我國可再生能源開發(fā)面臨的問題和障礙

■ 任東明

隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國可再生能源開發(fā)面臨的諸多問題和障礙逐漸顯現(xiàn)，成為制約我國新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模化的瓶頸。這些問題和障礙可以歸納為以下8個方面。

高成本仍是產(chǎn)業(yè)競爭力較弱的重要因素

在不考慮常規(guī)能源外部環(huán)境成本的情況下，除太陽能熱水器外，我國絕大多數(shù)利用可再生能源生產(chǎn)的電力、熱力、液體燃料產(chǎn)品的成本均高于常規(guī)能源產(chǎn)品，缺乏市場競爭力，尚不具備自主商業(yè)化發(fā)展的能力，限制了市場容量的擴(kuò)大。同時，在可再生能源市場推廣過程中遇到來自多方面的障礙，如：多數(shù)人對可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略性、長期性和艱巨性缺乏認(rèn)識，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大起大落；電網(wǎng)對接納可再生能源電力缺乏動力，導(dǎo)致近些年大量風(fēng)電場“棄風(fēng)”；石油企業(yè)對生物液體燃料納入成品油流通體系缺乏熱情，制約了生物液體燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；物業(yè)管理者經(jīng)常以各種借口阻撓住戶使用太陽能戶用熱水器，阻礙了國內(nèi)熱水器的進(jìn)一步推廣和普及。市場容量的狹小反過來影響了可再生能源成本的降低，又進(jìn)一步制約了市場競爭力的提高?？傊稍偕茉窗l(fā)電成本過高和市場容量狹小相互作用，造成惡性循環(huán)，成為可再生能源發(fā)展的“悖論”，即“雞和蛋問題”。

自主創(chuàng)新能力較弱影響了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展

以風(fēng)電和太陽能相關(guān)產(chǎn)品制造為代表的新能源產(chǎn)業(yè)，依靠短期超常規(guī)快速發(fā)展完成原始積累之后，已經(jīng)將拓展海外市場作為重點。但是，單純依靠低成本而迅速擴(kuò)張的中國企業(yè)，在走向海外市場的道路上卻遇到了技術(shù)上占盡天時地利優(yōu)勢的歐美企業(yè)的激烈對抗，中國企業(yè)也在這場圍繞核心技術(shù)的競爭中明顯處于下風(fēng)。盡管我國在新能源利用關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)水平和創(chuàng)新能力方面有所提高，但總體來看，無論技術(shù)研究水平還是科研投入水平，我國與國外發(fā)達(dá)國家相比都存在明顯差距。自身基礎(chǔ)研究薄弱，創(chuàng)新性、基礎(chǔ)性研究工作開展較少、起步較晚、水平較低，缺乏強(qiáng)有力的技術(shù)研究支撐平臺，缺乏清晰系統(tǒng)的技術(shù)發(fā)展路線和長遠(yuǎn)的發(fā)展思路，沒有連續(xù)、滾動的研發(fā)投入計劃，用于研發(fā)的資金支持也明顯不足，導(dǎo)致國內(nèi)大部分企業(yè)的核心技術(shù)均來源于國外，技術(shù)上的受制于人為整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展埋下了危機(jī)的種子。

制造和配套能力弱，關(guān)鍵零部件依賴國外

過去幾年，由于政策和市場的雙重拉動，我國可再生能源裝備制造業(yè)發(fā)展迅速。以風(fēng)機(jī)制造為例，到2011年，我國風(fēng)電整機(jī)制造企業(yè)累計超過100家，國產(chǎn)風(fēng)機(jī)在國內(nèi)的市場份額明顯提高。一批國外大型裝備制造集團(tuán)，如美國通用電氣、西班牙歌美颯、丹麥的維斯塔斯、德國的恩德和印度蘇司蘭等大型風(fēng)電制造企業(yè)早就在國內(nèi)設(shè)廠，國內(nèi)可再生能源裝備制造業(yè)初步形成。

