檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)困境與制度建構(gòu)

代海軍

(應(yīng)急管理部信息研究院，北京100029)

目前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理實(shí)行的是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的體制，煤礦安全領(lǐng)域則采取的是國家監(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合的體制①參見《安全生產(chǎn)法》第九條、《煤礦安全監(jiān)察條例》第二條、第四條之規(guī)定。?，F(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制偏重于事后懲處，且存在職能交叉或監(jiān)管漏洞等問題［1］，由此引發(fā)的生產(chǎn)安全事故屢見不鮮。2019年3月21日，江蘇鹽城響水縣天嘉宜化工有限公司發(fā)生特別重大爆炸事故，截至3月25日共造成78人遇難，其影響之惡劣、傷亡人數(shù)之多、社會反響之強(qiáng)烈，至今讓人心有余悸［2］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國平均每天發(fā)生事故800多起，年均死亡6萬余人;重特大事故平均9天一起，其中90%以上的事故都是企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營所致［3］，暴露出我國安全生產(chǎn)監(jiān)管方面的諸多不足。公益訴訟制度作為公共利益受損的司法救濟(jì)手段，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)管體制漏洞大有裨益。為加強(qiáng)對公共利益的維護(hù)，全國人大常委會于2015年7月1日授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域開展公益訴訟試點(diǎn)。隨后，中共中央、國務(wù)院于2016年12月9日發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，進(jìn)一步將公益訴訟拓展到安全生產(chǎn)領(lǐng)域，明確提出“研究建立安全生產(chǎn)民事和行政公益訴訟制度”②參見《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》。。與環(huán)境保護(hù)等其他領(lǐng)域相比，安全生產(chǎn)公益訴訟無論在理論研究還是實(shí)踐探索方面均屬空白③筆者在中國知網(wǎng)期刊總庫，以“安全生產(chǎn)公益訴訟”為主題詞檢索，檢索不出相關(guān)論文。，對于安全生產(chǎn)公共利益的界定，公共利益受損的判定標(biāo)準(zhǔn)，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法權(quán)與檢察權(quán)的關(guān)系，以及檢察機(jī)關(guān)訴前程序與訴訟程序如何有效對接等諸多理論及現(xiàn)實(shí)問題，亟待研究解決。鑒于此，本文主要從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的視角，對安全生產(chǎn)領(lǐng)域推進(jìn)公益訴訟的基礎(chǔ)概念、面臨的困境以及破解思路等進(jìn)行系統(tǒng)地分析，以期為我國下步審慎地推行該項(xiàng)制度提供參考和借鑒。

一、安全生產(chǎn)公共利益:基于概念的分析

(一)安全生產(chǎn)

“安全生產(chǎn)”一詞源于勞動(dòng)部時(shí)期“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”的工作方針，從其提出背景看，實(shí)際上指的是“安全”和“生產(chǎn)”兩件事情。現(xiàn)在所說的安全生產(chǎn)，主要是涉及事故及其后果的學(xué)科、工作領(lǐng)域或者工作活動(dòng)［4］。從《安全生產(chǎn)法》的立法目的①《安全生產(chǎn)法》立法最根本目的，是為了保障人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會穩(wěn)定保證社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。參見闞珂、楊元元主編:《〈中華人民共和國安全生產(chǎn)法〉釋義》，中國民主法制出版社2014年版，第28頁。及實(shí)踐發(fā)展看，“安全生產(chǎn)”一詞在使用過程中外延呈不斷擴(kuò)大之勢，既包括職業(yè)安全，又涵蓋職業(yè)健康;既指狹義的工作場所勞動(dòng)者的安全，也包括廣大人民群眾的安全;既包括人身安全，也包括財(cái)產(chǎn)安全;既包括生產(chǎn)過程中的各類事故，也包括經(jīng)營活動(dòng)中造成的傷害，從單純保護(hù)職業(yè)勞動(dòng)者安全向公共安全領(lǐng)域延伸趨勢明顯。如造成58人死亡、71人受傷的上海市靜安區(qū)膠州路公寓大樓“11·15”特別重大火災(zāi)事故，傷亡人員無一是事故單位的勞動(dòng)者［5］。顯然，當(dāng)前我們賦予“安全生產(chǎn)”的含義相當(dāng)廣泛，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這一概念提出之處被賦予的“生產(chǎn)過程中人和物的安全保護(hù)”的含義［6］。

(二)安全生產(chǎn)公共利益

如上文所述，安全生產(chǎn)的受益對象是包括勞動(dòng)者在內(nèi)的廣大人民群眾這一廣泛群體而非某個(gè)特定的人，由此引發(fā)的矛盾或問題往往會表現(xiàn)出強(qiáng)烈的公益性的色彩。主要原因在于:

