行政投訴舉報(bào)概念辨析及其適用研究

羅仙鳳

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

近年來(lái)，隨著投訴舉報(bào)類(lèi)案件的激增，投訴舉報(bào)概念模糊的問(wèn)題逐步凸顯?！巴对V”與“舉報(bào)”兩詞的概念看似簡(jiǎn)單，甚至可以說(shuō)是一種“常識(shí)性”問(wèn)題，卻給立法、行政、司法帶來(lái)了巨大的困擾。2019年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局頒布的《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第20號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》),首次在部門(mén)規(guī)章層面規(guī)定了投訴舉報(bào)的概念，但目前卻并未有法律明確投訴舉報(bào)的概念。我國(guó)行政類(lèi)法律中對(duì)投訴舉報(bào)的使用最為頻繁，幾乎每部法律的總則或是監(jiān)督管理章節(jié)都會(huì)設(shè)置投訴舉報(bào)條款。然而，這一遍及所有行政管理領(lǐng)域的制度，其法律規(guī)范卻最為簡(jiǎn)陋。什么是投訴,什么是舉報(bào)，法律并未給出明確的定義和區(qū)別。因此，必須回到投訴舉報(bào)最基本的問(wèn)題：投訴舉報(bào)是什么。二者是兩個(gè)相互獨(dú)立的概念，還是兩個(gè)相互聯(lián)系的概念？它們的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)如何界定，區(qū)分的作用、功能又應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)？

一、“投訴”與“舉報(bào)”概念認(rèn)識(shí)的差異

投訴與舉報(bào)通常被當(dāng)作一種“拿來(lái)就用”的法律術(shù)語(yǔ)。相關(guān)辭典中將投訴定義為向有關(guān)部門(mén)申告、陳訴[1]，將舉報(bào)定義為公民或法人對(duì)違反國(guó)家法律、法規(guī)，以及國(guó)家有關(guān)政策的人和事，向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和部門(mén)揭露、揭發(fā)的行為[2]。從以上兩個(gè)定義來(lái)看，投訴與舉報(bào)之間并無(wú)差別，都是指公民或組織對(duì)違法行為向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行揭發(fā)的行為。

(一)司法裁判中對(duì)于投訴舉報(bào)的區(qū)分

在司法裁判中，最高人民法院(2017)最高法行申281號(hào)行政裁定書(shū)首次回應(yīng)了行政領(lǐng)域中投訴、舉報(bào)的概念問(wèn)題。該裁定書(shū)中首先表明了對(duì)投訴、舉報(bào)的認(rèn)識(shí)：“投訴舉報(bào)是公民、法人或者其他組織參與行政管理的重要途徑，除了維護(hù)自身合法權(quán)益，對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力不足也發(fā)揮著積極作用?！?從該表述來(lái)看，最高法并未將其視為兩個(gè)完全不同的概念，而是視為兩個(gè)功能高度相同的概念，即二者同時(shí)具有行政參與、權(quán)利維護(hù)、行政監(jiān)督和線索提供四項(xiàng)功能。裁定書(shū)中還論述道：“再審申請(qǐng)人提出的投訴，既包括作為勞動(dòng)者對(duì)于用人單位侵犯其勞動(dòng)保障合法權(quán)益的投訴，又混雜著反映非法用工、套取工資等與其本人合法權(quán)益沒(méi)有直接關(guān)系的一般性舉報(bào)?！睆脑摫硎鲋兄辽倏梢缘玫揭韵聝身?xiàng)觀點(diǎn)：其一，秉承裁定書(shū)開(kāi)始的論述，投訴與舉報(bào)并非兩個(gè)截然不同的制度，其表現(xiàn)形式存在競(jìng)合的情形。再審申請(qǐng)人雖然形式上是以“投訴”的名義向山西省人社廳提出申請(qǐng)，但該投訴中包含了兩種性質(zhì)的申請(qǐng)，必須予以區(qū)別對(duì)待。其二，投訴與舉報(bào)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。從上述認(rèn)定來(lái)看，最高法認(rèn)為投訴與舉報(bào)的內(nèi)涵還是存在著差異，并以“是否與自身合法權(quán)益相關(guān)”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即請(qǐng)求維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)反映情況的屬于投訴，與自身合法權(quán)益無(wú)關(guān)的情況反映屬于舉報(bào)。

