青島市農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法新模式的探索與實踐

劉 倩，郭元成，于志波

( 1.青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，山東 青島 266071；2.山東省農(nóng)藥檢定所，山東 濟南 250100 )

自2015年起，山東省啟動綜合行政執(zhí)法改革試點工作，將縣級農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化、交通等原由業(yè)務部門行使的執(zhí)法權統(tǒng)一劃歸綜合行政執(zhí)法部門，在跨部門跨領域綜合執(zhí)法等方面積極探索，2017年綜合行政執(zhí)法體制改革在全省全面推開，目前全省已有濟南、青島、淄博、濰坊 、煙臺、日照、威海、濱州等8個市實施了這一改革。為順應改革，做好新形勢下的農(nóng)藥執(zhí)法工作，青島市在理順執(zhí)法體制，創(chuàng)新工作思路，加強執(zhí)法隊伍建設，拓寬執(zhí)法領域等方面積極探索，取得了良好成效。

1 青島市農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法概況

目前，青島市本級實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，嶗山區(qū)、西海岸新區(qū)、即墨區(qū)實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法；膠州、萊西、平度、城陽四個區(qū)市實行跨領域的大綜合執(zhí)法?，F(xiàn)有在崗農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員562名(含綜合執(zhí)法人員)，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)26家，農(nóng)藥經(jīng)營單位3 790余家，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)42 700多家，專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場及種植大戶10 000多個，農(nóng)藥監(jiān)管面廣，工作量大，任務重。

2 改革之初面臨問題

2.1 執(zhí)法體制不順 市本級為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下設的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，膠州等4個縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能職責劃歸綜合行政執(zhí)法局。由于市級與縣級管理機制不對口、上下級之間不存在隸屬關系，綜合執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門不溝通、不認可、不接受業(yè)務指導。也未設立專門的農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍或相關科室從事農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，與市級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構存在業(yè)務不銜接、轉(zhuǎn)辦案件不接收、專項執(zhí)法檢查不參與等情況，嚴重影響了執(zhí)法工作開展。

2.2 監(jiān)管與執(zhí)法職責界定不清晰 改革后，有些縣級業(yè)務主管部門認為行政執(zhí)法涵蓋行政檢查、行政監(jiān)管、行政強制、行政處罰等內(nèi)容，將行業(yè)的日常監(jiān)管也全交由綜合執(zhí)法部門，存在推諉扯皮現(xiàn)象，造成相互配合不主動，甚至出現(xiàn)了“真空地帶”和錯位現(xiàn)象。

2.3 實施大綜合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量薄弱 大綜合執(zhí)法體制改革后，雖然縣級綜合行政執(zhí)法匯集了原十幾個部門執(zhí)法力量于一體，但其工作重心仍側重于市區(qū)內(nèi)的城市管理、文化市場等“形象”“面子”工程，農(nóng)業(yè)執(zhí)法重點在基層、在鄉(xiāng)村，綜合執(zhí)法部門不重視，且缺乏農(nóng)業(yè)方面的專業(yè)執(zhí)法人員，造成農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管力量薄弱，農(nóng)業(yè)處罰案件偏低。

3 青島市農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法的新舉措

針對大綜合改革之初暴露出來的問題和矛盾，青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不等不靠，主動作為，積極與相關部門協(xié)調(diào)溝通，爭取市委市政府支持，建立對區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門和業(yè)務主管部門的“雙指導、雙聯(lián)系”機制，形成了運轉(zhuǎn)有序、上下貫通的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系，打造了農(nóng)藥監(jiān)管執(zhí)法“青島模式”。

3.1 厘清職責邊界 綜合行政執(zhí)法部門與各相關業(yè)務主管部門依據(jù)部門“三定”規(guī)定，全面梳理權力清單和責任清單，界定雙方職責邊界，厘清源頭監(jiān)管、事中事后監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限，細化明確相關工作職責。業(yè)務主管部門落實主體責任，加強源頭監(jiān)管，牽頭開展專項治理工作，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、業(yè)務指導等職責。綜合行政執(zhí)法部門依法履行行政處罰及與之相關的行政監(jiān)督檢查、后續(xù)監(jiān)管、行政強制措施等職責。

