基于“多規(guī)合一”的養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制方法
——以南京市溧水區(qū)為例

鄧賀囡，俞雅文，陳友明，黃鴻兵

（江蘇省淡水水產研究所，江蘇 南京 210017）

隨著自然資源部的組建，一場圍繞空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”的探討拉開帷幕?！岸嘁?guī)合一”是指國家一定事權管理下，為保障國民經濟以及社會的發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與交通規(guī)劃等計劃內容的有效銜接與合理配置，在開發(fā)邊界、保護邊界和城市規(guī)模等重要參數上保持一致，并進行信息應用平臺的建立。借助“多規(guī)合一”使得空間布局得到有效的優(yōu)化，國土資源得以充分的利用，其對于我國的持續(xù)發(fā)展有著重要的作用[1]。

1 研究背景

為了促進水產養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，加快推進水產養(yǎng)殖業(yè)轉方式調結構，原農業(yè)部于2016年12月22日印發(fā)了《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作規(guī)范》和《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制大綱》的通知（農漁發(fā)〔2016〕39號），要求各級漁業(yè)主管部門要高度重視，充分認識養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作的重要性，合理布局水產養(yǎng)殖生產，按照要求劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)、限制養(yǎng)殖區(qū)和養(yǎng)殖區(qū)，保護水域灘涂生態(tài)環(huán)境，設定發(fā)展底線，穩(wěn)定基本養(yǎng)殖面積，保障漁民合法權益。

2019年2月15日，農業(yè)農村部副部長于康震在參加《關于加快推進水產養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展若干意見》時指出：“養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃是一項非常重要的基礎性工作。養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃不是產業(yè)規(guī)劃，而是漁業(yè)法規(guī)定確立的水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，是水產養(yǎng)殖業(yè)與其他行業(yè)協(xié)調發(fā)展的一個基本依據。只有按照‘多規(guī)合一’的要求，做到養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃符合國土空間規(guī)劃，并與各專項規(guī)劃有效銜接，依法科學編制發(fā)布養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃，才能保障未來水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的空間，維護漁民群眾的合法權益”。

養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃作為空間規(guī)劃涉及到的部門眾多，主要有農業(yè)、國土、水利、環(huán)保、規(guī)劃等。長期以來，各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規(guī)劃，我國規(guī)劃領域呈現出“多規(guī)并立”的局面[2]。表面上，不同規(guī)劃在同一區(qū)域共同引導區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展，但各項規(guī)劃編制的理念、起止年限、目標定位、基礎數據來源等不統(tǒng)一導致了許多規(guī)劃不協(xié)調等問題。為了解決在養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃中遇到的各類規(guī)劃矛盾，結合規(guī)劃實踐，通過以下幾個方法來實現規(guī)劃的協(xié)調，促使養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃能夠科學、順利地發(fā)布實施。

2 編制方法

2.1 明確規(guī)劃基準年

規(guī)劃基準年就是規(guī)劃的社會經濟和技術指標現狀參數選取的那年，例如做2018年的養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃，因規(guī)劃中涉及到漁業(yè)產值、水產品產量等年度數據，則基準年為2017年，那就是需要搜集2017年的規(guī)劃相關基礎數據。

2.2 明確規(guī)劃基準數據

規(guī)劃中涉及到的數據包含相關部門提供的統(tǒng)計數據：農委提供的水產養(yǎng)殖面積、水利部門提供的水域灘涂面積、國土部門提供的國土總面積、發(fā)改提供的各類相關規(guī)劃數據等。這類數據因統(tǒng)計口徑的不同，往往存在較大差異，就水產養(yǎng)殖面積來說，農業(yè)普查數據和農業(yè)部門上報數據不同，比如2017年度三農普查的南京市溧水區(qū)的水產養(yǎng)殖面積為2 737 hm2，而《江蘇省農村統(tǒng)計年鑒2018》中南京市溧水區(qū)2017年的水產養(yǎng)殖面積為8 701 hm2，差別較大。這一矛盾現象是普遍存在的，除了南京市溧水區(qū)外，其他縣（市、區(qū)）也存在這一問題，這就需要與管理職能部門溝通，明確采用哪個數據。

