(guī)定風(fēng)憲部門的重要職責(zé)及其定位，凡風(fēng)憲紀(jì)綱之重，為耳目之司[4]。清代《欽定臺規(guī)》不僅規(guī)定科道的重要定位，而且指出科道與君主、國家的密切關(guān)系：國家設(shè)立科道寄以耳目重任[5]?？频拦僦T臣“與朕躬最親，與國家最切”[5]，表明作為“耳目之司”的監(jiān)察官員，在清代國家權(quán)力配置與治理體系中最終突破監(jiān)察與執(zhí)政兩者同等平行的地位，其地位得到君主的最大認(rèn)可。

(二)監(jiān)察實(shí)施的過程由君主掌控

歷代御史在行使糾舉之外，還參與人事考核，行使對百官的考核權(quán)?！短屏洹芬?guī)定“監(jiān)察御史掌分察百僚”[6]。《大明會典》規(guī)定都察院考核官員的具體范圍及其考核大權(quán)：凡在外布政司、按察司、并監(jiān)連司、苑馬寺、行太僕寺，在內(nèi)順天府、五品以下堂上官，考滿赴部，俱從本院考核；凡在外司府州縣等衙門官，每三年朝覲，吏部會同本院考察；在京五品以下官，六年一次，吏部會本院、并各該衙門掌印官及堂上官考察[4]。與明代都察院具有強(qiáng)大的考核權(quán)相比，清代《欽定臺規(guī)》規(guī)定：在京衙門填注考語事跡造冊，吏部請旨都察院、吏科、河南道會同詳加考察，分別去留；外官大計(jì)三年一舉，永為定制，吏部、吏科會同都察院并河南道考察[5]。雖然清代都察院考核之權(quán)有所下降，但是其仍具有重要的考核權(quán)限，作為重要的考核主體之一，考核在京五品以下官員以及外官大計(jì)。

六科對六部政務(wù)的注銷程序也是監(jiān)察程序的重要組成部分。明朝規(guī)定六科負(fù)責(zé)注銷六部的文卷。清朝在明朝注銷制度的基礎(chǔ)上形成了比較明確的監(jiān)察程序，規(guī)定六科對六部公務(wù)的注銷分為定期注銷與不定期注銷兩類。對于六部一切奉旨事件及科鈔，實(shí)行定期注銷，規(guī)定六科“按月察核注銷”[5]，且定有限期；對于不系奉旨事件及無科鈔，實(shí)行不定期注銷，規(guī)定各差科臣一員不時稽察。六科在注銷六部文卷過程中，根據(jù)文卷的具體情狀可以做出不同的處理，發(fā)現(xiàn)“遷延遲誤事件”，應(yīng)該“即行參奏，仍于差滿未交代之前，將已完未完事件，明白具奏”[5]；發(fā)現(xiàn)“注銷冊內(nèi)有遺漏事件”，對司官以例處分，“該司官罰俸兩個月”[5]；發(fā)現(xiàn)“部院將應(yīng)行議結(jié)之案轉(zhuǎn)為駁查”，對司官以及堂官以例處分，“該司官罰俸六個月，堂官罰俸三個月”[11]。

二、規(guī)范監(jiān)察范圍與監(jiān)察職能

明清時期監(jiān)察官員的監(jiān)察范圍與監(jiān)察職能并不是截然分明，存在一定程度的交叉性與模糊性。

(一)規(guī)范監(jiān)察范圍

對于御史彈劾奏章的處理，最終由君主進(jìn)行裁決。君主詢問滿漢臣工之后，以諭旨的形式傳達(dá)處理決定。若所言不實(shí)，御史將受到處罰。雍正時期御史謝濟(jì)世糾劾大臣田文鏡貪贓等款，而雍正帝認(rèn)為大臣田文鏡實(shí)心辦事，并保其無貪贓壞法之事，將御史謝濟(jì)世革職[4]；若“所言者實(shí)，將被劾者治以應(yīng)得之罪”[11]。