3.2 理順層級關系 明確要求區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門與同級業(yè)務主管部門共同接受市級的指導協(xié)調(diào)，落實上級業(yè)務主管部門部署的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和執(zhí)法事項，分工協(xié)作，厘清不同層級之間的監(jiān)管職責、執(zhí)法領域和執(zhí)法重點，推動執(zhí)法重心下移。市支隊多次組織相關業(yè)務主管部門和區(qū)市召開協(xié)調(diào)會議，積極推動各區(qū)市對口部門研究制定與綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合的工作機制。市級在召開會議、部署任務、舉辦培訓時，對下級業(yè)務部門和綜合執(zhí)法部門實行“雙指導、雙聯(lián)系”。區(qū)市綜合行政執(zhí)法部門負責對鎮(zhèn)街派駐的隊伍提供業(yè)務培訓、政策指導和技術支持，會同相關業(yè)務主管部門協(xié)調(diào)基層執(zhí)法行動。

3.3 完善工作制度 建立了聯(lián)席會議、聯(lián)合會商、案件移送、執(zhí)法聯(lián)動、投訴舉報受理、司法銜接等6項工作制度，從制度層面對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導及法制保障，不定期研究綜合行政執(zhí)法與業(yè)務主管部門職責界定、執(zhí)法工作機制建設、重大專項行動和聯(lián)合行動等事宜。市支隊與公安部門建立聯(lián)席會議、逐月通報、季度會商機制，出臺農(nóng)業(yè)違法犯罪案件查處聯(lián)動制度，推動農(nóng)業(yè)執(zhí)法和刑事司法銜接；與市場監(jiān)管部門聯(lián)合簽署了《市場監(jiān)管與農(nóng)業(yè)農(nóng)村違法案件查處協(xié)作協(xié)議》，攜手深入開展農(nóng)資打假，促進農(nóng)資在生產(chǎn)、流通、使用環(huán)節(jié)監(jiān)管的緊密銜接。

3.4 創(chuàng)新開展督導培訓 將涉農(nóng)7個區(qū)市劃分為三個區(qū)域，市支隊三個大隊按區(qū)域?qū)嵭悬c對點指導，對點駐站開展工作，踐行“一線工作法”，除周五學習研討外，各大隊每周下基層不少于3天。各大隊在負責的區(qū)市中選取執(zhí)法對象較為齊全的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層執(zhí)法人員共同執(zhí)法， 開展實戰(zhàn)教學，將案件解析和執(zhí)法突破點的講座開到基層，每月安排一線執(zhí)法骨干以典型案例進行現(xiàn)場執(zhí)法授課，從線索固定、執(zhí)法取證、詢問技巧等方面深度剖析；對執(zhí)法實踐中的疑難問題共同研究， 同時做好重要案件和舉報案件線索的現(xiàn)場督辦、查辦。通過實地指導辦案、協(xié)同辦案，實現(xiàn)全市涉農(nóng)區(qū)市農(nóng)藥案件查辦的“零”突破。經(jīng)過“點對點”知道、“面對面”培訓，解決了縣級綜合執(zhí)法人員本領恐慌問題，農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平迅速提升。以萊西為例，查辦的農(nóng)業(yè)案件數(shù)量由2017年改革之初的49起至2018年204起，2019年已提升至347起，“雙指導、雙聯(lián)系”機制成效凸顯。

3.5 開展交互調(diào)研 面對新形勢、新任務，組織各區(qū)市農(nóng)業(yè)執(zhí)法、綜合行政執(zhí)法機構開展執(zhí)法交互調(diào)研，以市級牽頭、區(qū)市配合、交叉調(diào)研的方式進行，對各區(qū)市體制改革、隊伍建設、經(jīng)費保障、規(guī)章制度、投訴處理、執(zhí)法實效、文書制作等33項內(nèi)容全面調(diào)研，交流學習、互觀互檢，梳理匯總基層的經(jīng)驗做法，查擺執(zhí)法過程中的痛點、難點、堵點，解決基層執(zhí)法隊員的切實訴求，提升執(zhí)法效能。

3.6 聚焦查辦典型案件 針對當前違法行為的新特點，開展為期3個月的打擊網(wǎng)絡銷售假劣農(nóng)藥專項執(zhí)法行動，重點對網(wǎng)銷店、物流倉庫進行全面執(zhí)法檢查，同時創(chuàng)新執(zhí)法機制，加強與網(wǎng)絡平臺的協(xié)作配合。2018年9～10月，青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局接到多起投訴舉報，稱在網(wǎng)上購買的注冊地址位于青島市城陽區(qū)、生產(chǎn)企業(yè)為青島杜邦化工集團有限公司生產(chǎn)的農(nóng)藥是假農(nóng)藥。因案情復雜、取證困難，青島市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊聯(lián)合城陽區(qū)綜合行政執(zhí)法局、青島市公安局，發(fā)揮各自優(yōu)勢，多次遠赴河南鄭州，跨省追蹤，歷時8個月，一舉搗毀一處特大制售假農(nóng)藥黑窩點，現(xiàn)場收繳假農(nóng)藥及原材料7噸，抓獲犯罪嫌疑人7人，涉案金額達1 000多萬元，產(chǎn)品銷售涉及全國所有省份。該案的查辦創(chuàng)立了三部門通力合作，聯(lián)打辦案的成功典范。