(二)法律規(guī)范中兩種主要的投訴舉報(bào)模式

雖然法律并未對(duì)投訴、舉報(bào)的概念直接進(jìn)行界定，但可從法律術(shù)語(yǔ)的使用情況進(jìn)行分析。目前法律規(guī)范中對(duì)投訴、舉報(bào)的使用較為混亂，有兩者皆使用的情況，如《廣告法》；有單一使用“投訴”的，如《婦女權(quán)益保障法》；有單一使用“舉報(bào)”的，如《大氣污染防治法》。雖然多數(shù)法律在術(shù)語(yǔ)的使用上錯(cuò)綜復(fù)雜，但消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，投訴、舉報(bào)的使用已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的范式。其一，以“自身權(quán)益相關(guān)”為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。2019年《暫行辦法》明確以“是否涉及自身權(quán)益”作為投訴與舉報(bào)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。在此之前，原《工商行政管理部門(mén)處理消費(fèi)者投訴辦法》(國(guó)家工商行政管理總局令第62號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《投訴辦法》”)將“申訴”一詞變更為“投訴”，以此與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修改保持一致。在官方的辦法解讀中提出了要明確區(qū)分“投訴”與“舉報(bào)”[3]，并以保護(hù)消費(fèi)者自身合法權(quán)益作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。其二，以“對(duì)事”和“對(duì)人”為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。原環(huán)境保護(hù)部以《環(huán)保舉報(bào)熱線工作管理辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《管理辦法》”)集中管理舉報(bào)事項(xiàng)，并規(guī)定未盡事宜依據(jù)《信訪條例》和《環(huán)境信訪辦法》處理，而《環(huán)境信訪辦法》繼續(xù)使用了“投訴請(qǐng)求”的概念。《管理辦法》中所指的舉報(bào)是指：向各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)舉報(bào)環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事項(xiàng)，即以事項(xiàng)為內(nèi)容的舉報(bào)。從兩個(gè)文件的關(guān)系上來(lái)看，《環(huán)境信訪辦法》中的投訴并不包含舉報(bào)，且與舉報(bào)形成了兩個(gè)不同概念，其實(shí)質(zhì)上是形成了以對(duì)事監(jiān)督的舉報(bào)制度和對(duì)人監(jiān)督的投訴制度。

(三)法律規(guī)范中投訴舉報(bào)相關(guān)術(shù)語(yǔ)的混用

通說(shuō)認(rèn)為《憲法》第41條規(guī)定是投訴舉報(bào)的憲法依據(jù)，然而《憲法》中所用的詞匯并非是投訴與舉報(bào)，而是與其具有密切關(guān)聯(lián)的詞匯：申訴、控告、檢舉。這些術(shù)語(yǔ)的使用一直被沿用在一些法律中，并且多與投訴舉報(bào)相互關(guān)聯(lián)使用。如《野生動(dòng)物保護(hù)法》中使用的是“舉報(bào)或者控告”；《水污染防治法》第11條中使用了“檢舉”一詞，而在其第80條又突兀地使用了“舉報(bào)”一詞；《勞動(dòng)法》也存在相同的情形，其上文使用的是“檢舉和控告”，下文則變成了“舉報(bào)”等。在《治安管理處罰法》的法律釋義中對(duì)報(bào)案、控告與舉報(bào)三者進(jìn)行了詳細(xì)地區(qū)分[4]。釋義以提供違法線索的程度為標(biāo)準(zhǔn)，將報(bào)案與控告、舉報(bào)進(jìn)行區(qū)分，然后以是否與自身權(quán)益相關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)控告與舉報(bào)進(jìn)行二次區(qū)分。但從其概念區(qū)分來(lái)看，報(bào)案與舉報(bào)之間的區(qū)別僅在于提供的線索是否精確到個(gè)人，這種區(qū)分不僅在線索功能方面意義不大，在制度建構(gòu)方面也缺乏法律意義。無(wú)論是報(bào)案還是舉報(bào)，公安機(jī)關(guān)的處理流程和法律義務(wù)并無(wú)不同。而對(duì)比控告和投訴，《治安管理處罰法》中的控告含義和以“自身權(quán)益相關(guān)”為標(biāo)準(zhǔn)的投訴并無(wú)二致，這是否意味著《憲法》或《治安管理處罰法》中控告一詞等同于投訴，只是由于《治安管理處罰法》帶有強(qiáng)烈的管制色彩和社會(huì)秩序維護(hù)的立法目的，而采取語(yǔ)氣更為強(qiáng)烈的措辭以符合治安管理的語(yǔ)境。

