基層社會(huì)治理精細(xì)化：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與推進(jìn)路徑

文_ 潘 娜 康曉強(qiáng)

黨的十八屆三中全會(huì)把“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”，開創(chuàng)了社會(huì)建設(shè)由“管”向“治”轉(zhuǎn)型的新的成長階段。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆五中全會(huì)把“精細(xì)化”和“社會(huì)治理”有機(jī)相融，擘畫“推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”的新取向、新體系，這是社會(huì)治理理念的新凝練、新提升，也是社會(huì)治理行動(dòng)于縱深推進(jìn)的新規(guī)劃、新部署。社會(huì)治理“精細(xì)化”取向的建構(gòu)及其擘畫，意味著我們黨對(duì)社會(huì)治理規(guī)律的把握在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)累積的基礎(chǔ)上達(dá)至一個(gè)更高的層面。鄉(xiāng)村、社區(qū)是社會(huì)治理的最基層，是推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的重點(diǎn)行動(dòng)空間。

一、當(dāng)前推進(jìn)基層社會(huì)治理精細(xì)化面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

基層社會(huì)治理精細(xì)化的建構(gòu)和促發(fā)，需要有足夠的驅(qū)動(dòng)力，主要有兩個(gè)方面：一是地方政府的主動(dòng)探索和持續(xù)關(guān)注，這是基層社會(huì)治理創(chuàng)新的首要?jiǎng)恿?，也是關(guān)鍵性推動(dòng)力；二是國家宏觀戰(zhàn)略政策的影響或激勵(lì)，這是基層社會(huì)治理創(chuàng)新不可或缺的因素。由以上兩個(gè)層面促成的基層社會(huì)治理創(chuàng)新的動(dòng)力大于阻力，即有足夠的創(chuàng)新動(dòng)力時(shí)，才能進(jìn)入社會(huì)治理精細(xì)化實(shí)質(zhì)創(chuàng)新階段。當(dāng)前，基層社會(huì)治理精細(xì)化面臨難得的歷史發(fā)展機(jī)遇，這是其有效推進(jìn)的重要現(xiàn)實(shí)條件，如新技術(shù)革命日新月異的蓬勃發(fā)展，社會(huì)力量一定程度的快速生長，公共服務(wù)型政府的日益形塑等，同時(shí)我們也必須清醒地看到面臨的重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）精細(xì)化治理理念的“缺席”

價(jià)值理念的確立、固守是開展基層社會(huì)治理精細(xì)化的思想前提。然而，在很長一段時(shí)期內(nèi)，基層政府囿于粗放式管理的思維邏輯的支配，秉承“大概”“好像”“差不多”“似乎”的籠統(tǒng)理念，習(xí)慣于模糊化、邊界不甚清晰的行為范式，基層治理“最后一百米”難以有效到達(dá)。從總體上看，阻滯基層社會(huì)治理精細(xì)化的結(jié)構(gòu)性動(dòng)因主要表現(xiàn)在如下方面。

第一，對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)較片面。長期以來，我國社會(huì)公眾對(duì)政府有天然的依賴性和歸屬感，遇事第一時(shí)間找政府，形成政府包攬一切的格局。與此相應(yīng)，相關(guān)社會(huì)群體碰到涉及自身利益的事項(xiàng)，一般找政府處理而非尋求相關(guān)的社會(huì)力量的幫助。實(shí)際上，政府在滿足不同群體多樣化、多層次需求方面的功能是有限的，并非“萬能”。政府“包打天下”，不僅不利于政府職能轉(zhuǎn)型，也不利于為基層社會(huì)治理精細(xì)化建設(shè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)與空間。更重要的是，不利于民眾公共責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)。

第二，基層社會(huì)治理問題的復(fù)雜性、不同社會(huì)群體需要滿足的多樣性制約了精細(xì)化治理的達(dá)成。與其他方面相比，市場化情境下基層社會(huì)治理面臨的問題更加多元、群眾的需要更加多樣、利益的區(qū)隔更加異質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)的非常態(tài)化更加凸顯，要滿足所有社會(huì)群體、所有區(qū)域群眾的不同需求，這對(duì)基層政府整合資源、利益分配、訴求反饋、秩序優(yōu)化等方面的治理能力提出了諸多新的挑戰(zhàn)，難度系數(shù)不小。

第三，傳統(tǒng)粗放式管理思維的“路徑依賴”。長期以來，基層政府習(xí)慣于粗放式管理，表現(xiàn)為重大事輕細(xì)節(jié)、重結(jié)果輕過程、重結(jié)果輕流程、重情感輕理性、重氛圍輕程序等，對(duì)制度、程序、規(guī)制重視不夠。實(shí)踐表明，這種粗放式管理思維嚴(yán)重阻滯了治理的精準(zhǔn)、細(xì)致、具象、人性化，導(dǎo)致治理浮于表面、沒有充分到位。究其根源，就是量化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)不強(qiáng)。

