中國城市規(guī)劃理念的反思和變革：超越“集中主義”與“分散主義”

劉士林

(上海交通大學(xué) 城市科學(xué)研究院， 上海 200240)

改革開放以來，快速的城鎮(zhèn)化促進了城市規(guī)劃的繁榮?？傮w上看，我國的城市規(guī)劃主要可以劃分為三個階段：一是1980年代至1990年代“規(guī)劃不足”的階段，以“拍腦袋”“規(guī)劃跟著項目走”“根據(jù)投資調(diào)整和修編”為主要特點，造成了城市空間形態(tài)的“千城一面”和城市經(jīng)濟功能的“批量復(fù)制”。二是21世紀(jì)初期“規(guī)劃過度”的階段，以“重復(fù)規(guī)劃”“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”“多規(guī)沖突”為主要特點，出現(xiàn)了“城市被規(guī)劃反復(fù)折騰”的怪現(xiàn)象。三是近年來“規(guī)劃治理”的新階段。2012年9月7日，李克強總理在省部級領(lǐng)導(dǎo)干部推進新型城鎮(zhèn)化研討班座談會上提出“在市縣層面探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃‘多規(guī)合一’”。(1)《李克強強調(diào)：協(xié)調(diào)推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/ldhd/2012-09/19/content_2228808.htm, 2012年9月19日。2013年12月13日，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和“一張好的藍圖一干到底”的要求。(2)王蒙徽：《以“多規(guī)合一”改革實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《求是》，2016年第10期，第33-35頁。目前這項工作在全國已全面展開。毋庸諱言，在過去的40年中，真正受到普遍認(rèn)可的城市規(guī)劃作品不算很多，而一些“丑”建筑和“翻燒餅”規(guī)劃不時出現(xiàn)。如果說，改革開放初期可以把原因歸結(jié)為規(guī)劃意識不強、規(guī)劃觀念和技術(shù)落后、規(guī)劃的法律地位不明確等，那么在當(dāng)下，其中的不少問題在某種程度上都已解決，但依然很難編制出令人民滿意的城市規(guī)劃。由此深入反思，要做好一個城市規(guī)劃，除了前期的理論指導(dǎo)、中期的技術(shù)程序和后期的法律保障等，還和業(yè)界普遍使用的規(guī)劃理念和基本模式相關(guān)。以推進中國城市規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，對其進行必要的反思和重構(gòu)，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、 “集中”體現(xiàn)了世界城市發(fā)展的主流

城市規(guī)劃是關(guān)于城市空間資源的制度性安排，并作為一種基礎(chǔ)設(shè)計而深刻影響到人口集聚、經(jīng)濟增長、社會生活、文化消費等城市化主要領(lǐng)域。英國詩人庫泊有句名言：“上帝創(chuàng)造了鄉(xiāng)村，人類創(chuàng)造了城市?！?3)錢乘旦主編：《英國通史》，第三卷，江蘇人民出版社，2016年，第521頁。與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)和文化生態(tài)簡單素樸的農(nóng)業(yè)社會相比，集聚著大量的財富與人口、復(fù)雜的社會與權(quán)力體系、多元的生存需要與感性欲望的城市，從一開始就是人類構(gòu)思、規(guī)劃、生產(chǎn)和再生產(chǎn)的成果。因此，城市不僅需要規(guī)劃，而且越來越依賴于規(guī)劃。而要實現(xiàn)對巨大空間、眾多人口、海量資源信息和龐大社會關(guān)系的合理安排，就必須深入了解和把握城市發(fā)展的規(guī)律和本質(zhì)。

關(guān)于城市的規(guī)律和本質(zhì)，可以從很多角度去討論，不同時代和處境中的人們也會做出各自的界定和闡釋。從城市科學(xué)的角度，我們認(rèn)為最重要的不是面積、容量、交通、資源等“形而下”的東西，而是“城市是什么” “為什么會有城市”或“城市是如何形成的”等“第一性的問題”，這就是城市科學(xué)中的“哲學(xué)問題”，乃至于可以稱為城市哲學(xué)中的“斯芬克斯之謎”。關(guān)于這個問題，主要有兩種追問途徑：一是從純粹思辨的理論角度，二是從城市史的經(jīng)驗角度。這里主要從城市史的經(jīng)驗角度，同時也適當(dāng)結(jié)合城市科學(xué)的基本原理，對“城市的本質(zhì)”進行初步的探討。