第一，《安全生產(chǎn)法》保護(hù)的法益具有公共利益屬性。2014年修改的《安全生產(chǎn)法》已定位于社會法，社會法所秉持的社會本位的立法理念，決定了其主要是為了對弱勢群體進(jìn)行傾斜保護(hù)。從我國目前的實(shí)際來看，廣大從業(yè)人員廣泛分布在建筑施工、采礦、工貿(mào)制造、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)等高危領(lǐng)域，其中相當(dāng)一部分是學(xué)歷層次低、自我保護(hù)能力差的進(jìn)城務(wù)工人員，這部分群體在現(xiàn)實(shí)中處于天然的弱勢地位，其合法的權(quán)益容易受到侵犯，《安全生產(chǎn)法》將從業(yè)人員權(quán)益保護(hù)置于立法目的的同時(shí)，就是在對失衡的社會關(guān)系進(jìn)行矯正，以促成公平正義的實(shí)現(xiàn)。

第二，安全生產(chǎn)利益糾紛具有廣泛性和不特定性的特點(diǎn)。比如《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》規(guī)定的對從業(yè)人員的勞動(dòng)保護(hù)義務(wù)不是針對某個(gè)具體的勞動(dòng)者，而是針對不特定的多數(shù)人。正因?yàn)槿绱?，這兩部法律所保護(hù)的對象以及潛在的受害者均具有不特定性。如河北盛華化工“11·28”重大燃爆事故，導(dǎo)致停放廠區(qū)外公路兩側(cè)等候卸貨車輛的司機(jī)以及周邊群眾等23人死亡、22人受傷［7］。

第三，違法行為侵害的利益具有多重性。安全生產(chǎn)涉及主體利益多元，包括:勞動(dòng)者、用人單位、政府機(jī)關(guān)、社會組織、新聞媒體等，涵蓋國家利益、集體利益、個(gè)人利益和公共利益。實(shí)踐中，安全生產(chǎn)公共利益往往與這些利益存在交叉或重合，尤其是在發(fā)生較大以上生產(chǎn)安全事故的情況下，往往會導(dǎo)致多個(gè)利益同時(shí)受損。

第四，違法行為后果具有連鎖性和擴(kuò)散性。同樣以《職業(yè)病防治法》為例，用人單位如果不履行其對職工法定的勞動(dòng)保護(hù)義務(wù)，不僅會造成勞動(dòng)者的權(quán)益受損，甚至有可能引發(fā)群體性職業(yè)病危害事件。如河南商城縣200名進(jìn)城務(wù)工人員在江蘇宜興私人石英砂廠打工期間，有5名工人患矽肺病死亡，在接受檢查的170名民工中，有111人被初步診斷患上不同程度的矽肺病，其中“三期”癥狀的有30多人［8］。

二、安全生產(chǎn)公共利益保護(hù)面臨的困境

長期以來，我國安全生產(chǎn)實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的強(qiáng)制服從的“一元化”管理模式。在這種背景下，包括公共利益在內(nèi)的整體安全生產(chǎn)秩序的維護(hù)，更多地倚重于負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門依法履行法定職責(zé)，但目前這種“政府中心主義”的管理模式正面臨內(nèi)部行政執(zhí)法供給不足與外部權(quán)利救濟(jì)乏力的雙重困境。

(一)現(xiàn)行的安全生產(chǎn)執(zhí)法存在制度缺陷，導(dǎo)致一部分公共利益受損的案件缺乏有效監(jiān)管

雖然《安全生產(chǎn)法》第六十六條確立了以聯(lián)合檢查為原則、以分別檢查為例外的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作模式，但實(shí)踐中受部門職責(zé)、專業(yè)領(lǐng)域、執(zhí)法計(jì)劃等眾多因素影響，安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查基本上是分開進(jìn)行的，一方面，如果其他負(fù)有職責(zé)的部門不主動(dòng)報(bào)送相關(guān)執(zhí)法信息，安全監(jiān)管部門基本無從知曉其履職情況，對本級政府有關(guān)部門也就無法做到有效的監(jiān)督;另一方面，綜合監(jiān)督管理在《安全生產(chǎn)法》中一直沒有明確界定，安全監(jiān)管部門對其他負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門是否可以實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)督的方式和范圍，以及如何實(shí)施監(jiān)督均不明確，加之大家都是平級機(jī)構(gòu)，很多情況下，安全監(jiān)管部門要打著當(dāng)?shù)卣参瘯k公室的名義，否則別說監(jiān)督，很多情況下，連基本的工作協(xié)調(diào)都難以開展。