值得注意的是，不僅存在沿用《憲法》法律術(shù)語(yǔ)的情況，還存在著術(shù)語(yǔ)使用流變的情況。該流變大致可以分為兩種情形：其一，不同位階法律之間的流變。如《勞動(dòng)法》依舊沿用《憲法》中的檢舉和控告，而其下位法《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中所使用的是投訴與舉報(bào)，并將檢舉與控告的對(duì)象限縮于對(duì)勞動(dòng)保障監(jiān)察員的違法違紀(jì)行為。其二，相同法律規(guī)范修訂前后的流變。如1987年《海關(guān)法》采用的是“檢舉”一詞，2000年修法之后采用“舉報(bào)”代替舊法的“檢舉”。這些流變?cè)谝欢ǔ潭壬险f(shuō)明了投訴舉報(bào)的適用與行政法更為契合，也為投訴舉報(bào)概念研究提供了新的視角。

二、“投訴”與“舉報(bào)”概念的結(jié)構(gòu)分析

投訴舉報(bào)概念具體可分為三個(gè)方面：主體要件，即誰(shuí)可以提起投訴舉報(bào)；對(duì)象要件，即以誰(shuí)為投訴舉報(bào)的對(duì)象；內(nèi)容要件，即向行政機(jī)關(guān)反映什么問(wèn)題。通過(guò)對(duì)這三個(gè)方面進(jìn)行分析，以確定投訴舉報(bào)的概念。

(一)投訴舉報(bào)主體要件的“限定”與“不限定”

行政行為理論中以行政機(jī)關(guān)是否可以主動(dòng)做出行政行為作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為分為依職權(quán)和依申請(qǐng)行政行為[5]。簡(jiǎn)單地將投訴舉報(bào)劃入依申請(qǐng)行政行為確有不妥，但投訴舉報(bào)在形式上與依申請(qǐng)行政行為十分雷同，即由公民向行政機(jī)關(guān)提起投訴舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)依法予以受理，并對(duì)投訴舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行查處。通過(guò)這個(gè)過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，投訴舉報(bào)主體中最為主要的問(wèn)題是確定誰(shuí)可以提起投訴、舉報(bào)。

法律規(guī)范中對(duì)投訴、舉報(bào)的提起者至少有以下四種規(guī)定：其一，以《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中投訴舉報(bào)同時(shí)使用為典型。以“自身合法權(quán)益”為標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合法律保護(hù)目的，將投訴限定在自身合法權(quán)益受損的特定人群；而對(duì)舉報(bào)則不做限制，規(guī)定為任何組織或個(gè)人都可提起舉報(bào)。其二，以《廣告法》為典型。雖然同時(shí)使用了投訴舉報(bào)，但其并未區(qū)分主體，而是統(tǒng)一規(guī)定任何組織(單位)或個(gè)人都有權(quán)提起投訴舉報(bào)。其三，以《婦女權(quán)益保障法》單一使用投訴為典型。由于《婦女權(quán)益保障法》特有的保護(hù)婦女權(quán)益的立法目的，這種針對(duì)特殊人群的保護(hù)目的已經(jīng)完全超越了社會(huì)秩序的維護(hù)目的。加之?huà)D女權(quán)益與家庭倫理、個(gè)人隱私自由之間的密切關(guān)聯(lián)，該法似乎不太需要遍及不特定人群的線索指引和秩序維護(hù)。因此，基于特定人群的權(quán)益保護(hù)，以投訴制度保護(hù)受害婦女的權(quán)益。其四，以《環(huán)境保護(hù)法》單一使用舉報(bào)為典型。與《婦女權(quán)益保障法》恰好相反，《環(huán)境保護(hù)法》之立法目的在于維護(hù)環(huán)境秩序，而作為保護(hù)對(duì)象的環(huán)境是一個(gè)涉及不特定人群，或者說(shuō)是涉及全國(guó)乃至全世界人民的概念。其影響范圍的不特定性和抽象性決定了舉報(bào)人不需要進(jìn)行任何限制，以求盡可能多地維護(hù)生態(tài)環(huán)境。

