劉 倩,郭元成,于志波
( 1.青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊,山東 青島 266071;2.山東省農(nóng)藥檢定所,山東 濟南 250100 )
自2015年起,山東省啟動綜合行政執(zhí)法改革試點工作,將縣級農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化、交通等原由業(yè)務(wù)部門行使的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一劃歸綜合行政執(zhí)法部門,在跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法等方面積極探索,2017年綜合行政執(zhí)法體制改革在全省全面推開,目前全省已有濟南、青島、淄博、濰坊 、煙臺、日照、威海、濱州等8個市實施了這一改革。為順應改革,做好新形勢下的農(nóng)藥執(zhí)法工作,青島市在理順執(zhí)法體制,創(chuàng)新工作思路,加強執(zhí)法隊伍建設(shè),拓寬執(zhí)法領(lǐng)域等方面積極探索,取得了良好成效。
目前,青島市本級實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法,嶗山區(qū)、西海岸新區(qū)、即墨區(qū)實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法;膠州、萊西、平度、城陽四個區(qū)市實行跨領(lǐng)域的大綜合執(zhí)法?,F(xiàn)有在崗農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員562名(含綜合執(zhí)法人員),農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)26家,農(nóng)藥經(jīng)營單位3 790余家,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)42 700多家,專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場及種植大戶10 000多個,農(nóng)藥監(jiān)管面廣,工作量大,任務(wù)重。
2.1 執(zhí)法體制不順 市本級為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下設(shè)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊,膠州等4個縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能職責劃歸綜合行政執(zhí)法局。由于市級與縣級管理機制不對口、上下級之間不存在隸屬關(guān)系,綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門不溝通、不認可、不接受業(yè)務(wù)指導。也未設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍或相關(guān)科室從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作,與市級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)存在業(yè)務(wù)不銜接、轉(zhuǎn)辦案件不接收、專項執(zhí)法檢查不參與等情況,嚴重影響了執(zhí)法工作開展。
2.2 監(jiān)管與執(zhí)法職責界定不清晰 改革后,有些縣級業(yè)務(wù)主管部門認為行政執(zhí)法涵蓋行政檢查、行政監(jiān)管、行政強制、行政處罰等內(nèi)容,將行業(yè)的日常監(jiān)管也全交由綜合執(zhí)法部門,存在推諉扯皮現(xiàn)象,造成相互配合不主動,甚至出現(xiàn)了“真空地帶”和錯位現(xiàn)象。
2.3 實施大綜合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量薄弱 大綜合執(zhí)法體制改革后,雖然縣級綜合行政執(zhí)法匯集了原十幾個部門執(zhí)法力量于一體,但其工作重心仍側(cè)重于市區(qū)內(nèi)的城市管理、文化市場等“形象”“面子”工程,農(nóng)業(yè)執(zhí)法重點在基層、在鄉(xiāng)村,綜合執(zhí)法部門不重視,且缺乏農(nóng)業(yè)方面的專業(yè)執(zhí)法人員,造成農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱,農(nóng)業(yè)處罰案件偏低。
針對大綜合改革之初暴露出來的問題和矛盾,青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不等不靠,主動作為,積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通,爭取市委市政府支持,建立對區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)主管部門的“雙指導、雙聯(lián)系”機制,形成了運轉(zhuǎn)有序、上下貫通的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系,打造了農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法“青島模式”。