從世界城市發(fā)展史的角度看，城市最突出的本質(zhì)和最重要的規(guī)律可用“集中”二字概括。

首先，這是由城市的天性和本質(zhì)所決定的。馬克思說：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散?！?4)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社，1960年，第57頁。城市空間特有的集聚功能，也被芒福德稱為城市的“容器”本質(zhì)。如同康德指出的“二律背反”，城市的集聚功能和容器屬性本身是一種永恒和無解的矛盾：一方面，“容器”具有高度的集聚和裂變功能，可以極大地提高生產(chǎn)生活的效率和效益。恩格斯在談到1840年代的倫敦時指出：“這種大規(guī)模的集中，250萬人這樣聚集在一個地方，使這個250萬人的力量增加了100倍?！?5)恩格斯：《英國工人階級狀況》，見《馬克思恩格斯全集》，第2卷，第303頁。但另一方面，任何“容器”的容量又是有限的，一旦超過某種“極限”就會導(dǎo)致“容器”碎裂，而不再具有“容器”的屬性和功能。芒福德曾把城市分為生態(tài)城市(ecopolis)、城市(polis)、大城市(metropolis)、特大城市(megalopolis)與暴君城(tyrannopolis)五個階段。前三個都是比較正常的形態(tài)，“內(nèi)存”和“存儲”大體平衡。后兩個則被芒福德看作是城市停止發(fā)展、走向衰竭的結(jié)果(6)康少邦、張寧等編譯：《城市社會學(xué)》，浙江人民出版社，1986年，第217-219頁。，因為這些“容器”填塞了自身無法容納的“人和物”，這就必然導(dǎo)致“城市病”“城市危機”的出現(xiàn)，乃至成為芒福德所說的“死亡之城”。所謂“城市越大，問題越多”，講的也是這個亙古不變的樸素道理。然而，人類的城市之所以一直延續(xù)下來，說明城市除了“集中”，在邏輯上還有其他方面的本質(zhì)和規(guī)律，質(zhì)而言之，這就是與“集中”相對立、主要用于解決“集中”帶來的各種問題的“分散”。從古代思想家對城市文明的批判、對回歸自然和田園牧歌生活的肯定，到當(dāng)今西方城市規(guī)劃學(xué)者提出的“分散主義”，也包括大自然對那些過度繁華的城市的“毀滅”，實際上都是在提醒人們：如果只看到“集中”而無視“分散”，就不可能完整認(rèn)識和把握城市的本質(zhì)和規(guī)律，同時在城市建設(shè)和發(fā)展中也是一定要出大問題的。

其次，這與我們把當(dāng)代城市化的主體形態(tài)稱為“都市化”相關(guān)。與人口流動相對緩慢、資源分布相對合理、社會變遷相對緩慢的城市化(urbanization)不同，以“國際化大都市”與“世界級城市群”為中心的都市化(metropolitanization)進程已成為影響當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟、社會與文化發(fā)展的核心機制與主要力量。(7)劉士林：《都市化進程論》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2006年第12期，第5-12頁。從全球方面看，如紐約、倫敦這樣的“國際化大都市”與“波士沃施”(BosWash)、北美五大湖這樣的“世界級城市群”，它們每一個局部的、細小的動作，都可能在全球掀起巨大“震蕩”乃至“海嘯”。在中國也是這樣，據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院發(fā)布的《2016中國城市群發(fā)展報告》，京津冀、長三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環(huán)長株潭、環(huán)鄱陽湖九城市群的面積約占全國的13.3%，但人口和GDP總額卻分別占到全國的46.6%和66%左右。像這樣高度的集中，在20世紀(jì)的中國基本上是不敢想象的。這兩個例子說明，在西方始于1960年代、在中國始于2000年代的都市化進程，已在全球范圍內(nèi)造成了人口、經(jīng)濟、資本、信息、文化等更大規(guī)模的集聚與更高水平的集中。同時，這也是全球人口與資源分布日益不平衡、區(qū)域和城市發(fā)展差距進一步增大、城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部貧富分化加劇、都市生活環(huán)境與精神生態(tài)急劇惡化的主要原因之一。

無論是從城市史的角度，還是從都市化進程的經(jīng)驗，都證明了“集中”是世界城市發(fā)展的主流，它既造成了城市的高度繁榮，也造成了城市的過度擁擠和喧嘩。而從城市發(fā)展的理念和模式看，這是人們只重視“集中”而忽略了“分散”的必然結(jié)果。由此可以帶來一個新的精神覺醒，即人類在認(rèn)識和利用城市發(fā)展規(guī)律時，既需要充分發(fā)揮其特有的“集中”功能，也必須學(xué)會尊重其特有的“分散”性質(zhì)，這是保證城市可持續(xù)和協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的基本要求。而一種真正科學(xué)的城市規(guī)劃，只有充分研究和把握這兩方面的內(nèi)在要求，以前者促進城市的繁榮和增長，以后者防控城市的“過度化”和“城市病”，才能使人為的城市規(guī)劃最終符合城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和需要。

二、 “集中化”是中國城市規(guī)劃的基本特色

以1950年成立的都市計劃委員會為標(biāo)志，新中國的城市規(guī)劃最早起步于北京。(8)周干峙：《城市規(guī)劃：實事求是回顧50年》，載《中國建設(shè)報》，2006年8月3日。這中間經(jīng)歷了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)、模仿歐美等主要階段，同時也逐步探索并形成了自身的經(jīng)驗和特色。對此我們曾用“模仿中有創(chuàng)造、雜亂中有邏輯、自發(fā)性中有必然性”(9)劉士林：《中國城市研究的評價與期冀》，載《中國社會科學(xué)報》，2012年4月9日。來描述和總結(jié)。中國城市規(guī)劃的理念和模式，既深受世界城市發(fā)展主流的影響，同時在相關(guān)領(lǐng)域也形成了一些自身的獨特風(fēng)格。總體上說，“集中化”是中國城市規(guī)劃的基本特色。這有其歷史的合理性。長期處在農(nóng)業(yè)社會，人口、經(jīng)濟等要素過于分散，無法滿足工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，是我國選擇“集中化”城市規(guī)劃模式的主要原因。以是之故，今天我們看很多的中國城市規(guī)劃，大都會碰到“軸”“帶”“區(qū)”“點”等概念，同時也經(jīng)常會看到“上下左右?guī)讉€圈”再加“幾個縱橫軸線”的圖示。其中，沿“軸”“帶”分布的“集聚區(qū)”“聚集區(qū)”“增長極”“示范點”等，都是城市規(guī)劃和建設(shè)的核心或重點，也是未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資、公共服務(wù)密集布局和房價飆升的城市空間。