從上述四種情況分析，除《廣告法》之外，其余三種情形均傾向于對(duì)投訴舉報(bào)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，并從中抽象歸納出“自身權(quán)益相關(guān)”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。然而，這種嚴(yán)格區(qū)分的認(rèn)識(shí)延伸至制度建構(gòu)上卻略顯不足。如《婦女權(quán)益保障法》規(guī)定“受害婦女”可以投訴，那么當(dāng)這些非法定投訴人向有關(guān)部門(mén)反映確實(shí)存在的侵害行為時(shí)，既不可能置之不理，又無(wú)法歸之于投訴之渠道。在此情況下，既無(wú)法有效地依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行處理，突顯法律規(guī)制之不足，又將投訴主體之概念擴(kuò)張為“私益投訴人”和“公益投訴人”，徒增法律解釋之困境；而對(duì)于《廣告法》的合并與《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的分離情形，從立法技術(shù)上來(lái)說(shuō)，所謂是否侵害“自身合法權(quán)益”人抽象上也是不特定的“潛在受害者”，任何個(gè)人或組織都有可能成為這一“潛在受害者”，兩者并不存在本質(zhì)上的沖突。因此，筆者認(rèn)為投訴、舉報(bào)的主體要件無(wú)須進(jìn)行限定。

(二)投訴舉報(bào)對(duì)象要件的“內(nèi)部性”與“外部性”

如上文所述，我國(guó)《憲法》雖然未明確使用投訴舉報(bào)，但第41條在對(duì)象要件上規(guī)定得十分明確，其針對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員。而以《憲法》第41條為淵源的行政投訴、舉報(bào)顯然超越了這一范圍，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱(chēng)為“溢出”的投訴舉報(bào)[6]。這種溢出現(xiàn)象可以從兩個(gè)方面得到驗(yàn)證：其一，法律規(guī)范方面。從《食品安全法》《廣告法》等法律的規(guī)定來(lái)看，通常以“任何違反本法或相關(guān)法律法規(guī)的行為”進(jìn)行表述。從該規(guī)定范圍來(lái)看，其包含了行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政內(nèi)部對(duì)象和相對(duì)于行政內(nèi)部之外的社會(huì)對(duì)象，包括公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體和組織等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了《憲法》第41條規(guī)定的行政內(nèi)部對(duì)象。其二，功能定位方面。憲法學(xué)者通常認(rèn)為《憲法》第41條之規(guī)定乃是體現(xiàn)公民對(duì)于政府的政治監(jiān)督和自身權(quán)益的救濟(jì)[7]，其本質(zhì)上乃是公民與公權(quán)力兩者之間的“監(jiān)督對(duì)抗”，但這種“監(jiān)督對(duì)抗”正在逐步消解之中。投訴舉報(bào)功能定位逐漸地演變成了公民向政府提供其他公民、組織等違法線索，并成了現(xiàn)今投訴、舉報(bào)最基本的功能[8]。兩造之間的關(guān)系演變成了“三角結(jié)構(gòu)”的關(guān)系，公民群體之中開(kāi)始分化為兩個(gè)群體，與公權(quán)力之間形成了“參與管理”的關(guān)系。

面對(duì)憲法規(guī)定的“內(nèi)外有別”和法律延伸的“溢出現(xiàn)象”，如何正確理解兩者之間的關(guān)系成為關(guān)鍵。從各種變化來(lái)看，投訴、舉報(bào)的發(fā)展大多未排斥《憲法》第41條確立的基本范圍，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的投訴、舉報(bào)幾乎保留在了各種發(fā)展勢(shì)態(tài)中。然而，以這類(lèi)基本范圍為對(duì)象的投訴舉報(bào)在行政法中會(huì)被轉(zhuǎn)化成為內(nèi)部行政法律關(guān)系，即上級(jí)或本級(jí)行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對(duì)下級(jí)或內(nèi)部的層級(jí)管理[9]。但毋庸置疑的是，以行政機(jī)關(guān)及其工作人員為對(duì)象的投訴舉報(bào)乃是最基本的情形。