2.3 明確規(guī)劃底線

養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃一經批準，即具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。因此，在編制養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃時一定要按照《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作規(guī)范》和《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制大綱》的具體要求，將飲用水水源地、自然保護區(qū)等重要生態(tài)保護或公共安全“紅線”和“黃線”區(qū)域作為禁止或限制養(yǎng)殖區(qū)，設定發(fā)展底線，科學編制規(guī)劃，合理劃定三區(qū)。

以南京市溧水區(qū)為例。溧水區(qū)地處中國長江下游平原，長江三角洲，坐落于長江下游重要的中心城市南京的東南郊。北界江寧、句容，東臨溧陽，南接高淳，西南毗連安徽當涂，扼江蘇西南邊緣之要沖，為南京南部之屏藩。溧水區(qū)地勢東南高、西北低，山丘崗沖及河湖平原地貌類型復雜多樣。

2.3.1 河流 根據《南京市溧水區(qū)水資源公報（2016年）》[3]的內容，溧水區(qū)境內的主要河道有新橋河、云鶴支河、天生橋河、溧水河一、二、三干河。依照原農業(yè)部印發(fā)的《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作規(guī)范》中“禁止養(yǎng)殖區(qū)包括港口、航道、行洪區(qū)、河道堤防安全保護區(qū)等公共設施區(qū)域”[4]的要求，將上述河流劃定為禁養(yǎng)區(qū)。

2.3.2 湖泊石臼湖是南京最大的天然淡水湖泊，也是蘇皖跨界的共管湖泊。石臼湖被列入《中國濕地保護行動計劃》國家重要濕地名錄和亞洲重要濕地目錄，是包括東方白鸛、大天鵝、小天鵝等珍稀鳥類在內的眾多野生動物的重要棲息地，對于保護區(qū)域生物多樣性、維護生態(tài)平衡有重要作用。根據《南京市濕地保護規(guī)劃（2018-2030年）》將新建石臼湖小天鵝濕地自然保護區(qū)，南京市已重點開展石臼湖的退漁還湖工程。因此，將溧水區(qū)境內的石臼湖劃定為禁養(yǎng)區(qū)。2.3.3 水庫 根據南京市溧水區(qū)人民政府關于印發(fā)《南京市溧水區(qū)生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》的通知（溧政發(fā)[2014]88號）[5]，溧水區(qū)的飲用水水源保護區(qū)有中山水庫、方便水庫、永陽鎮(zhèn)的姚家水庫、老鴉壩水庫、赭山頭水庫，將上述水庫劃定為禁養(yǎng)區(qū)。南京無想寺省級森林公園為生態(tài)紅線保護區(qū)域的一級管控區(qū)，而無想寺水庫就位于一級管控區(qū)范圍內，一級管控區(qū)的管控措施為嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動，故將無想寺水庫劃定為禁養(yǎng)區(qū)。

綜上所述，溧水區(qū)境內的主要河流、湖泊、重點水庫等屬于重要生態(tài)保護區(qū)域或公共安全“紅線”區(qū)域，按照《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制工作規(guī)范》和《養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃編制大綱》的具體要求，將上述區(qū)域劃定為禁止養(yǎng)殖區(qū)。

2.4 協(xié)調部門意見

養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃推進過程中要協(xié)調好相關的職能部門，農業(yè)部門最關心的是如何穩(wěn)定水產養(yǎng)殖面積，國土部門最關心的是養(yǎng)殖水域是否占用了基本農田，水利部門最關心的是養(yǎng)殖水域是否占用了河道、行洪區(qū)等開放的公共水域，環(huán)保部門最關心的是養(yǎng)殖水域是否占用了生態(tài)紅線保護區(qū)域。每個部門都站在自己的角度考慮問題，這就需要將規(guī)劃放在區(qū)域整體空間布局的框架下考慮，規(guī)劃編制要與行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調，同時注意與水利、交通、環(huán)保等其他相關專項規(guī)劃相銜接，避免交叉和矛盾，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。