由此可知，改革開放以來中國城市規(guī)劃的理念和模式，主要遵從的是城市發(fā)展的“集中”規(guī)律和特點，集中化、集約化、密集化、軸帶化成為城市規(guī)劃和建設(shè)的基本特色，同時在范圍上已實現(xiàn)了對中國國土和城市的全覆蓋。在某種意義上，這也說明正是在這種“大略相同”的規(guī)劃理念和模式的影響下，中國城市不僅在形態(tài)上“千城一面”，同時在功能上也高度地“同質(zhì)化”。而對此加以仔細推敲和深入追問，會發(fā)現(xiàn)它們有一個共同的理論源頭，這就是在西方區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的直接影響下、形成于1980年代、直到今天仍在中國區(qū)域和城市規(guī)劃中占主導(dǎo)和主流地位的“點-軸系統(tǒng)”理論。

1984年，陸大道先生吸取區(qū)位論和空間結(jié)構(gòu)理論的相關(guān)成果，創(chuàng)造性地提出了“點-軸系統(tǒng)”理論，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計了中國國土開發(fā)、經(jīng)濟布局的“T”字型宏觀戰(zhàn)略(“一橫”為海岸帶，“一縱”為長江沿線)。陸大道認(rèn)為，“點-軸系統(tǒng)”理論可促進經(jīng)濟和社會設(shè)施的布局在宏觀、中觀、微觀三個層面與交通、水、土資源等實現(xiàn)最佳的空間結(jié)合，既有助于發(fā)揮各級中心城市空間集聚的作用，也有利于在城市之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間建立便捷的聯(lián)系，是區(qū)域發(fā)展最佳的空間結(jié)構(gòu)，也是最有效的國土開發(fā)的空間結(jié)構(gòu)模式，可推進區(qū)域發(fā)展從不平衡逐漸走向平衡。“點-軸系統(tǒng)”中的“點”主要是城市，“軸”則主要是指城市之間的交通線路，它的一般規(guī)劃思路和模式是，以區(qū)域中經(jīng)濟和技術(shù)基礎(chǔ)強大、各種資源(水、能源、物產(chǎn)等)豐富的城市為“點”，同時借助綜合性現(xiàn)代化交通運輸工程的規(guī)劃建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的物質(zhì)交換和經(jīng)濟社會聯(lián)系更加緊密，由此也就形成了一體化發(fā)展的經(jīng)濟帶或城市群。在一個城市內(nèi)部，也是先確定幾個基礎(chǔ)比較好的“點”，以它們?yōu)楣?jié)點布局交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造一個新骨架或新引擎，打破城市既有的空間格局和發(fā)展節(jié)奏，實現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型或跨越式發(fā)展。(10)陸大道：《建設(shè)經(jīng)濟帶是經(jīng)濟發(fā)展布局的最佳選擇——長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力》，載《地理科學(xué)》，2014年第7期，第769-772頁。

客觀而言，作為中國區(qū)域與城市規(guī)劃最重要的基礎(chǔ)理論，“點-軸系統(tǒng)”理論對改革開放以來國土空間戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。以長江經(jīng)濟帶為例，1987年《全國國土總體規(guī)劃綱要》將長江流域列為全國國土開發(fā)的一級軸線，直接催生了三十多年后的長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略。長江經(jīng)濟帶目前包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇、貴9省2市，土地面積為205萬平方公里，占全國陸域國土面積的1/5強。據(jù)相關(guān)研究，2013年長江經(jīng)濟帶人口占到全國的42.7%，GDP則占到了全國的45.8%。(11)黃國華、劉傳江、趙曉夢：《長江經(jīng)濟帶碳排放現(xiàn)狀及未來碳減排》，載《長江流域資源與環(huán)境》，2016年第4期，第638頁。同時，其經(jīng)濟增長速度也明顯快于全國多數(shù)省區(qū)市，“從GDP總量上來看，2013年—2015年，排在前十的地區(qū)中有5個長江經(jīng)濟帶覆蓋地區(qū)，分別是江蘇、浙江、四川、湖北、湖南。從這三年長江經(jīng)濟帶11省市的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來看，長江經(jīng)濟帶的確是我國經(jīng)濟發(fā)展的中心區(qū)域”(12)《長江經(jīng)濟帶11省經(jīng)濟聯(lián)動 安徽綜合排名第七》，人民網(wǎng)，http://ah.people.com.cn/n2/2016/0117/c358428-27558594.html，2016年1月17日。。在某種意義上說，這些都是以長江沿線重要城市為“點”、以長江黃金水道為“軸”、實施“集中化”發(fā)展取得的巨大成就。以上海為例，2001年5月，國務(wù)院原則同意《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》，提出到2020年把上海初步建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，基本確立上海國際經(jīng)濟中心城市的地位，基本建成上海國際航運中心。其規(guī)劃和發(fā)展思路也是先設(shè)置幾個“點”，并緊緊圍繞它們布局城市的形態(tài)和功能建設(shè)。毋庸諱言，“四個中心”戰(zhàn)略規(guī)劃對上海在1990年以后迅速擺脫1980年代的經(jīng)濟落后和停滯不前的局面起到了巨大的破冰和持續(xù)助推的作用。而類似的現(xiàn)象和事實，在中國很多區(qū)域和城市都重復(fù)上演過。