此外，行政執(zhí)法自我規(guī)制存在制度設(shè)計(jì)缺陷，行政機(jī)關(guān)缺乏自我監(jiān)督的動(dòng)力。我國現(xiàn)行的集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一體的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，形成事實(shí)上的權(quán)利壟斷和部門權(quán)力的利益化，同時(shí)導(dǎo)致行政監(jiān)督職能被架空，帶來執(zhí)行隨意和權(quán)力尋租等問題［9］。雖然原國家安全監(jiān)管總局于2018年3月5日印發(fā)的《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督辦法》(以下簡稱《辦法》)，要求“安全監(jiān)管部門應(yīng)指定一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)組織開展執(zhí)法監(jiān)督工作”，但從落實(shí)情況看，大部分安全監(jiān)管部門沒有單獨(dú)設(shè)立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而是由其他處室代為負(fù)責(zé)，如北京市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)督工作由該市應(yīng)急局法制處代管，后者還負(fù)責(zé)地方立法、規(guī)范性文件法審、復(fù)議應(yīng)訴等綜合性工作。有的雖然冠以執(zhí)法監(jiān)督局(處)名義，但實(shí)際上從事的工作與執(zhí)法監(jiān)督關(guān)系不大，如黑龍江省安全生產(chǎn)行政執(zhí)法監(jiān)察局職責(zé)共包括三項(xiàng):一是承擔(dān)全省重大或跨區(qū)的生產(chǎn)安全事故及生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為的查處;二是受理安全生產(chǎn)的舉報(bào)投訴;三是承擔(dān)對舉報(bào)、移送或上級交辦的違法案件的查處。內(nèi)容基本不涉及對內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督。此外，《辦法》要求的，無論是上級安全監(jiān)管部門對下級實(shí)施的綜合監(jiān)督，還是安全監(jiān)管部門對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及重要執(zhí)法事項(xiàng)開展的日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，均是對已完成的職責(zé)事項(xiàng)或作出的執(zhí)法決定中存在的違法或不當(dāng)事項(xiàng)進(jìn)行審查，如果相關(guān)機(jī)構(gòu)或人員沒有實(shí)施監(jiān)督檢查，執(zhí)法監(jiān)督人員基本無從監(jiān)督，即使發(fā)現(xiàn)問題，礙于同屬一個(gè)單位的情況，也基本會采取“大事化小、小事化無”的做法。由于尚未建立科學(xué)有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門基本難以實(shí)現(xiàn)自我糾錯(cuò)，監(jiān)管缺位、不到位以及執(zhí)法不嚴(yán)等問題較為突出［10］。如造成73人死亡、4人失蹤、17人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失88 112萬元的深圳光明新區(qū)渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故，檢察機(jī)關(guān)查明，地方政府及其監(jiān)管部門在事發(fā)紅坳渣土受納場項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)、審批、日常安全監(jiān)管等工作中存在嚴(yán)重失職瀆職問題，光明新區(qū)管理局原局長彭某清等29名犯罪嫌疑人因涉嫌濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、受賄罪和行賄罪被檢察機(jī)關(guān)立案偵查［11］。

(二)傳統(tǒng)的權(quán)利救濟(jì)制度不足以應(yīng)對維護(hù)安全生產(chǎn)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等相關(guān)法律，對從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利可能受到侵犯時(shí)，賦予其拒絕違章指揮和強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)權(quán)、緊急情況下撤出權(quán)，以及舉報(bào)投訴權(quán)等權(quán)利，同時(shí)提供了相應(yīng)的救濟(jì)手段，如《安全生產(chǎn)法》第五十三條明確規(guī)定“因生產(chǎn)安全事故受到損害的從業(yè)人員，除依法享有工傷保險(xiǎn)外，依照有關(guān)民事法律尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向本單位提出賠償要求”。但目前這種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，存在兩方面問題:一方面，勞動(dòng)者與用人單位具有明顯的人身依附關(guān)系，涉及勞動(dòng)者切身利益的薪酬、待遇、崗位等都掌握在用人單位手中，同時(shí)社會上層的精英階層，通過公共權(quán)力與私營資本與知識技術(shù)結(jié)盟，形成“官商秩序結(jié)構(gòu)”，作為社會弱勢群體的底層勞動(dòng)者維權(quán)基本是缺失的［12］?！百Y強(qiáng)勞弱”的現(xiàn)狀意味著，一旦與掌握各種資源的用人單位對簿公堂，將冒極大的經(jīng)濟(jì)、社會等風(fēng)險(xiǎn)，不僅勝訴的機(jī)會渺茫，即使勝訴也往往是“贏了官司丟了工作”。因此，對一個(gè)理性的勞動(dòng)者而言，即便發(fā)生了個(gè)體權(quán)益受侵害的情況，其往往也會采取息事寧人的做法。

另一方面，對于從業(yè)人員之外的其他人員或者公共利益受損，現(xiàn)有安全生產(chǎn)法律法規(guī)并沒有提供救濟(jì)渠道。如青島悅龍達(dá)貿(mào)易有限公司在其租賃的青島市李滄區(qū)十梅庵磚廠南側(cè)大院內(nèi)經(jīng)營鹽酸時(shí)，發(fā)生鹽酸泄漏事故，危及周邊群眾生命安全和身體健康。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，李滄區(qū)安監(jiān)局負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)。但自該案發(fā)生后，該局始終未正確全面履行職責(zé)，未嚴(yán)格依法對該案進(jìn)行全面有效的處置［13］。可見，由于安全生產(chǎn)本身所具有的公益屬性，單純依靠現(xiàn)行勞動(dòng)爭議處理機(jī)制以及訴訟渠道難以真正維護(hù)安全生產(chǎn)公共利益，相關(guān)群體的合法權(quán)益得不到及時(shí)有效的救濟(jì)。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟:破解安全生產(chǎn)公共利益保護(hù)困境的出路