最值得討論的情形乃是“三角結(jié)構(gòu)”的關(guān)系，從形式上來(lái)看，投訴舉報(bào)所針對(duì)的其他公民，通過(guò)行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的監(jiān)管解決實(shí)際問(wèn)題，從而達(dá)到投訴、舉報(bào)的目的?；貧w至功能定位的角度，投訴舉報(bào)的功能定位由“監(jiān)督對(duì)抗”向“參與管理”的變遷，其直接目的是為了適應(yīng)行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)大和行政程度不斷增加的困境。情報(bào)是燃料，沒(méi)有它行政機(jī)器就無(wú)法發(fā)動(dòng)[10]。面對(duì)空前擴(kuò)大的行政管理，投訴舉報(bào)順應(yīng)行政的需求而發(fā)展成為線索提供的重要機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)層面上具有其合理性。通過(guò)仔細(xì)分析《憲法》條款，所謂的“溢出”現(xiàn)象并未違背憲法的意旨。回歸至《憲法》層面，我國(guó)《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。從該條款出發(fā)，投訴舉報(bào)人認(rèn)為其他公民、組織存在違反行政法的情形，并將該情形反饋給具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)時(shí)，實(shí)際上是行使憲法賦予公民參與行政管理的權(quán)利。因此，從“內(nèi)外有別”的視角來(lái)看，公民投訴舉報(bào)權(quán)利并非僅來(lái)自于《憲法》第41條規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)，還來(lái)源于《憲法》第2條第3條款規(guī)定的參與管理權(quán)，并以此實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)在行政管理中的“參與合作”功能。

(三)投訴舉報(bào)內(nèi)容要件的“對(duì)人性”與“對(duì)事性”

《憲法》第41條在行政領(lǐng)域中不僅衍生出了投訴舉報(bào)制度，還有適用范圍更廣的行政信訪制度。信訪制度正式成型于1951年[11]，有學(xué)者認(rèn)為：舉報(bào)就是在信訪制度中分離出來(lái)的一項(xiàng)制度[6]，“脫胎”行政信訪的投訴舉報(bào)應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)行政法的特征需要得到考量。仔細(xì)分析《憲法》第41條的用詞，在批評(píng)、建議上使用的是“任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員”，而在申訴、控告、檢舉上使用的是“任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為”。作為一種常識(shí)性詞匯使用，投訴往往出現(xiàn)在“對(duì)人”的情況下，如某一行政工作人員處理態(tài)度欠妥，向有關(guān)機(jī)關(guān)投訴其人；而舉報(bào)則恰恰相反，慣常出現(xiàn)在反貪污腐敗領(lǐng)域，舉報(bào)對(duì)象看似直指某一行為人，但其實(shí)際對(duì)象乃是人之違法犯罪行為。在這種理解之下，環(huán)境領(lǐng)域確立的舉報(bào)模式可以得到理解，即將違法行為作為舉報(bào)的內(nèi)容單獨(dú)形成一種制度，將看法、建議作為投訴的內(nèi)容歸并入行政信訪之中。

環(huán)境領(lǐng)域的模式提供了一個(gè)良好的思維路徑，即將投訴舉報(bào)以對(duì)人和對(duì)事進(jìn)行區(qū)分。雖然對(duì)人與對(duì)事的邊界十分模糊，畢竟單純的對(duì)人情形并不常見(jiàn)，意識(shí)需要以行為表現(xiàn)出來(lái)才能對(duì)其判斷，但這一邊界在行政法上可以尋找到一個(gè)最基本的判斷準(zhǔn)則，即該行為可以得到行政法意義上的評(píng)價(jià)。結(jié)合投訴舉報(bào)的功能變遷，作為最基本功能的線索提供，所謂“對(duì)事”的本意亦旨在提供能夠由行政法律規(guī)范進(jìn)行約束、評(píng)價(jià)的行為，由行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律法規(guī)對(duì)應(yīng)當(dāng)管轄之違法行為進(jìn)行及時(shí)的導(dǎo)正。

三、“投訴”與“舉報(bào)”概念的理解適用

通過(guò)對(duì)投訴舉報(bào)概念的構(gòu)成要件進(jìn)行分析，明確投訴舉報(bào)是指公民為監(jiān)督、促進(jìn)政府依法行政向有關(guān)部門(mén)反映違法行為的活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)“民對(duì)民”“民對(duì)官”投訴舉報(bào)進(jìn)行區(qū)分，明確“自身合法權(quán)益”在處理流程中的作用，以此構(gòu)建行政法律規(guī)范上的投訴舉報(bào)處理制度。