（二）部際協(xié)同性不足導(dǎo)致治理“碎片化”的掣肘

目前，關(guān)涉基層社會(huì)治理的有諸多部門，各自擁有自主的行政權(quán)限和執(zhí)行空間，在現(xiàn)實(shí)操作中往往出現(xiàn)不同部門協(xié)同性不足的困局，導(dǎo)致不同層面、不同層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)“自成一體”的“碎片化”狀態(tài)。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，信息壁壘造成資源統(tǒng)合不協(xié)同。當(dāng)下，由于經(jīng)濟(jì)成長程度的不同，不僅不同地區(qū)的信息化發(fā)展水平不同，而且同一區(qū)域的不同部門推進(jìn)信息化的進(jìn)度也不同。由于精細(xì)化治理需整合不同區(qū)域、不同部門的相關(guān)數(shù)據(jù)資源，“信息障礙”“數(shù)據(jù)孤島”的存在不僅阻礙了數(shù)據(jù)資源的累積和增量式發(fā)展，也阻礙對(duì)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)、精準(zhǔn)分析。

第二，部門間聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制缺乏。精細(xì)化社會(huì)治理需要不同主體、不同資源、不同力量的協(xié)調(diào)行動(dòng)、密切對(duì)接，而現(xiàn)實(shí)中往往不同部門各自為戰(zhàn)、“各掃門前雪”，常態(tài)化的溝通機(jī)制、平臺(tái)沒有及時(shí)建立，導(dǎo)致不同部門間信息不對(duì)稱。

第三，部際協(xié)同保障機(jī)制不健全。比如，相關(guān)法律對(duì)基層社會(huì)治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限等的規(guī)范不甚明晰，導(dǎo)致執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，自由裁量空間較大。

（三）基層社會(huì)治理的共建主體存在結(jié)構(gòu)性缺位

基層社會(huì)治理的精細(xì)化離不開多元主體的參與、介入，并在參與中實(shí)現(xiàn)良性合作。然而，當(dāng)下民眾、社會(huì)組織等社會(huì)主體參與基層社會(huì)治理的意愿有待進(jìn)一步激活，參與的能力有待進(jìn)一步提高。主要存在以下兩大問題。

第一，社會(huì)力量的成長難以完全適應(yīng)基層社會(huì)治理精細(xì)化的內(nèi)在需要，共建結(jié)構(gòu)存在缺位的現(xiàn)象。改革開放以來，人民群眾的需要也發(fā)生深刻變化：從單一向多元發(fā)展，由統(tǒng)一向分散轉(zhuǎn)變，從整合向分化衍化。人民群眾的需要不再是集中統(tǒng)一的同質(zhì)化樣態(tài)，而是具有差異化、個(gè)體化、特色化的異質(zhì)化樣態(tài)。因此，滿足同一方面的需要，往往需要不同的實(shí)現(xiàn)形式。政府主要提供的是統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的基本公共服務(wù)，個(gè)性化、差異化、特殊化、定制化的社會(huì)服務(wù)有賴于市場主體和社會(huì)組織“包羅萬象”的有效供給。

第二，多元主體的協(xié)同治理存在關(guān)聯(lián)性差的困境。在基層社會(huì)治理中，有眾多主體參與其中，如企業(yè)、群團(tuán)組織、村委會(huì)、事業(yè)單位等。原本社會(huì)治理的最優(yōu)化需要多元主體的共同參與，而現(xiàn)實(shí)中存在有的參與主體圖省事“搭便車”的現(xiàn)象。比如，本該由轄區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，企業(yè)把相關(guān)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給其他主體，致使多元主體的共治流于形式，最終還得由基層政府來負(fù)責(zé)。

（四）傳統(tǒng)網(wǎng)格的異質(zhì)性有增強(qiáng)的趨向

當(dāng)下，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及由此所帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化生長格局，不同群體之間的利益取向存在一定的張力，尤其是具體利益之間可能存在潛在的沖突?；谕|(zhì)性假設(shè)的傳統(tǒng)網(wǎng)格管理由此面臨一定的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下方面。

第一，網(wǎng)格內(nèi)成員的異質(zhì)性提高。傳統(tǒng)對(duì)網(wǎng)格的劃分基于一定的行政區(qū)劃、一定的標(biāo)準(zhǔn)將離散的空間整合為一個(gè)相對(duì)封閉的網(wǎng)格，由此，網(wǎng)格內(nèi)的成員之間較為熟悉。然而，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及人員流動(dòng)的加速，網(wǎng)格的異質(zhì)性逐漸增強(qiáng)，管理層級(jí)逐漸增加，由此帶來的基層治理成本也日益攀升。