但在今天看來，“點-軸系統(tǒng)”理論也存在兩方面的明顯問題：一是由于高度強調(diào)“集聚”，必然造成區(qū)域、城市甚至城市內(nèi)部出現(xiàn)比較嚴(yán)重的兩極分化。在當(dāng)下隨處可見，凡是被圈進“點-軸系統(tǒng)”或距離較近的，就會獲得豐富的政策、人力、資金、資源等，而沒有被圈入或距離較遠的，不僅很難獲得發(fā)展機遇和資源，相反還會導(dǎo)致嚴(yán)重的流失。從區(qū)域方面看，最突出的是環(huán)首都貧困帶。北京一直是中國政治、經(jīng)濟和文化中心，但這個“點”的高度發(fā)達，不僅沒有給周邊的河北帶來相應(yīng)的發(fā)展，反而造成了“富者愈富，貧者愈貧”的現(xiàn)狀。從城市方面看，與中心城區(qū)的過度繁華相反，在邊沿城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，人們看到的卻是發(fā)展乏力。二是片面強調(diào)“經(jīng)濟發(fā)展”，對資源和環(huán)境的可承受和可持續(xù)能力重視不夠，結(jié)果往往陷入“先污染后治理”的困境。以長江經(jīng)濟帶為例，在區(qū)域經(jīng)濟學(xué)理論的主導(dǎo)下，長江經(jīng)濟帶曾被定位為“內(nèi)河產(chǎn)業(yè)帶”或“內(nèi)河經(jīng)濟帶”(13)《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.htm, 2014年9月25日。，這是過去造成長江沿線自然與生態(tài)環(huán)境不斷惡化的根源之一。同時，由于“以經(jīng)濟為中心”的定位與以人為本、注重資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，與《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)”(14)《〈長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要〉印發(fā)》,人民網(wǎng)，http://jx.people.com.cn/GB/377944/, 2016年9月12日。都激烈沖突，因此，這些規(guī)劃本身也是長江經(jīng)濟帶建設(shè)急需治理的主要問題和“后遺癥”的始作俑者。很明顯，包括長江經(jīng)濟帶在內(nèi)的很多區(qū)域和城市，今后都會按照“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的發(fā)展路子往下走，這是今天需要對“點-軸系統(tǒng)”理論及其規(guī)劃模式進行反思、重構(gòu)、揚棄的重要原因之一。

“集中化”作為一種極化的城市和區(qū)域規(guī)劃的理念與模式，最能體現(xiàn)其存在和影響的是中國城市對各種“中心”的追逐，國家中心城市、區(qū)域中心城市、副中心城市、中心城區(qū)、節(jié)點城市等，可以說都是在此種規(guī)劃理念和模式中濫觴的。對于“集中化”必然導(dǎo)致的“過度集聚”和城市化區(qū)域的“不協(xié)調(diào)不平衡”，仇保興先生曾作出深刻的反思和尖銳的批評。他認(rèn)為：“對正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)鍵時期的我國，學(xué)術(shù)界和政府決策層仍有不少人熱衷于‘城市規(guī)模經(jīng)濟’、‘首位度’等早已被發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化史所證明的錯誤論點。與此同時，在我國各大城市交通擁堵、特色風(fēng)貌喪失和違法建筑屢禁不止、城鄉(xiāng)接合部混亂不堪越來越成為無法避免的‘中國式城市危機’。”(15)王麗娟：《城鎮(zhèn)化防止“城市首位度”誤導(dǎo)》，載《中國改革報》，2006年8月15日。還有專家提出“片面發(fā)展大都市”是“城鎮(zhèn)體系不完善”的標(biāo)志：“特大城市的過度發(fā)展帶來城市的臃腫和效益下降，中小城市發(fā)展還緩慢，未形成較合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，為區(qū)域城市群的形成帶來困境。比如在繁華的京津唐周邊地區(qū)，有個涉及24個縣、226萬人口的貧困帶，這個貧困帶是城市發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)。”(16)張玉玲：《大城市：欲“國際化”先要“國內(nèi)化”——訪劉維新》，載《光明日報》，2006年8月17日。這些都可以看作是對“點-軸系統(tǒng)”理論的反思和警覺。

事實上也是如此，一些在“集中化”發(fā)展規(guī)劃中“過度集聚”的城市，在深陷“城市病”之后，其采取的基本對策無一不是“去集中化”。2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中提出的一個剛性目標(biāo)就是“有序疏解北京非首都功能”，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，促進京津冀城市群協(xié)同發(fā)展。(17)《〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉:打造以北京為核心世界級城市群的戰(zhàn)略重點》，載《北京日報》，2018年8月24日。這個會議距離2015年2月10日中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議審議研究《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(18)《為什么說雄安新區(qū)是千年大計？》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1018/c429373-31406824.html, 2019年10月18日。只有兩個多月的時間，由此可見“去集中化”的緊迫性。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。(19)《中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-04/01/c_1120741571.htm, 2017年4月1日。這被看作是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)，也是繼規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心后又一京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性戰(zhàn)略選擇，也被稱作是“千年大計、國家大事”。從城市規(guī)劃的角度看，這是在北京之外的地區(qū)要建設(shè)和形成新的增長極，因此也可看作是對以“集中化”為核心理念和主要模式的中國城市規(guī)劃的重要突破。