從漢至清代的監(jiān)察法規(guī)規(guī)定的御史監(jiān)察范圍，可以得出以下兩點(diǎn)：第一，御史的監(jiān)察范圍具有泛化性與全面性的特點(diǎn)，其監(jiān)察范圍涵蓋國家的一切興利除害，不僅涉及行政、經(jīng)濟(jì)、司法等國家事務(wù)領(lǐng)域，而且涉及民生利?。坏诙?，御史監(jiān)察范圍涵蓋的監(jiān)察事務(wù)處于同一順位，并無主次之分。因而明清御史監(jiān)察的多項(xiàng)事務(wù)分屬于國家的不同領(lǐng)域，存在一定程度的雜糅性、模糊性與無序性。

明清時期監(jiān)察的法制化既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有其時代與政治體制的局限性?？茖W(xué)地分析與認(rèn)識明清時期監(jiān)察法律體系與法制化的內(nèi)容，可為當(dāng)前監(jiān)察體制改革提供某些借鑒和啟示。

(二)規(guī)范監(jiān)察職能

明清時期監(jiān)察范圍的廣泛性決定了監(jiān)察職能不再限于基本的“糾察百僚之職”[5]，而體現(xiàn)出泛監(jiān)察主義[8]特性，就御史行使糾劾、參與考核、參與審判的主要職能進(jìn)行闡述。

御史行使糾劾是其最基本、最重要的監(jiān)察職能。明清時期監(jiān)察法規(guī)對御史糾劾百官的不法行為進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。首先，御史針對官員的行政不法行為進(jìn)行糾劾。《大明會典》指出：“凡百官有司，才不勝任、善政無聞、肆貪壞法者，隨即糾劾”[4]，“凡在外有司，擾害善良，貪贓壞法，致令田野荒蕪、民人受害，體訪得實(shí)，具奏提問?！盵4]清代《欽定臺規(guī)》規(guī)定：“凡文武大臣果系奸邪小人，擅作威福紊亂朝政，致令職澤不宣災(zāi)異迭見，但有聞見，不避權(quán)貴，據(jù)奏彈劾”[5]，“都察院為朝廷耳目之官，上至諸王下至諸臣，孰為忠勤、孰為不忠勤，及內(nèi)外官員之勤惰、各衙門政事之修廢，皆令盡言。”[5]其次，御史針對官員在其他領(lǐng)域的不法行為進(jìn)行糾劾。宋代規(guī)定御史可以糾察百官違反禮制的行為，“自今奉郊廟行事，文武官于致齋日，并須沐浴浣濯衣服，務(wù)于虔肅以供祀事，敢有違者，并以不恭論，宜令御史臺專行糾察”[2]。

除卻將行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察官員定位為耳目之司，歷代君主控制著監(jiān)察過程的始終。御史需奉君主旨意行使監(jiān)察權(quán)，得到其“制命”允許。明代君主授予監(jiān)察御史巡視天下之權(quán)。在監(jiān)察過程中遇有難以決斷之事，御史需要請旨進(jìn)行。明代規(guī)定：“如有遲錯即便舉正，中間果有枉問事理，應(yīng)請旨者”，“凡監(jiān)察御史、按察司官巡歷去處，將原問御史及分司官疑斷不當(dāng)事理，具奏得旨，方許取問?！盵4]清代規(guī)定：科道陳奏“不待部覆參差具奏者，該部于議覆本內(nèi)將伊等意見參差之處聲明請旨”[5]。對于御史監(jiān)察的最終成效，《大明會典》明確規(guī)定：凡糾舉官員、生殺予奪，悉聽上命，若已有旨發(fā)落，不許再劾[4]。若奉特旨委問者，須將始終緣由議罪回奏，取自上裁[4]。凡御史，除憲綱，并詔敕內(nèi)該載應(yīng)合御史理辦及軍務(wù)等項(xiàng)重務(wù)，如果都布按三司不能完結(jié)，或完報未明者，明白具奏，取自上裁[4]。由《大明會典》規(guī)定的內(nèi)容可知，無論是“已有旨發(fā)落，不許再劾”，抑或是“取自上裁”“悉聽上命”，皆表明明代御史監(jiān)察的最終成效取自君裁。