第二，從網(wǎng)格管理向網(wǎng)絡(luò)治理的推進(jìn)步伐較為緩慢。適時(shí)升級(jí)是傳統(tǒng)網(wǎng)格管理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在需要，其趨向就是網(wǎng)絡(luò)治理，即按照相對(duì)扁平化的結(jié)構(gòu)層級(jí)對(duì)網(wǎng)格進(jìn)行重新界分。然而，由于基層管理行政化的掣肘，不少地方推進(jìn)這項(xiàng)轉(zhuǎn)型的過程步履蹣跚。

二 、基層社會(huì)治理精細(xì)化的推進(jìn)路徑

（一）讓互聯(lián)網(wǎng)既有效又安全“嵌入”基層社會(huì)治理

基層社會(huì)治理精細(xì)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)有直接的需求。通過這些新技術(shù)的運(yùn)用和嵌入，基層社會(huì)治理有更直接的依托和媒介，創(chuàng)新和變革也將有較大的行動(dòng)空間。在新一輪科技革命的背景下，每天都有大量的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新應(yīng)用產(chǎn)生，不斷影響、改變?nèi)藗儗?duì)外界事物的感觀、體驗(yàn)、認(rèn)知?；鶎由鐣?huì)治理要順勢而為，積極引入新技術(shù)、新應(yīng)用，不斷提升治理水平。

第一，把前沿科技成果有機(jī)“植入”基層。比如，虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)通過借助最新傳感器創(chuàng)造嶄新的人機(jī)交互界面，能夠全方位調(diào)動(dòng)用戶的視覺、聽覺、觸覺等感官感受?？梢栽O(shè)想，在未來基層社會(huì)治理領(lǐng)域的信息公布、社容社貌展示、政社溝通交流中植入虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)，能讓群眾享有更直接、立體的感受。再比如，目前蓬勃興起的區(qū)塊鏈技術(shù)，形塑出易回溯、難刪改、分散化諸多表征，有助于建構(gòu)治理過程的主體協(xié)同結(jié)構(gòu)。因此，假如將區(qū)塊鏈有機(jī)“嵌入”基層，不僅有益于治理格局的優(yōu)化、治理形態(tài)的完善，也有益于治理效應(yīng)的彰顯、治理功能的強(qiáng)化。

第二，提升網(wǎng)絡(luò)安全治理層級(jí)。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的不斷拓展和深化，信息數(shù)據(jù)存量越來越龐大，隱私性也愈來愈強(qiáng)，因此對(duì)信息的安全性提出了更高要求。在用戶端，可將面部、指紋、聲紋等生物識(shí)別系統(tǒng)植入實(shí)名認(rèn)證系統(tǒng)，這樣既能建立完整化的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫，也能構(gòu)建更為穩(wěn)固的安全防護(hù)系統(tǒng)。在管理端，既需要跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)互通共享，也不能“一股腦”不加分辨地將所有數(shù)據(jù)全面開放，否則很可能帶來隱私、機(jī)密的泄露。因此，應(yīng)基于按需、契約、有序、安全的原則，不斷建構(gòu)既開放又閉合的部際數(shù)據(jù)共享機(jī)制，使數(shù)據(jù)的形成既有充分的來源又有適度的界限，從而使數(shù)據(jù)的搜集、使用、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制有適宜的制度支撐。

（二）有效開拓大數(shù)據(jù)在基層社會(huì)治理的運(yùn)用空間

當(dāng)前，不少地方的社會(huì)治理精細(xì)化探索主要依托互聯(lián)網(wǎng)開展，但僅停留于“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)治理”的發(fā)展階段，應(yīng)推進(jìn)其向“大數(shù)據(jù)+社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型。在當(dāng)今信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)正以其類型多樣、容量龐大、存取迅速、應(yīng)用廣泛等特點(diǎn)引領(lǐng)著一場巨大的社會(huì)變革，帶動(dòng)社會(huì)治理思維方式、行為模式和治理理念的全方位轉(zhuǎn)型。因而，簡單的基于互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)采集只是第一步，要真正激發(fā)“智慧大腦”輔助基層社會(huì)治理精細(xì)化的效應(yīng)，力求做到用數(shù)據(jù)精準(zhǔn)治理、精細(xì)服務(wù)。