總體上看，20世紀(jì)80年代提出的“點-軸系統(tǒng)”理論及其“集中主義”理念模式，只簡單地強調(diào)“集中”而很少考慮到“分散”，不僅在理論上有很大的片面性，在實踐中也已帶來很多的后遺癥。2015年中央城市工作會議提出，“必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想”。城市發(fā)展的基本規(guī)律可以表述為：有“集中”也有“分散”，在某些階段和區(qū)域需要“集中”，在某些階段和區(qū)域需要“分散”。目前中國已進入“城市病”大面積和集中爆發(fā)的時期，說明“過度集中”已成為影響區(qū)域和城市發(fā)展的主要問題和矛盾。在此背景下，重新審視以“集中”為核心的區(qū)域與城市規(guī)劃理念及建設(shè)模式，探索變革和創(chuàng)新的可能，協(xié)調(diào)好“農(nóng)村人口向城市集聚”和“城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”的矛盾，為中國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供新的理論基礎(chǔ)和技術(shù)方案已是勢在必行。

三、 “分散主義”與城市規(guī)劃的新趨勢

作為近三十年主導(dǎo)中國區(qū)域與城市規(guī)劃的基礎(chǔ)理論，“點-軸系統(tǒng)”本質(zhì)上是一種“集中主義”的規(guī)劃理念和建設(shè)思路。其在理論和邏輯上存在的固有缺陷，必然導(dǎo)致城市資源和功能的高度集中，并由此成為引發(fā)各種城市問題的深層根源。為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的城市病，促進中國城市健康發(fā)展，有必要對“點-軸系統(tǒng)”理論進行反思和揚棄。在這個意義上，基于城市“分散”發(fā)展本質(zhì)和規(guī)律的“分散主義”城市規(guī)劃理念和模式，應(yīng)成為中國新型城鎮(zhèn)化首要的理論資源和現(xiàn)實參照。這里以西方的新城規(guī)劃和中國的城市群規(guī)劃來加以說明。

首先，西方新城規(guī)劃代表了不同于“集中主義”的“分散發(fā)展”新思路，成為治理當(dāng)今世界“城市病”的重要規(guī)劃方法和思想理論。現(xiàn)代世界城市發(fā)展的主流是“集中化”，而過度集聚則必然導(dǎo)致“城市病”流行。一個城市一旦因為“城市化過度”而陷入病態(tài)，就不是出臺一些微觀政策和實施局部治理所能解決的了。西方大城市對此采取的成功對策，就是拋開擁擠的老城而去另建新城。

工業(yè)革命以后，西方大城市迅速發(fā)展。至19世紀(jì)下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、社會兩極分化等“城市病”?；羧A德認(rèn)為，“城市病”的根源在于城市各要素的過度集聚，因此有必要控制城市的規(guī)模，同時在母城邊緣另建“新城”，以接納“老城中裝不下的”人口和產(chǎn)業(yè)。這是一種與“集中主義”城市規(guī)劃完全不同的新思路。霍華德的新城又叫“田園城市”，遵循生態(tài)有機規(guī)劃的理念，以規(guī)模小、功能健全、發(fā)展適度為主要特點，希望從源頭上限制或拒絕“過度集中”。(20)Ebenezer Howard, Garden Cities of Tomorrow, S.Sonnenschein & Co., Ltd., 1902.弗雷德里克·奧斯本等就此曾發(fā)表評價說，這一初衷直到今天還是西方新城建設(shè)的重要出發(fā)點，即有必要減少大城鎮(zhèn)中人和工作環(huán)境的過度集中，避免交通擁擠、環(huán)境污染和社會失序等問題，重建一個健康、有效和社會滿意度高的發(fā)展模式。(21)Frederic Osborn，Arnold Whittick, The New Towns: The Answer to Megalopolis, The MIT Press, 1970.

在霍華德之后，美國人萊特提出了“廣畝城市”理論，這是一個把城市重新規(guī)劃、分布到一個更為廣闊的農(nóng)業(yè)地區(qū)的“拆解”方案。每一戶周圍都安排一英畝(將近4050平方米)土地，生產(chǎn)供自己消費的食物和蔬菜。居住區(qū)之間以高速公路相連接，以提供方便的汽車交通。這種帶有“逆集中化”特點的城市化，可以說是城市“分散主義”的進一步發(fā)展。盡管城市分散主義也遭到一些學(xué)者的反對，如柯布西耶就倡導(dǎo)城市集中主義，認(rèn)為城市的生命力就在于集聚功能；但實際上，大家比較一致的意見是“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態(tài)。因此，沙里寧在綜合兩方面觀點的基礎(chǔ)上提出了“有機疏散論”。他將城市生活劃分為日常性活動和偶然性活動，對日常性活動既需要進行功能性集聚，同時對這些集聚點也需要進行有機疏散。隨著西方主要大城市在二戰(zhàn)之后的急劇膨脹，“城市病”問題愈發(fā)嚴(yán)重，沙里寧的“有機疏散論”成為新城規(guī)劃最重要的理論基礎(chǔ)之一。(22)Frederic Osborn，Arnold Whittick, The New Towns: The Answer to Megalopolis, The MIT Press, 1970.