無論是明朝都察院作為唯一考核主體還是作為平分考核權(quán)的主體之一，抑或是清代都察院作為重要的考核主體之一，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)其在涉及國家人事領(lǐng)域具有較強(qiáng)的考核權(quán)力，意味著本應(yīng)由吏部掌握的人事考核權(quán)被監(jiān)察部門加以分割。

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御史承擔(dān)多項(xiàng)司法職能，需要辯證地分析。一方面，御史監(jiān)察司法，一定程度上可以減少或避免冤假錯案；另一方面，監(jiān)察參與司法審判、受理訴訟，意味著監(jiān)察侵奪司法職權(quán)，造成了監(jiān)察與司法權(quán)限與邊界的模糊不清，不利于監(jiān)察與司法在國家治理體系與權(quán)力配置中各自功能的發(fā)揮。

與美、英、法不同，俄羅斯保持一支龐大的常規(guī)動力潛艇艦隊(duì)，主要在沿海作戰(zhàn)，執(zhí)行反艦任務(wù)。在政治上還被用于力量展示，曾使用“口徑”巡航導(dǎo)彈打擊敘利亞的目標(biāo)。只有較新的潛艇可攜帶“口徑”導(dǎo)彈，但與更大的攻擊型和巡航導(dǎo)彈型核潛艇相比，常規(guī)潛艇的能力顯得非常有限。

三、規(guī)范監(jiān)察程序

監(jiān)察程序是御史行使監(jiān)察活動的重要依據(jù)。在明清，其主要內(nèi)容包括御史彈劾程序、六科稽察六部政務(wù)程序、御史巡按程序。

(一)御史彈劾程序

御史彈劾程序是最主要的監(jiān)察程序。都察院御史既作為彈劾的主體，“糾劾百司，辨明冤枉及一應(yīng)不公不法事”，“文武大臣果系奸邪小人，構(gòu)黨為非、擅作威福、紊亂朝政，致令圣澤不宣、災(zāi)異疊見，但有見聞，不避權(quán)貴，具奏彈劾”，同時也作為被彈劾的對象，“若本院堂官及各道監(jiān)察御史有不公不法、曠廢職事、貪淫暴橫者，令互相糾舉”[4]。對于御史彈劾奏章的呈送環(huán)節(jié)，雍正二年規(guī)定彈劾奏章由御史親送，必候朕御門聽政之日進(jìn)奏，在各部院奏事之后陳奏，由該員親送，捧本由左階上，至本案前跪，將本敬謹(jǐn)安放案上，退立。復(fù)退行出門閾，望左趨過中階，由左階上，進(jìn)殿科跪案傍，奏明所奏事件[4]。從以上文獻(xiàn)可知，雍正年間御史呈送彈劾奏章有三個要求：第一，御史呈送彈劾奏章有具體的時間要求，需在御門聽政之日且在各部院奏事之后；第二，呈送彈劾奏章的主體具有唯一性，由御史親送彈劾奏章；第三，彈劾奏章的呈現(xiàn)內(nèi)容由御史親自奏明。與雍正朝御史彈劾奏章的要求相比，嘉慶帝做出不同的規(guī)定。嘉慶十六年，規(guī)定糾劾奏章由御史轉(zhuǎn)交呈送，九卿科道遇有條陳糾劾，俱系封章入奏，呈遞時面交外奏事官，轉(zhuǎn)交內(nèi)奏事太監(jiān)，直達(dá)朕前拆封，朕親行披覽其折內(nèi)所奏何事[4]。顯然，嘉慶朝御史彈劾奏章的呈送要求具有較大的變化：第一，在奏本的呈現(xiàn)方式，要求九卿科道遇有條陳糾劾，應(yīng)封章入奏，加強(qiáng)奏本的密封性；第二，在呈送彈劾奏章的主體上不再要求唯一性，而是由御史面交外奏事官，由其轉(zhuǎn)交內(nèi)奏事太監(jiān)，最后直達(dá)朕前拆封；第三，彈劾奏事的內(nèi)容不需御史親自奏明，而是由君主親行披覽。