(一)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理包含著主體多元化、治理手段和方式多樣化?，F(xiàn)代化的國家治理體系說到底是法治體系，其核心是運(yùn)用法治思維和法治方式解決重大和復(fù)雜的社會問題［14］。檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)公益訴訟，其提出和實(shí)行絕非只具有訴訟法上的意義，而是代表了一種社會治理模式的轉(zhuǎn)型［15］。以往，對于各類危害安全生產(chǎn)秩序和公共利益的行為，有關(guān)部門主要沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政管制的思路，靠大檢查、大督查、專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)等推動(dòng)，并且普遍采取“一人得病，全家吃藥”這一粗暴的行政命令式的方式，比如某一企業(yè)發(fā)生事故，當(dāng)?shù)卣R上要求所有企業(yè)一律停業(yè)開展檢查［16］。此外，動(dòng)輒要求“對非法違法生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)的有關(guān)單位和責(zé)任人，一律按上限予以處罰”［17］，“對存在重大事故隱患的非煤礦山企業(yè)，一律采取停產(chǎn)整頓措施”等［18］，不僅不符合法治的基本要求，實(shí)際的監(jiān)管效果亦不理想。近年，雖然政府一直采取高壓態(tài)勢，但安全生產(chǎn)違法行為依然屢禁不止。如造成33人死亡的重慶金山溝煤業(yè)公司“10·31”特別重大瓦斯爆炸事故暴露出，金山溝煤礦長期采用國家明令禁止的工藝，超層越界違法開采，違規(guī)使用民用爆炸物品，特種作業(yè)人員未經(jīng)培訓(xùn)、無證上崗等問題［19］。正是鑒于過去單一管制模式的諸多弊端，安全生產(chǎn)監(jiān)管向法治模式轉(zhuǎn)型成為必然。法治是立法、執(zhí)法、司法、守法的統(tǒng)一，行政公益訴訟體現(xiàn)了執(zhí)法與司法的互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)日益影響著立法進(jìn)程和公民守法意識的養(yǎng)成。我國安全生產(chǎn)法律雖未直接對行政公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，但是從安全生產(chǎn)法立法目的及體現(xiàn)的原則要求看，其中暗含了公共利益保護(hù)的邏輯訴求，如《安全生產(chǎn)法》第三條規(guī)定“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針”，從某種程度上可視為行政公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的制度基礎(chǔ)。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是維護(hù)安全生產(chǎn)公共利益的必然選擇

對于侵害安全生產(chǎn)國家利益和社會公共利益的行為，理論上，國家機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的有關(guān)組織和公民個(gè)人都有權(quán)向人民法院提起訴訟。我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域保護(hù)國家利益和社會公共利益的法律制度尚不健全，有關(guān)組織和社會團(tuán)體發(fā)育滯后，對安全生產(chǎn)違法活動(dòng)以及負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)缺乏有效的監(jiān)督途徑。具體而言，我國安全生產(chǎn)實(shí)行的是“生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機(jī)制”，《安全生產(chǎn)法》第七條、第十二條和第十三條分別規(guī)定了工會、有關(guān)協(xié)會組織，以及依法設(shè)立的為安全生產(chǎn)提供技術(shù)、管理服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在安全生產(chǎn)工作中的權(quán)利和義務(wù)。雖然迫于法律強(qiáng)制性規(guī)定以及政府監(jiān)管，企業(yè)普遍設(shè)立了工會組織，但由于存在身份不超脫、維權(quán)能力弱化以及責(zé)任不明確等先天缺陷，無法代表工人“發(fā)聲”［20］。在個(gè)別地方，職工利益和工會利益可能不一致，當(dāng)工會的組建存在問題，進(jìn)而工會的代表性存在問題的情況下，完全用工會所代表的利益吸收勞動(dòng)者個(gè)人的訴訟更是缺乏正當(dāng)性［21］。由于市場機(jī)制不健全，我國安全生產(chǎn)中介機(jī)制發(fā)育遲緩，行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競爭和誠信問題突出，一些中介機(jī)構(gòu)為迎合市場和企業(yè)需求，對企業(yè)的造假行為往往采取默認(rèn)態(tài)度甚至連手造假，中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性往往無從談起。從協(xié)會組織建設(shè)看，目前我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域各類協(xié)會組織與政府部門有千絲萬縷的聯(lián)系，大部分由負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的政府部門主管，并由政府部門退休領(lǐng)導(dǎo)在其中任職，有的甚至還代行部分行政管理職能，一些協(xié)會組織“戴著政府的帽子，拿著市場的鞭子，收著企業(yè)的票子”，如廣西煤礦安全技術(shù)協(xié)會打著廣西煤監(jiān)局的旗號，到煤礦企業(yè)搞“安全生產(chǎn)條件現(xiàn)場核查”，2010—2015年間共違規(guī)收取費(fèi)用129.18萬元。中央巡視反饋意見一針見血地指出，原國家安全監(jiān)管總局管理的協(xié)會、學(xué)會充當(dāng)“紅頂中介”和“二政府”，“靠機(jī)關(guān)吃企業(yè)”問題突出［22］。可見，無論是工會、協(xié)會組織還是相關(guān)中介機(jī)構(gòu)，都不具備提起公益訴訟所要求的現(xiàn)實(shí)條件，通過檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維護(hù)安全生產(chǎn)國家利益和社會公共利益的目標(biāo)，是推進(jìn)安全生產(chǎn)公益訴訟制度的必然選擇。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是履行安全生產(chǎn)法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之義