在西方“分散主義”城市規(guī)劃的理論探索中，芒福德針對大都市提出的“靈妙化”治理理念尤其具有重要的理論和現(xiàn)實意義。他把霍華德“田園城市”的理論與實踐稱為“20世紀(jì)最偉大的發(fā)明和新時代的先驅(qū)”，后者可以看作是他的城市規(guī)劃思想的重要來源。芒福德看到，當(dāng)今大都市發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)是“羅馬化”成為城市發(fā)展的“壞理念”。他說：“工廠和市場的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)很快傳播到大都市的每一個其他機構(gòu)。要有最大的博物館、最大的大學(xué)、最大的醫(yī)院、最大的百貨公司、最大的銀行、最大的金融集團和公司，這些都成了大都市的基本要求，而生產(chǎn)最大數(shù)量的發(fā)明、最大數(shù)量的科學(xué)論文、最大數(shù)量的書籍成了大都市成功的標(biāo)記，正如匹茲堡(Pittsburgh)和埃森(Essen)生產(chǎn)了最大數(shù)量的生鐵那樣。”(23)劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社，2005年，第544頁；第256頁。而對于如何改變這種“壞理念”導(dǎo)致的“壞發(fā)展模式”，他提出了“靈妙化”(etherialized)的理念和治理對策，即“城市組織發(fā)展到一定程度時應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)靈妙化”。而靈妙化的本義即“變得精微小巧”。(24)劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國建筑工業(yè)出版社，2005年，第544頁；第256頁。這既是針對古代羅馬城衰落的歷史總結(jié)，也是針對當(dāng)今大都市“過度發(fā)展”的直言忠告。也就是說，在城市變得過于龐大和復(fù)雜之后，必須通過“去集中化”實現(xiàn)城市各種功能、各種勢力與各種需要的平衡。由此可知，不同于“集中化”的“分散化”，為預(yù)防和治理當(dāng)今世界日趨嚴(yán)重的城市病提供了新的思想理論資源。

其次，以城市群為主體的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，本質(zhì)上是一種針對“都市化進程”的“分散”發(fā)展模式。隨著中國逐漸融入全球的都市化進程，建設(shè)國際化大都市成為眾多城市規(guī)劃發(fā)展的目標(biāo)。1995年，國內(nèi)有50多個城市打出建設(shè)“國際化大都市”一類的旗號，1996年攀升至65個，在2004年最多時達到183個，其中，既包括大家經(jīng)常談?wù)摰谋?、上、廣，也包括次一級的深圳、廈門、大連、珠海、蘇州、無錫、青島，甚至還有三亞、惠州、丹東、琿春、黑河、滿洲里等。(25)郝濤、李楠：《183個城市爭建國際大都市 全不顧實事求是》，載《市場報》，2005年8月17日。在這個進程中，人口和資源向大都市、中心城市的集聚速度不斷加快，程度不斷加強，并催生了一批“寡頭城市”。以區(qū)域中心城市為例，安徽全省99%的博士、63%的科技人員、58%的科技經(jīng)費和70%以上的專利都集中在合肥。(26)《充滿生機的合肥》，載《文匯報》，2006年8月23日。如果說，這個快速集聚過程的好處是加快了中心城市的發(fā)展，那么同樣也可以說，其主要問題則是由此進一步加劇了區(qū)域內(nèi)部的不平衡和不協(xié)調(diào)。因此，在2005年7月21日召開的城市總體規(guī)劃修編工作座談會上，時任建設(shè)部部長汪光燾就以全國183個城市提出建立“現(xiàn)代化國際大都市”為對象，嚴(yán)厲批評有關(guān)城市在城市定位上不切實際、盲目追求高速度和高標(biāo)準(zhǔn)。(27)《新民晚報：183個“現(xiàn)代化國際大都市”是否太多》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/news/37454/37461/3169959.html, 2005年2月5日。此后，很多以“國際大都市”為目標(biāo)的城市紛紛改弦更張，轉(zhuǎn)而建設(shè)“宜居城市”“生態(tài)城市”“文化城市”等。這可以看作是中國政府對城市過度集聚發(fā)展的一種警覺，以及通過政策手段改變其規(guī)劃建設(shè)趨勢的一次規(guī)范行為。

2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”。在某種意義上，這既可以看作是從以“大都市”為中心轉(zhuǎn)向以“城市群”為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，同時也可以理解為從城市規(guī)劃的“集中主義”向“分散主義”的一次讓渡。這是因為，如果說高度發(fā)達的現(xiàn)代化大都市是城市“集中”本質(zhì)的體現(xiàn)，是城市“極化”發(fā)展的代表，那么也可以說，城市群意味著合理的城市層級關(guān)系和良好的分工體系，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種“分散主義”的發(fā)展模式。