(一)整體性概念下區(qū)分兩種不同類(lèi)型的投訴舉報(bào)

通過(guò)對(duì)投訴舉報(bào)概念的構(gòu)成要件進(jìn)行分析，投訴舉報(bào)可以定義為任何公民為監(jiān)督、促進(jìn)政府依法行政向有關(guān)部門(mén)反映違法行為的活動(dòng)，這是投訴舉報(bào)作為整體所具有的概念。然而，由于投訴舉報(bào)對(duì)象不同，所依據(jù)的《憲法》規(guī)定、發(fā)揮的功能等也有所不同。因此，應(yīng)當(dāng)在投訴舉報(bào)整體性概念下區(qū)分這兩種不同類(lèi)型的投訴舉報(bào)：其一，公民以國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員為對(duì)象，以其違反行政法律規(guī)范的行為作為內(nèi)容，向有權(quán)管理的行政機(jī)關(guān)提起投訴舉報(bào)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民對(duì)官”投訴舉報(bào))。這一類(lèi)型的投訴舉報(bào)依據(jù)的是《憲法》第41條規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)，引起的法律效果一般被納入到特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行處理，與普通公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系模式相區(qū)別[12]。其二，公民以其他公民為對(duì)象，以其違反行政法律規(guī)范的行為為內(nèi)容，向有權(quán)管理的行政機(jī)關(guān)提起投訴舉報(bào)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民對(duì)民”投訴舉報(bào))。這一類(lèi)型的投訴舉報(bào)依據(jù)的是《憲法》第2條第3款規(guī)定的公民參與管理權(quán)。對(duì)于這一類(lèi)型的投訴舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)的作為或不作為具有明顯的外部性，對(duì)投訴舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，這也是目前最需要規(guī)范的投訴舉報(bào)類(lèi)型。

(二)“自身合法權(quán)益”理解上的誤區(qū)勘破

縱觀上文對(duì)概念的結(jié)構(gòu)分析，筆者并未將該標(biāo)準(zhǔn)視為投訴舉報(bào)的結(jié)構(gòu)要件，但這不意味著該問(wèn)題不需要進(jìn)行討論，并將其排除在投訴舉報(bào)概念的分析之外。所謂的“自身合法權(quán)益”，其關(guān)聯(lián)的乃是該違法行為所侵犯之對(duì)象是否就是投訴舉報(bào)者本人，而任何公民的定義當(dāng)然的包含了被侵犯者。因此，處于結(jié)構(gòu)性分析之下的投訴舉報(bào)并不排斥對(duì)“自身合法權(quán)益”的討論，但這種討論應(yīng)該是有維度的討論。在整體制度的構(gòu)建意義上，投訴舉報(bào)是一種整體性的概念，無(wú)論是否與自身權(quán)益相關(guān)，只要是公民以違法行為作為監(jiān)督對(duì)象均應(yīng)納入投訴舉報(bào)的范疇。以制度整體為視角的投訴舉報(bào)并不存在區(qū)別，這也回答了實(shí)踐中投訴與舉報(bào)為什么存在高度的重疊性。當(dāng)進(jìn)入投訴舉報(bào)處理流程之后，“自身合法權(quán)益”的討論才顯現(xiàn)出意義。作為權(quán)益爭(zhēng)議的當(dāng)事人和非權(quán)益爭(zhēng)議者在行政處理流程中勢(shì)必存在著不同的處理方式，以實(shí)際解決爭(zhēng)議、保障當(dāng)事人之合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，行政處理過(guò)程中調(diào)解制度之設(shè)計(jì)便具有了正當(dāng)性。

因此，當(dāng)以投訴舉報(bào)作為行政管理中的整體制度時(shí)，是否與自身合法權(quán)益相關(guān)并不成為其概念的構(gòu)成要件。在處理流程中，為方便適用和尊重傳統(tǒng)使用習(xí)慣，可將舉報(bào)定義為：公民向行政機(jī)關(guān)反映他人侵害公共利益的違法行為的活動(dòng)。將投訴定義為：公民向行政機(jī)關(guān)反映他人侵害公共利益的違法行為，且該違法行為對(duì)其私人權(quán)益已經(jīng)或可能造成損害的活動(dòng)。