3.1 厘清職責邊界 綜合行政執(zhí)法部門與各相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門依據(jù)部門“三定”規(guī)定,全面梳理權(quán)力清單和責任清單,界定雙方職責邊界,厘清源頭監(jiān)管、事中事后監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限,細化明確相關(guān)工作職責。業(yè)務(wù)主管部門落實主體責任,加強源頭監(jiān)管,牽頭開展專項治理工作,依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、業(yè)務(wù)指導等職責。綜合行政執(zhí)法部門依法履行行政處罰及與之相關(guān)的行政監(jiān)督檢查、后續(xù)監(jiān)管、行政強制措施等職責。
3.2 理順層級關(guān)系 明確要求區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門與同級業(yè)務(wù)主管部門共同接受市級的指導協(xié)調(diào),落實上級業(yè)務(wù)主管部門部署的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和執(zhí)法事項,分工協(xié)作,厘清不同層級之間的監(jiān)管職責、執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法重點,推動執(zhí)法重心下移。市支隊多次組織相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和區(qū)市召開協(xié)調(diào)會議,積極推動各區(qū)市對口部門研究制定與綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合的工作機制。市級在召開會議、部署任務(wù)、舉辦培訓時,對下級業(yè)務(wù)部門和綜合執(zhí)法部門實行“雙指導、雙聯(lián)系”。區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門負責對鎮(zhèn)街派駐的隊伍提供業(yè)務(wù)培訓、政策指導和技術(shù)支持,會同相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門協(xié)調(diào)基層執(zhí)法行動。
3.3 完善工作制度 建立了聯(lián)席會議、聯(lián)合會商、案件移送、執(zhí)法聯(lián)動、投訴舉報受理、司法銜接等6項工作制度,從制度層面對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導及法制保障,不定期研究綜合行政執(zhí)法與業(yè)務(wù)主管部門職責界定、執(zhí)法工作機制建設(shè)、重大專項行動和聯(lián)合行動等事宜。市支隊與公安部門建立聯(lián)席會議、逐月通報、季度會商機制,出臺農(nóng)業(yè)違法犯罪案件查處聯(lián)動制度,推動農(nóng)業(yè)執(zhí)法和刑事司法銜接;與市場監(jiān)管部門聯(lián)合簽署了《市場監(jiān)管與農(nóng)業(yè)農(nóng)村違法案件查處協(xié)作協(xié)議》,攜手深入開展農(nóng)資打假,促進農(nóng)資在生產(chǎn)、流通、使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的緊密銜接。
3.4 創(chuàng)新開展督導培訓 將涉農(nóng)7個區(qū)市劃分為三個區(qū)域,市支隊三個大隊按區(qū)域?qū)嵭悬c對點指導,對點駐站開展工作,踐行“一線工作法”,除周五學習研討外,各大隊每周下基層不少于3天。各大隊在負責的區(qū)市中選取執(zhí)法對象較為齊全的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn),與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員共同執(zhí)法, 開展實戰(zhàn)教學,將案件解析和執(zhí)法突破點的講座開到基層,每月安排一線執(zhí)法骨干以典型案例進行現(xiàn)場執(zhí)法授課,從線索固定、執(zhí)法取證、詢問技巧等方面深度剖析;對執(zhí)法實踐中的疑難問題共同研究, 同時做好重要案件和舉報案件線索的現(xiàn)場督辦、查辦。通過實地指導辦案、協(xié)同辦案,實現(xiàn)全市涉農(nóng)區(qū)市農(nóng)藥案件查辦的“零”突破。經(jīng)過“點對點”知道、“面對面”培訓,解決了縣級綜合執(zhí)法人員本領(lǐng)恐慌問題,農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平迅速提升。以萊西為例,查辦的農(nóng)業(yè)案件數(shù)量由2017年改革之初的49起至2018年204起,2019年已提升至347起,“雙指導、雙聯(lián)系”機制成效凸顯。
3.5 開展交互調(diào)研 面對新形勢、新任務(wù),組織各區(qū)市農(nóng)業(yè)執(zhí)法、綜合行政執(zhí)法機構(gòu)開展執(zhí)法交互調(diào)研,以市級牽頭、區(qū)市配合、交叉調(diào)研的方式進行,對各區(qū)市體制改革、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保障、規(guī)章制度、投訴處理、執(zhí)法實效、文書制作等33項內(nèi)容全面調(diào)研,交流學習、互觀互檢,梳理匯總基層的經(jīng)驗做法,查擺執(zhí)法過程中的痛點、難點、堵點,解決基層執(zhí)法隊員的切實訴求,提升執(zhí)法效能。