盡管如此，我國可再生能源制造業(yè)體系仍然薄弱，配套能力不強(qiáng)，具體表現(xiàn)是：在技術(shù)上，我國仍落后于世界最先進(jìn)水平，產(chǎn)品缺乏競爭力；在關(guān)鍵工藝、設(shè)備和原材料供應(yīng)方面，仍嚴(yán)重依賴進(jìn)口，受制于國外技術(shù)的壟斷，如大型風(fēng)電機(jī)組的軸承、太陽電池的核心生產(chǎn)裝備、纖維素乙醇所需的高效生物酶等。盡管近來情況有了改觀，但從產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，產(chǎn)業(yè)體系薄弱仍是困擾行業(yè)發(fā)展的重要問題。大部分可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家由于生產(chǎn)規(guī)模小、集約化程度低、工藝落后、產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定、技術(shù)開發(fā)能力低，難以降低工程造價和及時提供備件。如果中國不迅速建立強(qiáng)大的制造業(yè)，則目前關(guān)鍵技術(shù)與主要設(shè)備依靠進(jìn)口的局面短期內(nèi)不可能得到根本扭轉(zhuǎn)。

行業(yè)管理松散，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后

長期以來，我國可再生能源管理職能分散在多個部門，包括能源、科技、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源、建設(shè)、環(huán)保、海洋、氣象等，各部門職能交叉，多頭管理、資金分散、缺少協(xié)調(diào)性、沖突不斷，無法形成合力，一定程度削弱了國家的宏觀調(diào)控力，存在“有機(jī)構(gòu)無管理”問題。由于政出多門，各級管理部門協(xié)調(diào)性差和管理混亂，存在廟多和尚亂念經(jīng)、念亂經(jīng)，有時甚至不念經(jīng)的現(xiàn)象。由于管理松散，企業(yè)間、政企間缺乏有效的溝通渠道和交流平臺，造成企業(yè)各自為戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)“圈風(fēng)”、“圈水”、“圈秸稈”等惡性競爭的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)是：盲目增大投資規(guī)模、匆忙上馬大項目，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力的擴(kuò)大不能與市場需求增長相適應(yīng)。例如，在風(fēng)電領(lǐng)域，各方面似乎更注重裝機(jī)規(guī)模，沒有用上網(wǎng)電量考核風(fēng)電場的績效，使電網(wǎng)成為制約風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的障礙；在光伏產(chǎn)業(yè)特別是多晶硅生產(chǎn)方面，產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的趨勢。此外，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國內(nèi)外市場的擴(kuò)大，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺失和人才匱乏的問題日益突出。上述問題需要相關(guān)部門統(tǒng)籌研究新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，出臺系統(tǒng)有力的支持政策，扭轉(zhuǎn)資源開發(fā)無序的狀況。

政策措施的出臺滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需求

首先，盡管我國《可再生能源法》已經(jīng)提出了包括總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類電價制度、費用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ椯Y金制度等多種制度，但由于缺乏強(qiáng)制性目標(biāo)要求，標(biāo)志著該法的出臺只有原則性和指導(dǎo)性，而缺少立法所必要的剛性(強(qiáng)制性不足，實施力度不夠)，法律的象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實際推動的意義，大量出臺的配套政策難以解決可再生能源發(fā)展中遇到的實質(zhì)性問題。過去幾年，立法執(zhí)行中遇到的許多問題(例如可再生能源發(fā)電上網(wǎng)難的問題)已經(jīng)充分說明了這一點。其次，政策措施不配套，不能適應(yīng)可再生能源發(fā)展對政策的現(xiàn)實要求。主要表現(xiàn)在：缺乏市場監(jiān)管機(jī)制，對于能源壟斷企業(yè)的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，沒有明確的規(guī)定；缺乏產(chǎn)品質(zhì)量檢測認(rèn)證體系；新能源的規(guī)劃、項目審批、專項資金安排、價格機(jī)制等缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制；規(guī)劃、政策制定和項目決策缺乏透明度；缺乏法律實施的報告、監(jiān)督和自我完善體系；立法中提出的四項基本原則(即四個“結(jié)合”：國家責(zé)任和全民義務(wù)相結(jié)合、政府推動和市場引導(dǎo)相結(jié)合、當(dāng)前需要和長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合、國內(nèi)實踐和國際經(jīng)驗相結(jié)合)中，國家責(zé)任和全民義務(wù)最難實現(xiàn)；提出了強(qiáng)制上網(wǎng)制度，但可再生能源發(fā)電企業(yè)有電送不出，送出了沒有經(jīng)濟(jì)回報的狀況依舊；提出了專項基金制度，但多數(shù)企業(yè)和投資者并不知道如何才能得到資金支持；《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》幾乎與《可再生能源法》同時起草，但直到《可再生能源法》公布后近兩年才得以正式公布，說明中央政府管理層面對各投資主體和各級政府都來要項目、要政策的局面估計不足，政策出臺速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上產(chǎn)業(yè)形勢的發(fā)展和變化要求。