雖然當(dāng)前我國安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定向好，但基層基礎(chǔ)依然薄弱的現(xiàn)狀沒有改變，安全生產(chǎn)仍處于脆弱期、爬坡期、過坎期，不確定因素增多［23］。在此背景下，加強(qiáng)安全監(jiān)管執(zhí)法，仍是當(dāng)前遏制安全生產(chǎn)違法行為，預(yù)防重特大事故發(fā)生，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)形勢好轉(zhuǎn)的最有效的途徑之一。由于現(xiàn)階段我國安全監(jiān)管體制機(jī)制不完善，特別是在事故全面問責(zé)風(fēng)暴的影響下，部分安全監(jiān)管部門及其行政執(zhí)法人員缺乏行政執(zhí)法動(dòng)力，監(jiān)管不到位問題較為突出。國務(wù)院安委會考核巡查組在2018年安全生產(chǎn)考核巡查中發(fā)現(xiàn)，有的地方安全監(jiān)管“走過場”，比如甘肅武威市古浪縣古浪鎮(zhèn)安全檢查流于形式，部分上報(bào)材料和檢查記錄自相矛盾，廣東個(gè)別部門、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排部署安全生產(chǎn)和消防工作時(shí)，對上級文件要求照搬照抄或一轉(zhuǎn)了之［24］。由于政府監(jiān)管不到位，由此引發(fā)的生產(chǎn)安全事故屢見不鮮。如2017年湖南省株洲市攸縣吉林橋礦業(yè)有限責(zé)任公司“5·7”重大中毒窒息事故，暴露出地方煤炭、電力、安監(jiān)、環(huán)保、信息化等部門，在項(xiàng)目審核、日常檢查、現(xiàn)場驗(yàn)收、問題整改等環(huán)節(jié)中，存在監(jiān)管不到位等問題，致使無證冶煉小作坊長期非法生產(chǎn)，造成18名作業(yè)人員中毒死亡、4人重傷，直接經(jīng)濟(jì)損失2056.6萬元［25］。解決上述問題，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的外部監(jiān)督尤為關(guān)鍵。檢察公益訴訟制度是基于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位而新增加的一項(xiàng)檢察職能［26］。與其他主體相比，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與被監(jiān)督的地方及其負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門沒有利害關(guān)系，加上過硬的法律專業(yè)素質(zhì)，有先天的條件和能力依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，讓安全生產(chǎn)違法者付出應(yīng)有的法律代價(jià)，及時(shí)矯正受侵害的社會關(guān)系。此外，借助檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督力量，加強(qiáng)對侵害社會公共利益的安全生產(chǎn)違法問題的監(jiān)督制約，形成體制內(nèi)外共同監(jiān)督的合力，不僅有利于提升負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門依法履職的主動(dòng)性和自覺性，而且有助于進(jìn)一步形成安全生產(chǎn)的高壓態(tài)勢，這也是破解當(dāng)前安全生產(chǎn)突出問題、建立齊抓共管的工作機(jī)制的客觀需要。

四、檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)問題與制度建構(gòu)

(一)訴前檢察建議:安全生產(chǎn)行政公益訴訟前置程序

目前，對于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，我國《行政訴訟法》第二十五條及相關(guān)司法解釋，明確規(guī)定了檢察建議作為行政公益訴訟啟動(dòng)前置程序的原則，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職;行政機(jī)關(guān)不依法履職的，才可以提起訴訟。那么，安全生產(chǎn)是否屬于上述《行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“‘等’領(lǐng)域”，立法及相關(guān)司法解釋并未明確，理論界也存在不同認(rèn)識①關(guān)于法條中“等”字的含義，一般認(rèn)為存在“等內(nèi)”和“等外”之分。從我國行政公益訴訟試點(diǎn)階段的實(shí)踐來看，人們更多地從“等內(nèi)”認(rèn)識公益訴訟的范圍。參見關(guān)保英:《行政公益訴訟中的公益拓展研究》，載《政治與法律》2019年第8期，第128頁。另有觀點(diǎn)指出，從維護(hù)國家和社會公共利益考慮，只要行政行為違法的，都可以納入監(jiān)察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍。在司法實(shí)踐中，“兩高”可以根據(jù)司法實(shí)踐的具體情況，對行政公益訴訟“等”字的范圍作擴(kuò)大解釋。參見徐全兵:《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期，第84頁。。