現(xiàn)代城市化主要分為兩種方式，一種是單體式的，一種是組團式的。前者的目標(biāo)是建成在空間、交通、人口、經(jīng)濟、金融、文化等方面具有“寡頭”性質(zhì)的“大都市”。后者的目的是在區(qū)域內(nèi)建成形態(tài)清晰、功能協(xié)調(diào)、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。它們表現(xiàn)出很不相同的城市精神和性格?！按蠖际小焙芟瘛八思词堑鬲z”的“現(xiàn)代主義者”，它自己的發(fā)展常常建立在對周邊城市、鄉(xiāng)村的榨取和剝奪上，“終身只恨聚無多”，并因此與其他城市經(jīng)常處于緊張的矛盾和對立狀態(tài)。而“城市群”則像以“去中心化”為理念的“后現(xiàn)代主義者”，它們的原則更加靈活，標(biāo)準(zhǔn)更加多樣，“和氣生財”，因而就可以和其他城市結(jié)成各種伙伴關(guān)系。與孤獨發(fā)展的“大都市”相比，城市群按照合理層級和分工體系，既可以防止“過度集中”，也可以防止“絕對不足”，是“城市分散主義”在當(dāng)今世界最重要的應(yīng)用模式。這是城市發(fā)展的更高境界，如同一個完成了“社會化”、到了懂事年紀(jì)的孩子。進一步說，“大都市”的理念和模式是“集中”，而“城市群”則是“分散”。但由于“大都市”自身“貪得無厭”的本性，要產(chǎn)生這種“思想上的覺悟”并不容易。中國從2005年開始就正式把“城市群”寫入《國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，但直到今天，一些省會城市不管自身的交通已經(jīng)如何擁堵、房價已經(jīng)如何高昂、環(huán)境污染已到何種程度，受集中主義規(guī)劃理念的影響并被由此產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和人口紅利所誘惑，還在規(guī)劃中反復(fù)強調(diào)要提高城市的首位度，而不愿把“多吃多占”的人口和資源“均攤”出去。這不僅是對城市“分散”規(guī)律的麻木不仁，其實踐后果也將是十分可怕的。

總之，新城和城市群是城市“分散”發(fā)展的代表。這是西方城市化走過的道路，也是中國新型城鎮(zhèn)化正在走的道路。這不是說干什么都要學(xué)習(xí)西方，而是基于城市化的基本原理：人口和空間是城市發(fā)展的兩大問題，不管是經(jīng)濟建設(shè)還是社會治理，如果不能很好地處理這一對矛盾，城市就會因為人口和資源過度集中、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的過度發(fā)展而身染沉疴甚至是出現(xiàn)危機。城市是一個容器，也是一個有機體，一旦“裝的東西過多”，超出了空間和人自身的承受極限，不管是在西方還是中國，這樣的城市都會毀于自己的貪欲。

四、 以“唯務(wù)折衷”的態(tài)度對待“集中”和“分散”

我們在此推舉城市規(guī)劃的“分散主義”，并不是要否定“集中主義”。在理論上，即使在西方，也有人不贊成“分散主義”。如柯布西耶就認(rèn)為城市的生命力在于集聚功能。在實踐上，在中國城鎮(zhèn)化水平較低的中西部，仍需要通過一些集中和集聚的方式，以形成和進一步提升其增長極和動力軸的功能。也就是說，“集中”和“分散”各有各的合理性。沒有“集中”就沒有城市，而沒有“分散”，就沒有健康的城市。在容易走極端、非此即彼的時代，對此有必要持一種持平之論。

“集中主義”巨大的合理性，是“點-軸系統(tǒng)”成為中國區(qū)域和城市規(guī)劃主流理論的重要根源。它最大的優(yōu)勢是充分利用了環(huán)境、技術(shù)和經(jīng)濟的綜合優(yōu)勢，降低發(fā)展成本，不僅在過去符合中國城市化的整體需要，今天仍是欠發(fā)達地區(qū)需要重點遵從的城市發(fā)展規(guī)律之一。以作為“集中”最高代表的“大都市”為例，盡管導(dǎo)致了不平衡、不協(xié)調(diào)和兩極化等問題，激化了城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間的矛盾，但也因此刺激、帶動了中小城市和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的升級換代和生活方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。一份關(guān)于中國新農(nóng)村建設(shè)的研究報告顯示，建設(shè)得最好的新農(nóng)村，都無一例外地分布在北京、上海等大都市的周邊，而在排名上最落后的，則分布在城市化水平較低的貴州、西藏等地。(28)《新農(nóng)村建設(shè)起點排名發(fā)布 滬京津居前三位》，載《第一財經(jīng)日報》，2006年9月11日。從中國區(qū)域發(fā)展的具體情況看，在中西部地區(qū)，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區(qū)發(fā)展緩慢和缺乏動力的主要原因，需要通過進一步的集聚形成發(fā)展的骨架并獲取發(fā)展的動力。如目前一些缺乏產(chǎn)業(yè)與人口支撐的“鬼城”，大多數(shù)分布在中西部或東部偏遠的小縣鎮(zhèn)。在這些地區(qū)繼續(xù)運用“點-軸系統(tǒng)”發(fā)展的理念和模式，在有限的特定區(qū)域形成一些發(fā)展的“點”和“極”，有助于吸引人口、資源和投資，以增加這些地區(qū)和城市經(jīng)濟社會發(fā)展的活力，同時還可以避免那種“普遍撒網(wǎng)”式的城市建設(shè)，減少對本就比較脆弱的自然生態(tài)環(huán)境的破壞。