大數(shù)據(jù)語境下的社會(huì)治理更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)化、精細(xì)化，即以社會(huì)問題和社會(huì)需求為靶向，及時(shí)感知社會(huì)態(tài)勢、暢通溝通交流渠道，提升社會(huì)治理的預(yù)見性、精細(xì)度、精準(zhǔn)度。首先，打破部門間的信息壁壘。長期以來，政府各部門各自投入建設(shè)的不同信息系統(tǒng)被視為其獨(dú)有資源，每個(gè)系統(tǒng)儼然成為“信息孤島”。實(shí)踐表明，沒有跨領(lǐng)域、海量性、專業(yè)化的數(shù)據(jù)開放共享平臺(tái)和機(jī)制，以大數(shù)據(jù)推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化就是一句空話。因此，要打破部際信息邊界、行政區(qū)間的障礙，不斷將碎片化的數(shù)據(jù)資源最大限度地予以歸攏、統(tǒng)合，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行整合性運(yùn)用。其次，構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。通過對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的搜集和比對(duì)，推進(jìn)對(duì)群眾個(gè)體的身份信息、消費(fèi)行為、交際行為等行為方式的數(shù)據(jù)化，通過對(duì)這些數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)分析實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體諸方面情況的了解。再次，推進(jìn)大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的精準(zhǔn)化運(yùn)用。比如，在疫情防控方面，可運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)社區(qū)相關(guān)住戶的近期旅行情況、就醫(yī)情況等精準(zhǔn)研判，從而篩選出高危人群。

（三）建立功能分化、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)協(xié)同的基層社會(huì)治理多元主體結(jié)構(gòu)

治理主體的多元化以及基于此的主體間良性協(xié)調(diào)，是從“粗放式”社會(huì)管理走向“精細(xì)化”社會(huì)治理的一個(gè)突出表征。在經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化、文化多元化環(huán)境下，各類風(fēng)險(xiǎn)的互動(dòng)性、跨界性增強(qiáng)，需要相關(guān)主體的通力合作、密切協(xié)商、精誠合作。因此，現(xiàn)代基層社會(huì)治理不能沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一元化的主體結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行邏輯，而應(yīng)秉承系統(tǒng)思維，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的前提下注重發(fā)揮包括群團(tuán)組織、社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體的獨(dú)特優(yōu)勢和積極效應(yīng)，倡導(dǎo)協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)同等社會(huì)價(jià)值，注重資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)、力量互動(dòng)，著力補(bǔ)齊短板，提升社會(huì)治理的協(xié)同性、整體性、一體化程度。

第一，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展中碰到的最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，有效引導(dǎo)其健康有序成長，為其發(fā)育發(fā)展提供良好的制度環(huán)境、社會(huì)氛圍。注重為其發(fā)展提供服務(wù)，在服務(wù)中滲透、體現(xiàn)監(jiān)管，做到服務(wù)與管理并重。

第二，加強(qiáng)社會(huì)組織“孵化”建設(shè)。創(chuàng)設(shè)社會(huì)組織孵化機(jī)制是培育社會(huì)組織的必要路徑，也是解決社會(huì)組織在初期發(fā)展過程中面臨瓶頸、障礙的必要路徑。當(dāng)前，大部分社會(huì)組織孵化基地由政府主辦或運(yùn)營，這有其積極的一面，但其弊端也客觀存在。建議今后可適當(dāng)鼓勵(lì)民間性的社會(huì)資源適度開創(chuàng)社會(huì)組織孵化基地，與政府主導(dǎo)的孵化基地良性互動(dòng)、緊密合作，共同形塑社會(huì)組織健康有序的生長結(jié)構(gòu)。

第三，在經(jīng)費(fèi)投入上集中力量辦大事。近年來，我們在社會(huì)組織培育方面投的錢不少，但效果還不是很明顯，主要問題在于好鋼沒有用在刀刃上。要圍繞基層社會(huì)治理重點(diǎn)領(lǐng)域，把拳頭攥緊，設(shè)立社會(huì)組織支持、資助專項(xiàng)基金，畫龍點(diǎn)睛而非畫蛇添足，“雪中送炭”而非“錦上添花”，堅(jiān)持不懈培育為我所用的社會(huì)組織。

（四）協(xié)力促推基層社會(huì)治理的整體現(xiàn)代化

基層社會(huì)治理精細(xì)化可以有多種進(jìn)路，關(guān)鍵是看其推進(jìn)的有效性，但核心只有一個(gè)，就是增進(jìn)人民的獲得感、幸福感、安全感。因此，只要萬變不離其宗，基層社會(huì)治理精細(xì)化的推進(jìn)路徑將會(huì)更為多元、多樣、多層面。

必須指出的是，精細(xì)化只是基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方向、一個(gè)必要選項(xiàng)，但并非全部的方向，需要與社會(huì)治理的法治化、社會(huì)化、制度化、系統(tǒng)化、專業(yè)化等協(xié)同融合。因此，精細(xì)化不能“單兵突進(jìn)”，要增強(qiáng)協(xié)同意識(shí)、合作意識(shí)，共同推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。要深化對(duì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)律和治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，善于運(yùn)用先進(jìn)的理念、科學(xué)的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)提升社會(huì)治理效能，增強(qiáng)社會(huì)治理的整體性和協(xié)同性。