隨著中央集權(quán)制度的發(fā)展，御史的監(jiān)察范圍不斷地?cái)U(kuò)大，集多項(xiàng)監(jiān)察事務(wù)“雜糅于一體”(1)鑒于明清時期御史監(jiān)察多項(xiàng)事務(wù)的具體情形，提出監(jiān)察官員的監(jiān)察事務(wù)“雜糅于一體”的看法，有待于學(xué)界不同觀點(diǎn)的商榷。。漢代《監(jiān)御史九條》規(guī)定“辭訟者，盜賊者，鑄偽錢者，獄不直者，繇賦不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所當(dāng)服者，凡九條”[6]。唐代《監(jiān)察六法》規(guī)定：御史“察官人善惡、察戶口流散、察農(nóng)桑不勤、察妖猾盜賊、察德行孝悌、察黠吏豪宗兼并縱暴”[7]?！洞竺鲿洹访鞔_指出：凡國家政令得失、軍民利病、一切興利除害等事，并聽監(jiān)察御史、按察司官，各陳所見，直言無隱[4]。清代《欽定臺規(guī)》規(guī)定：凡有政事背謬及貝勒大臣有驕肆慢上、貪酷不法、無禮妄行者，許都察院直言無隱[5]。都察院職掌糾劾百司、辨明冤枉及一應(yīng)不公不法事[5]。

1.項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支不規(guī)范。體現(xiàn)在基本支出經(jīng)費(fèi)列報項(xiàng)目支出，或者項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)用于基本支出。如在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中開支在職人員或離退休人員經(jīng)費(fèi)等。究其原因是會計(jì)人員不能規(guī)范正確使用會計(jì)科目，混淆基本支出和項(xiàng)目支出的核算口徑。

(二)六科稽察六部政務(wù)程序

御史本應(yīng)以糾舉官員的不法行為為監(jiān)察職責(zé)，但在明清時期的監(jiān)察體制下，君主從始至終起著重要的導(dǎo)向與決定性作用，這充分說明明清時期監(jiān)察制度的宗旨是為君主集權(quán)服務(wù)。

(三)御史巡按程序

明清御史巡按形成了比較明確的監(jiān)察程序。都察院根據(jù)事目“請旨點(diǎn)差”，御史代天子巡查地方事務(wù)。《大明會典》規(guī)定御史巡察事務(wù)分為三個方面：一是審錄罪囚與吊刷卷宗是御史巡察的首要事務(wù)，“先將罪囚審錄、卷宗吊刷”[4]；二是核查地方祭祀祭器墻宇有無完缺以及存恤孤老，“首先親旨各處祭祀壇場，點(diǎn)其祭器墻宇有無完缺”[4]，并審問孤老群體的衣糧有無支給；三是巡察地方錢糧有無虧欠以及勉勵學(xué)校、考課生員有無成效，若在監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)“中間但有欺弊，即便究問如律”，“有不公不法、蒙蔽專擅、縱兵害民、縱賊害良等事，許巡方御史即行糾舉”[11]。明清監(jiān)察法規(guī)對巡按御史彈劾失職的官員進(jìn)行明確規(guī)定：“其應(yīng)劾官員，須先及大奸，不許止以州縣府佐等官充數(shù)。所劾之人，仍明開或貪或酷，以憑議覆?！盵4]根據(jù)彈劾官員的品級與失職情狀進(jìn)行分類處理,“御史論劾三司方面及有司五品以上，指實(shí)參糾；六品以下、貪酷顯著者，即便拿問；其才宜煩簡者，疏請調(diào)用。老疾等項(xiàng)，俱于考語內(nèi)明白開報”[4]。

四、明清監(jiān)察法制化的當(dāng)代啟示

黨校作為鍛造黨員干部的主陣地和大熔爐，在實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)這一國家戰(zhàn)略中，要充分發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢，積極作為，為生態(tài)文明建設(shè)培養(yǎng)“三型”黨員干部。

(一)監(jiān)察法制化是國家治理的常態(tài)經(jīng)驗(yàn)