從法理上講，檢察機(jī)關(guān)在我國整體法律監(jiān)督體制設(shè)計(jì)中，發(fā)揮協(xié)同和補(bǔ)充監(jiān)督的作用，作為“最后一道防線”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持不重復(fù)監(jiān)督以及不代行行政權(quán)的原則，即當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法或不作為時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)建議行政機(jī)關(guān)糾正或建議其上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)構(gòu)予以處理，在所有手段不奏效時(shí)，可以依法提起行政公益訴訟［27］。這一過程實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)將法律監(jiān)督具體化為訴訟程序的起訴權(quán)的過程［28］。此外，行政公益訴訟本質(zhì)是助力政府依法行政，訴前發(fā)出檢察建議，不僅節(jié)約司法資源，也符合行政公益訴訟發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，維護(hù)國家利益和社會公共利益的最終目的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國檢察機(jī)關(guān)共向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101 254件，97.2%得到采納，更多問題在訴前得以解決［29］。

安全生產(chǎn)公益訴訟盡管發(fā)生領(lǐng)域不同，但從本質(zhì)上并未超出該制度設(shè)計(jì)的范疇。實(shí)際上，檢察建議作為安全生產(chǎn)行政公益訴訟訴前程序的地位和作用，在推動(dòng)解決安全生產(chǎn)隱患方面已有所彰顯。如內(nèi)蒙古赤峰市翁牛特旗危險(xiǎn)廢物安全隱患案中，兩村民違法在家中私設(shè)高壓儲罐存儲液態(tài)二氧化碳，對該村547名村民的人身和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重威脅。翁牛特旗檢察院通過訴前程序發(fā)出檢察建議書，督促翁牛特旗安監(jiān)局依法全面履職，及時(shí)地消除了安全隱患，避免了事故的發(fā)生［30］。這一做法，得到上層有關(guān)部門的制度回應(yīng)。2019年4月16日，應(yīng)急管理部會同公安部、“兩高”出臺的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《辦法》)，對檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督做了制度嘗試?！掇k法》第三十條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門在履行安全監(jiān)管職責(zé)方面存在違法、不當(dāng)情形的，可以發(fā)出檢察建議。下一步，建議對于本條規(guī)定的有關(guān)部門履行檢察建議的時(shí)限、方式、情況反饋，以及不履行檢察建議時(shí)相應(yīng)的法律責(zé)任等進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)以司法解釋等方式明確規(guī)定:“有關(guān)部門在收到檢察建議后，仍然不依法履職安全監(jiān)管職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟?！睘榱藦?qiáng)化檢察建議的效果，可以考慮借鑒《吉林省檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督約談暫行辦法》等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立安全監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督檢察約談機(jī)制，通過約談相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的方式，強(qiáng)化檢察建議的效果［31］。

(二)明確安全生產(chǎn)公益訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn):“過程違法”+“行為主義”

我國《行政訴訟法》第二十五條第四款確立了啟動(dòng)行政公益訴訟，必須具備“不履行法定職責(zé)”這一核心要件。關(guān)于“不履行法定職責(zé)”，最高人民檢察院確立了“行政過程”與“后果主義”兩類具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，前者是過程性的，即行政機(jī)關(guān)任何一個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)導(dǎo)致公共利益受損，構(gòu)成不履行法定職責(zé);后者則指的是，行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的核心判斷要素是行政相對人違法行為是否停止這一事實(shí)結(jié)果［32］。對于“行政過程”違法這一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上，《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》已經(jīng)明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)查明行政機(jī)關(guān)未依法履職的兩類情形:一類是“違法行使職權(quán)”;另一類是“不作為”。不作為是指行政法律關(guān)系主體不履行行政法律規(guī)范或者行政行為所規(guī)定的作為義務(wù)，其所造成的社會危害往往并不亞于行政違法［33］。從安全生產(chǎn)司法實(shí)踐看，負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門“違法行使職權(quán)或不作為”的情形比較復(fù)雜。筆者所在單位的課題組通過“中國裁判文書網(wǎng)”檢索法院2011—2015年公布的刑事判決書，共收集以“玩忽職守罪”追究安全監(jiān)管執(zhí)法人員刑事責(zé)任的案例130起①選取樣涵蓋全國21個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，涉及礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等重點(diǎn)領(lǐng)域，涵蓋全部事故等級，具有一定代表性，在一定程度上能夠反映出安全監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任追究的面貌。。統(tǒng)計(jì)表明，絕大多數(shù)安全監(jiān)管執(zhí)法人員因“未認(rèn)真履行職責(zé)”被追究刑事責(zé)任，具體情形包括:未開展全面檢查或未及時(shí)發(fā)現(xiàn)事故隱患、未履行規(guī)范性文件規(guī)定的職責(zé)、未落實(shí)“打非治違”等任務(wù)、行政執(zhí)法存在過錯(cuò)、未及時(shí)督促企業(yè)整改落實(shí)、未履行“綜合監(jiān)管”職責(zé)等。如劉某洋玩忽職守一案，即屬未依法履職的情形。根據(jù)周口市川匯區(qū)人民法院(2013)川刑初字第415號判決書，河南周口市川匯區(qū)人和辦事處經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全生產(chǎn)辦公室主任劉某洋，對轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但對其轄區(qū)內(nèi)的周口市鍋爐廠存在的違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的行為沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以制止，沒有監(jiān)管到位，更沒有向上級人民政府有關(guān)部門報(bào)告，對周口市鍋爐廠一人死亡事故的發(fā)生負(fù)有一定的責(zé)任②案例來源中國裁判文書網(wǎng)。。