關(guān)于“分散主義”積極的合理性，主要是針對“點-軸系統(tǒng)”理論的局限性和“無限度的擴張”而來。快速和高度集聚是城市“極化”發(fā)展的結(jié)果，不僅給自身帶來嚴(yán)重的城市病，也抽空了周邊和中西部地區(qū)的人口和資源。目前，中西部、農(nóng)村地區(qū)、大都市郊區(qū)的很多經(jīng)濟社會問題都與一段時期以來以“都市化”為基本特征的“集中”發(fā)展直接相關(guān)。以上海為例，以往的“四個中心”建設(shè)已產(chǎn)生了很好的集聚效應(yīng)，圍繞著國際貿(mào)易、經(jīng)濟、金融、航運等形成了單項功能高度發(fā)達的新空間和新功能，包括在文化大都市戰(zhàn)略下形成的一批文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、在科技中心戰(zhàn)略下建設(shè)的張江等科技園區(qū)；但同時還要看到，這種“極化”發(fā)展是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的，造成了目前上海人口密度過高、人口總量過大、建設(shè)用地緊缺、房價飆升、交通擁堵、公共服務(wù)下降等突出問題。就此而言，以“分散”為理念的城市規(guī)劃新思路，目前應(yīng)主要運用于東部地區(qū)和中西部中心城市。同時，鑒于中國城鎮(zhèn)化持續(xù)加快，城市病出現(xiàn)從東部向中西部、從大城市向中小城市蔓延的趨勢，有必要未雨綢繆地推行“分散主義”的規(guī)劃理念和模式，避免再一次陷入“先污染后治理”的尷尬和被動局面。

所謂“此一時也，彼一時也”。如果說，在過去要改變中國城市普遍的貧困和不發(fā)達狀態(tài)，選擇和強調(diào)“集中”式城市化，讓一部分區(qū)域和城市“先冒尖”，打破中國城市在低層次上的“和諧”具有歷史的合理性；那么，在今天看來，要實現(xiàn)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展，要解決區(qū)域和城鄉(xiāng)之間、城市各城區(qū)之間的不協(xié)調(diào)、不平衡問題，就需要從扭轉(zhuǎn)“集中主義”城市化的“霸權(quán)話語”、引入和適度強調(diào)“分散主義”的規(guī)劃理念和模式開始。當(dāng)然，這也不可從一個極端走向另一個極端。從總體上看，中國城市規(guī)劃的理念和模式，既不應(yīng)一味堅持“點-軸系統(tǒng)”理論，也不能不加區(qū)別地追捧“分散主義”，而是宜采取一種“集中+分散”的基本思路，努力使“集中”和“分散”形成良性循環(huán)和有機互動。只有把“分散”和“集中”的關(guān)系協(xié)調(diào)好，才能使城市規(guī)劃更符合中國城鎮(zhèn)化的國情和需要。

從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個戰(zhàn)略高度看，此前就有專家提出過“分散主義”的重要作用。早在2006年，在談到預(yù)防“城市首位度”過高的問題時，仇保興先生就提出“建設(shè)資源節(jié)約型城鎮(zhèn)”，他的第一條對策是“優(yōu)化大城市與超大城市的空間結(jié)構(gòu)”，認(rèn)為“人口在200萬以上的城市都應(yīng)采取有機疏散的發(fā)展模式，而不能‘?dāng)偞箫灐薄?29)王麗娟：《城鎮(zhèn)化防止“城市首位度”誤導(dǎo)》，載《中國改革報》，2006年8月15日。其中就合理吸收了沙里寧的“有機疏散論”。同時，盡管不是非常地自覺，但在實踐中業(yè)界已經(jīng)意識到“分散主義”城市規(guī)劃的重要性，同時也肯定了其對中國城鎮(zhèn)化建設(shè)治理具有很強的針對性?！氨热绠?dāng)區(qū)域中心城市過于臃腫時，其功能和人口可以向中等城市和小城市轉(zhuǎn)移。大城市功能的分散，有利于緩解城市中水資源、電力、煤炭、石油等資源壓力；在中小城市推行工業(yè)向工業(yè)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，也有利于集約利用資源，特別是寶貴的土地資源?！?30)張玉玲：《大城市：欲“國際化”先要“國內(nèi)化”——訪劉維新》，載《光明日報》，2006年8月17日?？傊^度的分散與過度的集中，都不是城市理想的空間形態(tài)。

從未來的發(fā)展看，為應(yīng)對中國城市化的復(fù)雜性和城市病的挑戰(zhàn)，中國需要有更靈活和更富彈性的城市規(guī)劃理論和模式。其基本原則是“該集聚時集聚，該分散時分散”，至于具體以哪一方面為主，則應(yīng)結(jié)合國情、區(qū)域發(fā)展實際和城市建設(shè)的具體需要來定。樹立這一城市規(guī)劃理論很有必要。比如一些人一直不理解，為什么在國家大力破除戶籍制度的同時，還會允許京滬等大城市的限制人口政策存在。因為這完全符合“該集聚時集聚，該分散時分散”的基本原則，中國城市的現(xiàn)實是：大都市需要疏解人口治理城市病，而中小城市則需要吸納人口以充實自己。所以說，城市分散主義不是全盤否定“點-軸系統(tǒng)”理論，而是根據(jù)中國區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化的新特點、新需求，對這個理論進行必要的修正和補充。從歷史上看，在中國城鎮(zhèn)化水平較低、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后的20世紀(jì)80年代，以“點-軸系統(tǒng)”為核心的“集中主義”規(guī)劃理念和模式，極大提升了區(qū)域和城市在人力、資本、技術(shù)等方面的集聚程度，其歷史地位和重要作用無可置疑。但在中國已進入“城市病”集中爆發(fā)的當(dāng)下，適時放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標(biāo)的城市規(guī)劃和建設(shè)理念，更多地考慮人口、資源的多點、多線、多面式布局，對新型城鎮(zhèn)化開啟高質(zhì)量發(fā)展的新征程同樣是非常重要和緊迫的。