(三)建立行政法律規(guī)范上的投訴舉報(bào)處理制度

由于投訴舉報(bào)對(duì)象不同形成的“民對(duì)官”“民對(duì)民”投訴舉報(bào)，兩者調(diào)整法律關(guān)系以及所產(chǎn)生的法律效果完全不同。因此，兩者之間應(yīng)當(dāng)予以明確區(qū)分，并分別以不同的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制。對(duì)第一種類(lèi)型的投訴舉報(bào)，可以通過(guò)《信訪條例》《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等法律進(jìn)行調(diào)整，無(wú)須另行規(guī)范。而對(duì)第二種類(lèi)型的投訴舉報(bào)，則應(yīng)當(dāng)建立行政法律規(guī)范上統(tǒng)一的投訴舉報(bào)制度。

“民對(duì)民”投訴舉報(bào)處理制度至少包含以下幾個(gè)機(jī)制：其一，受理機(jī)制。在受理上應(yīng)當(dāng)緊扣投訴舉報(bào)的基本意涵。目前，投訴舉報(bào)以涉及“自身合法權(quán)益”作為是否可訴的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，基于行政訴訟的外部監(jiān)督作用，與自身權(quán)益相關(guān)的問(wèn)題更加容易得到行政機(jī)關(guān)的重視，而與自身權(quán)益無(wú)關(guān)的問(wèn)題往往流于形式，甚至不了了之。投訴舉報(bào)并不以“自身合法權(quán)益”為其基本要件，這便是整體性的重要體現(xiàn)。其二，調(diào)查機(jī)制。公民提供的線索類(lèi)型雖不盡相同，或已為行政機(jī)關(guān)所掌握，或有初步之證據(jù)予以說(shuō)明，抑或根本不為行政機(jī)關(guān)所知曉，但線索之證明，必定以查明核實(shí)為前提。公民向行政機(jī)關(guān)提供的違法行為線索，一經(jīng)受理后，在未經(jīng)調(diào)查明了情形下所做的決定皆不可能謂之真。因此，行政調(diào)查是投訴舉報(bào)處理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。其三，處理機(jī)制。投訴舉報(bào)中，違法行為之處理并不能簡(jiǎn)單地以“私益”與“公益”劃分。所謂之“私益”是相對(duì)于具體受害人而言；而當(dāng)視角擴(kuò)張至不特定的潛在受害人時(shí)，所謂解決私益爭(zhēng)端的行政處理亦成了“公益”。因此，對(duì)違法行為的處理才是投訴舉報(bào)制度的本有之意。其四，答復(fù)機(jī)制。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)所反映的違法行為進(jìn)行處理后，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知投訴舉報(bào)人，以滿足投訴舉報(bào)人對(duì)于權(quán)利行使的知情需要。其五，輔助性機(jī)制。違法行為之處理并不必然的達(dá)到了化解糾紛的效果，因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置除基本處理程序以外的其他程序進(jìn)行輔助。以消費(fèi)投訴為例，商家售假行為在行政法上予以處罰后并不意味著商家與消費(fèi)者之間的賠償問(wèn)題完全得到的解決，為達(dá)到高效、實(shí)際解決糾紛的目的，可以采取調(diào)解、裁決等其他輔助性措施徹底解決與之相關(guān)的民事糾紛。

四、結(jié)語(yǔ)

由于投訴舉報(bào)并未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，各單行法規(guī)雖使用了投訴舉報(bào)，卻呈現(xiàn)出“各行其道”的現(xiàn)狀，致使行政執(zhí)法和司法裁判不得不依據(jù)實(shí)際情況修正并延伸這一制度。在此過(guò)程中，投訴舉報(bào)的內(nèi)涵得到了發(fā)展，但也陷入混亂的局面。行政立法、行政執(zhí)法和司法審查均有其各自的見(jiàn)解和認(rèn)定，但這些理解認(rèn)定均不能超脫出“監(jiān)督”“參與”的框架去發(fā)展行政投訴舉報(bào)。以《憲法》第41條公民監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)的“民對(duì)官”投訴舉報(bào)，以及以《憲法》第2條第3款公民參與管理權(quán)為基礎(chǔ)的“民對(duì)民”投訴舉報(bào)，共同組成了現(xiàn)今行政領(lǐng)域中的投訴舉報(bào)制度。