對于“后果主義”這一標(biāo)準(zhǔn)，由于安全生產(chǎn)工作的特殊性，如果等到出現(xiàn)實(shí)際的危害結(jié)果(往往已經(jīng)造成人員傷亡或一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)損失)，才啟動(dòng)公益訴訟程序的話，實(shí)際上為時(shí)已晚。事故源于隱患，源于違法違規(guī)行為。鑒于此，對于安全生產(chǎn)公益訴訟，建議采取“行為主義”的判定標(biāo)準(zhǔn)。但正如上文分析的，由于安全生產(chǎn)公共利益涉及眾多主體，私益、公益往往交織在一起，加之安全生產(chǎn)行業(yè)門類眾多，煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹等不同領(lǐng)域安全生產(chǎn)違法的具體形態(tài)千差萬別，尤其是隨著安全生產(chǎn)概念的內(nèi)涵和外延不斷拓展延伸，涉及到安全生產(chǎn)公共利益的事項(xiàng)也越來越多。因此，如何科學(xué)界定某一違法行為是否侵犯了安全生產(chǎn)公共利益，達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)才算侵犯安全生產(chǎn)公共利益，成為在建立安全生產(chǎn)公益訴訟制度之前首先要解決的問題。對此，筆者建議采取“嚴(yán)重違法行為”的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營單位存在具有明顯的主觀故意，且極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為，比如無證生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)的;故意關(guān)閉、破壞必要的安全監(jiān)控和報(bào)警設(shè)備的;強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)的;礦山企業(yè)超層越界開采的;等等。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)行政公益訴訟程序，督促負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門及時(shí)開展安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法。

(三)建立訴前程序與訴訟程序銜接相關(guān)規(guī)則

首先，通過聯(lián)席會議等手段，解決能發(fā)現(xiàn)違法行為線索的問題。眾所周知，安全生產(chǎn)立法的根本目的是“防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”①參見《安全生產(chǎn)法》第一條。。如何通過強(qiáng)化法律監(jiān)督，督促負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門依法履職，推動(dòng)安全生產(chǎn)從事后查處轉(zhuǎn)到事前預(yù)防，努力做到“防患于未然”，是真正體現(xiàn)公益訴訟的價(jià)值所在。因此，對于尚未出現(xiàn)生產(chǎn)安全事故，檢察機(jī)關(guān)如何在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的線索，成為擺在安全生產(chǎn)公益訴訟推進(jìn)過程中必須重點(diǎn)解決的一個(gè)難題。對于這一問題，一方面，筆者建議借助應(yīng)急管理部與“兩高”正在構(gòu)建的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作平臺，充分發(fā)揮部門間聯(lián)席會議的作用，擴(kuò)大安全生產(chǎn)行政執(zhí)法動(dòng)態(tài)信息報(bào)送范圍，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)研判并從中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索;另一方面，暢通舉報(bào)投訴渠道，廣泛收集有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管方面的意見建議，并及時(shí)依法作出處理。

其次，解決行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)審查標(biāo)準(zhǔn)的問題。行政公益訴訟案件肇始于行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或不作為”。因此，對于“違法行使職權(quán)或者不作為”的審查及后續(xù)判定非常關(guān)鍵。這一問題，實(shí)際上涉及司法權(quán)對行政權(quán)的審查范圍和強(qiáng)度問題。筆者認(rèn)為，行政權(quán)與司法權(quán)有明確的分工，二者在國家制度設(shè)計(jì)中有不同的功能、邊界和價(jià)值考量，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督，并不意味著可以對行政行為進(jìn)行完全替代式的審查，其中蘊(yùn)含著對行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn)的尊重，也更符合國家職能專業(yè)化和效能化的發(fā)展要求［34］。鑒于此，筆者認(rèn)為，對于安全監(jiān)管執(zhí)法人員“違法行使職權(quán)或者不作為”的審查判斷，主要應(yīng)是程序性的而非對實(shí)體問題進(jìn)行判斷，這符合檢察權(quán)與行政權(quán)分工要求以及檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位。比如，對于安全監(jiān)管執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)不屬于本部門職責(zé)范圍的事項(xiàng)，是否依法移送其他部門及時(shí)依法進(jìn)行處理;在監(jiān)督檢查過程中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位存在安全生產(chǎn)違法行為或者事故隱患后，是否按照《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)要求，作出責(zé)令限期改正或消除事故隱患的行政命令，以及是否按規(guī)定的時(shí)限和要求進(jìn)行了復(fù)查，并作出最終處理，等等。審查的依據(jù)包括《安全生產(chǎn)法》《行政處罰法》《安全生產(chǎn)許可證條例》《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》等法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的安全監(jiān)管部門的法定職責(zé)，以及各級政府公布的部門職責(zé)“三定”方案和有關(guān)部門制定的“權(quán)力和責(zé)任清單”所列明的職權(quán)事項(xiàng)、執(zhí)法程序、追責(zé)情形等內(nèi)容。