3.6 聚焦查辦典型案件 針對當前違法行為的新特點,開展為期3個月的打擊網(wǎng)絡(luò)銷售假劣農(nóng)藥專項執(zhí)法行動,重點對網(wǎng)銷店、物流倉庫進行全面執(zhí)法檢查,同時創(chuàng)新執(zhí)法機制,加強與網(wǎng)絡(luò)平臺的協(xié)作配合。2018年9~10月,青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到多起投訴舉報,稱在網(wǎng)上購買的注冊地址位于青島市城陽區(qū)、生產(chǎn)企業(yè)為青島杜邦化工集團有限公司生產(chǎn)的農(nóng)藥是假農(nóng)藥。因案情復雜、取證困難,青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊聯(lián)合城陽區(qū)綜合行政執(zhí)法局、青島市公安局,發(fā)揮各自優(yōu)勢,多次遠赴河南鄭州,跨省追蹤,歷時8個月,一舉搗毀一處特大制售假農(nóng)藥黑窩點,現(xiàn)場收繳假農(nóng)藥及原材料7噸,抓獲犯罪嫌疑人7人,涉案金額達1 000多萬元,產(chǎn)品銷售涉及全國所有省份。該案的查辦創(chuàng)立了三部門通力合作,聯(lián)打辦案的成功典范。
4.1 執(zhí)法體制尚未完全理順 行業(yè)監(jiān)管與行政執(zhí)法是農(nóng)藥管理工作的有機統(tǒng)一體,兩者互為依托、相互補充。改革的初衷是為了相對集中行政執(zhí)法權(quán),整合執(zhí)法隊伍,提升執(zhí)法效能,著力解決執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題,但在實際運行過程中,仍有許多問題,有時難以做到無縫銜接。
4.2 行刑銜接移交不暢 近年來,農(nóng)藥違法行為呈現(xiàn)出隱蔽化、規(guī)?;陌l(fā)展趨勢,單一部門的打擊力度有限,無法從根本上震懾違法行為。行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接,是重拳打擊犯罪、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵。行政執(zhí)法人員對刑事犯罪案件證據(jù)把握不到位,忽略一些重要證據(jù)的保全,或是收集的證據(jù)材料不符合刑事證據(jù)的要求,導致移交不暢,影響了一些案件的辦理。
4.3 執(zhí)法監(jiān)管不到位依然存在 我市農(nóng)藥市場容量大、經(jīng)營業(yè)戶多、地域廣闊,目前在農(nóng)藥監(jiān)管方面,面臨監(jiān)管要素多、監(jiān)管對象多且素質(zhì)參差不齊等困難,加之農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量較弱,執(zhí)法裝備配備不足,有的區(qū)市執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定,人員少,素質(zhì)不過硬,特別是實施大綜合執(zhí)法改革的區(qū)市,經(jīng)過幾年的努力農(nóng)業(yè)執(zhí)法地位雖有所提升,但仍處于相對弱勢,影響了整體工作推進。
5.1 健全農(nóng)藥監(jiān)管體系 近幾年,青島市在大綜合與小綜合行政執(zhí)法并存的形勢下,做了一些有益探索,取得了一些成效,但鑒于農(nóng)業(yè)執(zhí)法專業(yè)技術(shù)性強、技術(shù)支撐能力要求高等特殊性,建議借此次機構(gòu)改革之機,將農(nóng)業(yè)執(zhí)法重新回歸業(yè)務(wù)主管部門。健全市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)藥監(jiān)管體系,夯實屬地管理和網(wǎng)格化監(jiān)管責任,制定考核管理辦法,建立長效機制,實現(xiàn)農(nóng)藥產(chǎn)品從登記到生產(chǎn)、銷售、流通的全過程、全鏈條、全封閉的監(jiān)管,從源頭上保障農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量安全。
5.2 強化部門協(xié)同配合 農(nóng)業(yè)執(zhí)法與公安部門建立案件查辦的雙向協(xié)作制度,即行政機關(guān)在案件查辦過程中遇到涉嫌犯罪的標準、證據(jù)的固定和保全等問題,公安機關(guān)應給與協(xié)助。對于公安機關(guān)在農(nóng)藥犯罪案件偵查過程中提出的產(chǎn)品檢驗、鑒定等方面要求,農(nóng)業(yè)部門也應給予協(xié)助。同時建立大案、要案公安機關(guān)提前介入制度,在行政機關(guān)接到舉報或得到線索,違法行為涉嫌犯罪時,直接啟動該制度,與公安機關(guān)共同到現(xiàn)場進行調(diào)查取證,以利于犯罪案件的取證和偵破。
5.3 明確執(zhí)法監(jiān)管業(yè)務(wù)邊界 根據(jù)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》和各區(qū)市執(zhí)法工作實際,逐一梳理本級執(zhí)法事項清單,確保做到三級四同、上下一致。各部門、各區(qū)市牢固樹立監(jiān)管執(zhí)法“一盤棋”的思想,行業(yè)主管部門牽頭開展行業(yè)專項整治,履行監(jiān)管職責,執(zhí)法部門根據(jù)各行業(yè)主管部門年度工作重點和風險評估情況,合理制定執(zhí)法巡查工作計劃,優(yōu)化執(zhí)法力量部署配比,切實提高監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)同工作能力。