2.5 明確管理措施

規(guī)劃是養(yǎng)殖水域灘涂使用管理的基本依據，養(yǎng)殖水域灘涂使用管理要嚴格依據規(guī)劃開展。

2.5.1 禁養(yǎng)區(qū)管理措施 禁止養(yǎng)殖區(qū)內的水產養(yǎng)殖，由地方人民政府負責限期搬遷或關停，并充分考慮養(yǎng)殖漁民生產生活。劃定為禁養(yǎng)區(qū)的區(qū)域，禁止人工養(yǎng)殖網箱、網圍、攔網養(yǎng)殖，堅持依托水域資源，以水養(yǎng)魚，以魚潔水的原則，通過對水生態(tài)和水生物資源監(jiān)測，科學開展人工增殖放流、設置人工魚巢等增殖資源，保護水域生態(tài)環(huán)境，保持物種生物多樣性。

加強對禁養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)退出之前的管控，嚴禁工業(yè)廢水、生活污水、畜禽糞便等直接排放河湖。相關部門單位加強對水源地監(jiān)督管理，加強水源地水質監(jiān)測，定期發(fā)布水源地水質監(jiān)測數據，建立生態(tài)預警機制，確保人民群眾飲水安全。

2.5.2 限養(yǎng)區(qū)管理措施 劃定為限制養(yǎng)殖區(qū)的區(qū)域應該嚴格控制規(guī)模，不得新增新的養(yǎng)殖水域。應開展?jié)O業(yè)資源調查和承載力評估工作，科學確定魚種投放品種、比例和養(yǎng)殖容量，提倡天然生態(tài)養(yǎng)殖模式。加強水質監(jiān)管，限制周邊工業(yè)廢水、生活污水及畜禽糞直接排入。

限養(yǎng)區(qū)域內進行水產養(yǎng)殖的應采取污染防治措施，污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準。污染物排放超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標準的，限期整改，整改后仍不達標的，由地方人民政府負責限期搬遷或關停。

2.5.3 養(yǎng)殖區(qū)管理措施 加強漁業(yè)執(zhí)法，推進水域確權。養(yǎng)殖區(qū)內符合規(guī)劃的養(yǎng)殖項目，應當科學確定養(yǎng)殖密度，合理投餌、使用藥物，防止造成水域的環(huán)境污染，養(yǎng)殖生產應符合《水產養(yǎng)殖質量安全管理要求》。完善全民所有養(yǎng)殖水域、灘涂使用審批，健全使用權的招、拍、掛等交易制度，推進養(yǎng)殖水域、灘涂承包經營權的確權工作，規(guī)范水域灘涂養(yǎng)殖發(fā)證登記工作。加強漁政執(zhí)法，查處無證養(yǎng)殖，對非法侵占養(yǎng)殖水域灘涂行為進行處理，規(guī)范養(yǎng)殖水域灘涂開發(fā)利用秩序，強化社會監(jiān)督。

夯實產業(yè)基礎，推進轉型升級。重點加強養(yǎng)殖基地水電路公共基礎配套設施建設、精養(yǎng)池塘標準化改造提質升級、養(yǎng)殖循環(huán)水生態(tài)凈化設施建設。池塘養(yǎng)殖區(qū)應采取有效措施，建設與養(yǎng)殖廢棄物相適應的處理設施，采用物理、生物方法進行生態(tài)化處理，實現漁業(yè)尾水達到相關標準要求。養(yǎng)殖模式上重點推廣生態(tài)環(huán)保、節(jié)水節(jié)能型新模式。養(yǎng)殖品種上推廣低負載、低排放的品種，如蝦、蟹等，逐步減少吃食性常規(guī)品種養(yǎng)殖比重，降低養(yǎng)殖密度。對于不連片的低小散池塘養(yǎng)殖水域，通過逐步引導其轉產，降低點源污染。

3 結語

養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃不止是漁業(yè)管理的基本制度、水產養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的布局依據、推進產業(yè)轉型升級的重要抓手，還是生態(tài)文明建設的組成部分（養(yǎng)殖水域灘涂也是水域生態(tài)的重要組成部分）；污染防治攻堅戰(zhàn)明確要求；國土空間規(guī)劃的重要內容（科學劃定農業(yè)空間是落實國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要內容）；實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的重要體現?？茖W合理地編制發(fā)布養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃是水產養(yǎng)殖領域依法行政的基本要求。