以法制化構(gòu)建監(jiān)察制度的有效運(yùn)行機(jī)制，不僅是明清時期監(jiān)察體制健全完備的重要標(biāo)志，也是明清時期監(jiān)察制度具有強(qiáng)大生命力與取得良好成效之所在。從縱向的監(jiān)察法制體系看，其呈現(xiàn)出綜合性監(jiān)察法典的發(fā)展進(jìn)程；從橫向的監(jiān)察法制內(nèi)容看，其在監(jiān)察宗旨、監(jiān)察范圍與監(jiān)察職能、監(jiān)察程序?qū)嵭蟹梢?guī)制。雖然明清時期實(shí)行君主集權(quán)體制，但監(jiān)察制度卻在集權(quán)體制的土壤中得以法制化，表面上兩者具有一定的邏輯悖論，但實(shí)際上反映了監(jiān)察制度走向法制化是監(jiān)察權(quán)在國家治理體系與權(quán)力配置中的必然選擇，以及國家治理能力的增強(qiáng)。

在司法領(lǐng)域，御史承擔(dān)多項(xiàng)功能，其職責(zé)更為復(fù)雜。首先，御史監(jiān)察司法。明代規(guī)定“凡監(jiān)察御史、各道按察司官，每出巡審囚刷卷必須遍歷”[4]。清代規(guī)定凡犯罪至死者，刑部詳加審疑，三法司會同部寺復(fù)核[5]。其次，御史參與司法審判。漢朝規(guī)定御史依律審斷疑案，“凡天下諸讞疑事，掌以法律當(dāng)其是非”[9]。針對地方冤案，唐中宗規(guī)定御史參與審判，“與南衙門下外省，共理冤屈，速為盡理勘斷，務(wù)使甘伏，勿使淹滯”[10]。明代規(guī)定凡監(jiān)察御史、按察司官巡歷去處，有疑斷不當(dāng)者，都察院、按察總司隨即改正，當(dāng)該吏典，罪之入律[4]。再次，御史受理訴訟。清代規(guī)定“官民果有冤枉，許赴院辯明”[11]。

(二)監(jiān)察法制體系的發(fā)展進(jìn)程與帝國治理能力的強(qiáng)弱相適應(yīng)

從發(fā)展進(jìn)程看，明清時期的監(jiān)察法制體系呈現(xiàn)出綜合性監(jiān)察法典發(fā)展的趨勢，其發(fā)展趨勢的背后實(shí)際上隱含著帝制時期國家治理能力的強(qiáng)弱。單行的監(jiān)察法規(guī)主要盛行于秦漢至宋朝，此時期是中央集權(quán)建立與發(fā)展時期，正處于君主集權(quán)加強(qiáng)與國家治理能力增長時期，各種矛盾交織、匯聚，并最終突出表現(xiàn)在地方，反映出此時期國家治理的難點(diǎn)與重點(diǎn)在于地方治理。隨著統(tǒng)治版圖的擴(kuò)大與君主集權(quán)制的強(qiáng)化，且君主集權(quán)于清代達(dá)到頂峰，元明清時期的君主統(tǒng)治與國家治理的能力達(dá)到登峰造極的程度，因而元明清時期的監(jiān)察立法逐漸形成涵蓋中央與地方兩大層級的綜合性監(jiān)察法典。

李老鬼想哭，但他沒哭，他想跳海，又擔(dān)心沒人給他侄兒收尸，他犯下殺人的死罪，哪還有活路？李老鬼胡思亂想著，突然覺得他侄兒不會是兇手，老梅又沒怎么逼他，他沒理由殺老梅。李老鬼這樣一想，就開始琢磨每一個細(xì)節(jié)，他越來越覺得蹊蹺。晚上，他回到住處，翻看李叔和的東西，有個日記本，李叔和是喜歡做日記的，上面記載著去年的9月16日：今天是我最痛苦的日子，在金石灘，我見到付玉和王鯰魚拍婚紗照。李老鬼又翻了翻，他驚訝地發(fā)現(xiàn)，這段日子李叔和與付玉來往不斷。日記里還有付玉的幾個手機(jī)號碼。