4 存在的主要困難和問題

4.1 執(zhí)法體制尚未完全理順 行業(yè)監(jiān)管與行政執(zhí)法是農(nóng)藥管理工作的有機統(tǒng)一體，兩者互為依托、相互補充。改革的初衷是為了相對集中行政執(zhí)法權，整合執(zhí)法隊伍，提升執(zhí)法效能，著力解決執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法等問題，但在實際運行過程中，仍有許多問題，有時難以做到無縫銜接。

4.2 行刑銜接移交不暢 近年來，農(nóng)藥違法行為呈現(xiàn)出隱蔽化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢，單一部門的打擊力度有限，無法從根本上震懾違法行為。行政執(zhí)法與刑事司法能否有效銜接，是重拳打擊犯罪、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的關鍵。行政執(zhí)法人員對刑事犯罪案件證據(jù)把握不到位，忽略一些重要證據(jù)的保全，或是收集的證據(jù)材料不符合刑事證據(jù)的要求，導致移交不暢，影響了一些案件的辦理。

4.3 執(zhí)法監(jiān)管不到位依然存在 我市農(nóng)藥市場容量大、經(jīng)營業(yè)戶多、地域廣闊，目前在農(nóng)藥監(jiān)管方面，面臨監(jiān)管要素多、監(jiān)管對象多且素質(zhì)參差不齊等困難，加之農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量較弱，執(zhí)法裝備配備不足，有的區(qū)市執(zhí)法隊伍不穩(wěn)定，人員少，素質(zhì)不過硬，特別是實施大綜合執(zhí)法改革的區(qū)市，經(jīng)過幾年的努力農(nóng)業(yè)執(zhí)法地位雖有所提升，但仍處于相對弱勢，影響了整體工作推進。

5 幾點建議

5.1 健全農(nóng)藥監(jiān)管體系 近幾年，青島市在大綜合與小綜合行政執(zhí)法并存的形勢下，做了一些有益探索，取得了一些成效，但鑒于農(nóng)業(yè)執(zhí)法專業(yè)技術性強、技術支撐能力要求高等特殊性，建議借此次機構改革之機，將農(nóng)業(yè)執(zhí)法重新回歸業(yè)務主管部門。健全市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)藥監(jiān)管體系，夯實屬地管理和網(wǎng)格化監(jiān)管責任，制定考核管理辦法，建立長效機制，實現(xiàn)農(nóng)藥產(chǎn)品從登記到生產(chǎn)、銷售、流通的全過程、全鏈條、全封閉的監(jiān)管，從源頭上保障農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量安全。

5.2 強化部門協(xié)同配合 農(nóng)業(yè)執(zhí)法與公安部門建立案件查辦的雙向協(xié)作制度，即行政機關在案件查辦過程中遇到涉嫌犯罪的標準、證據(jù)的固定和保全等問題，公安機關應給與協(xié)助。對于公安機關在農(nóng)藥犯罪案件偵查過程中提出的產(chǎn)品檢驗、鑒定等方面要求，農(nóng)業(yè)部門也應給予協(xié)助。同時建立大案、要案公安機關提前介入制度，在行政機關接到舉報或得到線索，違法行為涉嫌犯罪時，直接啟動該制度，與公安機關共同到現(xiàn)場進行調(diào)查取證，以利于犯罪案件的取證和偵破。

5.3 明確執(zhí)法監(jiān)管業(yè)務邊界 根據(jù)《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》和各區(qū)市執(zhí)法工作實際，逐一梳理本級執(zhí)法事項清單，確保做到三級四同、上下一致。各部門、各區(qū)市牢固樹立監(jiān)管執(zhí)法“一盤棋”的思想，行業(yè)主管部門牽頭開展行業(yè)專項整治，履行監(jiān)管職責，執(zhí)法部門根據(jù)各行業(yè)主管部門年度工作重點和風險評估情況，合理制定執(zhí)法巡查工作計劃，優(yōu)化執(zhí)法力量部署配比，切實提高監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)同工作能力。