再次，解決證明材料的標(biāo)準(zhǔn)問題?！皟筛摺庇?018年3月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第二十二條第二項(xiàng)明確要求，人民檢察院提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料”。雖然上述《解釋》同時(shí)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查取證權(quán)，但是由于并非強(qiáng)制性的，實(shí)踐中常常存在行政機(jī)關(guān)不予配合，企業(yè)毀滅證據(jù)等現(xiàn)象［35］。為解決這一問題，建議按照“無強(qiáng)制—強(qiáng)干預(yù)”的助推理論特質(zhì)要求，通過制度設(shè)計(jì)介入行政機(jī)關(guān)的行為選擇［36］。如建立安全監(jiān)管部門權(quán)力和責(zé)任清單公示制度，安全監(jiān)管執(zhí)法計(jì)劃和專項(xiàng)執(zhí)法信息共享機(jī)制，尤其完善重大案件執(zhí)法取證的告知程序，一旦檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門或者企業(yè)企圖銷毀證據(jù)、涂改證據(jù)、串供等不法行為或嫌疑時(shí)，可以直接介入調(diào)查，第一時(shí)間固定各類原始證據(jù)，相關(guān)單位不配合的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

五、結(jié)語

我國檢察公益訴訟尚處于探索階段，面臨理論準(zhǔn)備不足、制度供給不足以及實(shí)踐積累不足等現(xiàn)實(shí)問題［37］，除《行政訴訟法》明確的四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，當(dāng)前對行政違法行為的檢察監(jiān)督不具備全面展開的條件［38］。此外，需要進(jìn)一步檢討的是，目前的安全生產(chǎn)工作機(jī)制經(jīng)過十余年磨合與改進(jìn)，總體上適應(yīng)我國國情，并在實(shí)踐中發(fā)揮了應(yīng)有作用。2016年，全國人大常委會執(zhí)法檢查組從行政執(zhí)法、責(zé)任體系、保障能力等多個(gè)方面進(jìn)行評估后認(rèn)為，現(xiàn)行的以《安全生產(chǎn)法》為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)，效果總體上是好的，安全生產(chǎn)形勢逐年好轉(zhuǎn)，連續(xù)13年實(shí)現(xiàn)事故起數(shù)和死亡人數(shù)“雙下降”［39］。在這種背景下，擴(kuò)大行政公益訴訟的范圍，勢必打破原有的安全生產(chǎn)行政監(jiān)管的制度體系，檢察權(quán)的介入，能否帶來司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，抑或會引發(fā)對行政權(quán)的不當(dāng)僭越，甚至于帶來“疊床架屋”的問題，還有待進(jìn)一步觀察，尤其需要借鑒環(huán)保等領(lǐng)域推行行政公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)和不足，做好充分的理論準(zhǔn)備①從國務(wù)院2005年12月發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》宣布“推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”迄今，我國的環(huán)境公益訴訟制度一直尚未建立起來。究其原因，主要是理論準(zhǔn)備尚不充分，實(shí)踐中對于“我國建立這項(xiàng)制度的必要性”一直存在爭論。參見徐祥民，宋福敏:《建立中國環(huán)境公益訴訟制度的理論準(zhǔn)備》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第7期，第110－116頁。此外，盡管學(xué)者多有建言，但檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟面臨的兩大問題始終懸而未決，即環(huán)境公益訴訟制度在內(nèi)部間存在的沖突問題，以及環(huán)境公益訴訟制度與已有制度外部間的功能重疊問題。參見羅麗:《我國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)問題與解決對策》，載《中國法學(xué)》2017年第3期，第245－246頁。。鑒于此，對于檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)行政公益訴訟，筆者建議在通盤考慮我國安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法以及司法實(shí)踐狀況基礎(chǔ)上，分三步走:第一步，建議參照國土資源部門的做法，與相關(guān)部門建立聯(lián)席會議制度、協(xié)作配合機(jī)制、執(zhí)法信息共享和案件線索移送制度;第二步，在全國選取具有代表性的省市開展檢察機(jī)關(guān)提起安全生產(chǎn)行政公益訴訟試點(diǎn);第三步，在總結(jié)分析試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮是否逐步推開［40］。