(三)監(jiān)察立法需要明確限定監(jiān)察范圍與精確定位監(jiān)察職能

監(jiān)察系統(tǒng)應(yīng)為糾察百官的不法行為而設(shè)置，但是明清時期監(jiān)察官員的監(jiān)察范圍卻擴(kuò)大至“糾劾百司，辨明冤枉及一應(yīng)不公不法事”，集多項(xiàng)監(jiān)察事務(wù)“雜糅于一體”，使監(jiān)察系統(tǒng)成為一人之下的國家萬能機(jī)器，不僅偏離了監(jiān)察的本來性質(zhì)與任務(wù)，也偏離了監(jiān)察系統(tǒng)在國家治理中的應(yīng)有定位。

從表象上看，明清時期君主授予監(jiān)察系統(tǒng)全面監(jiān)察國家各項(xiàng)事務(wù)，國家的一切興利除害都處于監(jiān)察之下，看似制度設(shè)計(jì)完美無缺。然而在實(shí)際的制度運(yùn)行中，雖然御史行使的職能仍以“糾劾”為最基本與首要的監(jiān)察職責(zé)，但由于監(jiān)察的過度涉入，監(jiān)察系統(tǒng)往往與行政、司法系統(tǒng)有著密不可分的關(guān)聯(lián)與模糊不清的定位。監(jiān)察機(jī)關(guān)既糾舉官員的不法行為，具有行政監(jiān)察權(quán)力，又掌握著官員的考核大權(quán)；既監(jiān)督司法不公，具有司法監(jiān)察權(quán)，又參與司法審判，具有司法機(jī)關(guān)的性能。不僅背離了行政、監(jiān)察、司法三者在國家治理體系與權(quán)力配置中的本來定位與有效配置，而且影響了監(jiān)察效能的最大發(fā)揮。

監(jiān)察范圍與監(jiān)察職能是監(jiān)察法制化內(nèi)容的重中之重，對其應(yīng)以監(jiān)察在國家治理體系與權(quán)力配置中的本來定位為前提。監(jiān)察應(yīng)該針對官員的不法行為而“糾”，而不是針對國家所有的領(lǐng)域。監(jiān)察本應(yīng)定位于“糾”而不是糾舉并重，更不能參與人事考核以及司法審判，但是明清時期的監(jiān)察職能卻呈現(xiàn)出泛化的特性，反映了傳統(tǒng)社會監(jiān)察權(quán)配置的不合理。明確限定監(jiān)察范圍與精確定位監(jiān)察職能，才能最大程度地發(fā)揮監(jiān)察系統(tǒng)在國家治理體系與權(quán)力配置中的重要監(jiān)察作用。

(四)監(jiān)察程序的宗旨決定監(jiān)察程序的成效

隨著綜合性監(jiān)察法典的頒布，明清時期形成了比較明確的監(jiān)察程序，為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動提供了明確的法律運(yùn)行機(jī)制。就御史彈劾程序而言，不僅具體規(guī)定彈劾的主體，而且規(guī)定了彈劾奏章的呈送方式；就六科稽察六部政務(wù)程序而言，不僅規(guī)定六科對六部公務(wù)進(jìn)行分類注銷，而且根據(jù)文卷的具體情狀做出不同的處理；就御史巡按程序而言，規(guī)定巡查地方事務(wù)的具體范圍，并根據(jù)失職官員的品級與失職情狀進(jìn)行分類處理。

明確的監(jiān)察程序是監(jiān)察活動的重要依據(jù)，但是明清時期的監(jiān)察程序有其時代與體制的烙印。無論是御史彈劾奏章最終由君主進(jìn)行裁決，還是都察院根據(jù)事目“請旨點(diǎn)差”，御史代天子巡查地方事務(wù)，皆表明監(jiān)察程序掌握在君主一人手中。所謂的監(jiān)察程序，只是突出君主的權(quán)威，并保證監(jiān)察的最后結(jié)果掌握在君主手中。君主左右著監(jiān)察程序中的各個環(huán)節(jié)，決定著監(jiān)察程序的走向。