并網(wǎng)難成為當(dāng)前可再生能源發(fā)電的最大瓶頸

我國可再生能源資源豐富地區(qū)主要在西部、北部和東北部，而電力負(fù)荷在中部以及東部和南部，大量可再生能源電力必須從資源豐富地區(qū)輸送到中部和東南部高電力負(fù)荷地區(qū)，如果不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可再生能源并網(wǎng)、傳輸和消納工作，則上網(wǎng)問題必然成為可再生能源發(fā)電的最大瓶頸。2011年，全國風(fēng)電棄風(fēng)限電總量達(dá)到100億kWh，直接經(jīng)濟(jì)損失在50億元以上，全國風(fēng)電利用小時數(shù)僅為1920h，平均利用小時數(shù)大幅度降低，個別省(區(qū))風(fēng)電利用小時數(shù)僅為1600h左右，導(dǎo)致了風(fēng)電場運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性直線下降。該問題在當(dāng)前似乎是可再生能源界人所共知的事情，但早在2006年，就曾有專家指出過，并網(wǎng)有可能成為制約我國可再生能源發(fā)展的重要因素，只是當(dāng)時多數(shù)人沉浸在風(fēng)電翻番增長的喜悅當(dāng)中，沒有對并網(wǎng)問題給予足夠重視。電網(wǎng)并網(wǎng)瓶頸造成許多地區(qū)或者企業(yè)被迫放緩風(fēng)電開發(fā)速度，許多已建成的風(fēng)電場無法將全部電量輸入電網(wǎng)，而且風(fēng)電并網(wǎng)問題造成的負(fù)面效應(yīng)也傳導(dǎo)到設(shè)備制造業(yè)。值得注意的是，隨著最近兩年太陽能發(fā)電裝機(jī)量的擴(kuò)大，太陽能發(fā)電并網(wǎng)問題繼風(fēng)電并網(wǎng)問題之后又開始出現(xiàn)，如果按照“十二五”規(guī)劃達(dá)到光伏裝機(jī)目標(biāo)，屆時會使可再生能源上網(wǎng)形勢變得更為嚴(yán)重。

盡管國內(nèi)形成了華北、華東、東北、華中、西北及南方六大區(qū)域電網(wǎng)，但六大電網(wǎng)相互獨立，新疆獨立于西北，蒙西更是與華北相對獨立，整個電網(wǎng)達(dá)不到像歐洲大陸以及美國同步電網(wǎng)的相互支撐水平。雖然全國發(fā)電裝機(jī)總量很大，已超過10億kW，特別是火電裝機(jī)容量占到了80%，按理對來自風(fēng)電和光伏發(fā)電等間歇性的電力能夠起到有效支撐作用，但實際情況正好相反。關(guān)鍵問題是我們的認(rèn)識沒有解決，如果我們的認(rèn)識仍停留在將風(fēng)電等作為間歇性、隨機(jī)性、只能影響電網(wǎng)安全與穩(wěn)定的“垃圾電”的水平，則并網(wǎng)問題永遠(yuǎn)也不會有破解的一天。相關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)應(yīng)該相互配合，承擔(dān)責(zé)任，做到早覺悟、早行動，才能逐漸解決并網(wǎng)問題。

對發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略性尚未達(dá)成普遍共識

當(dāng)前整個社會對發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略意義仍然認(rèn)識不足，沒有將新能源產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)來看待，多關(guān)注眼前利益、局部利益或是部門利益，認(rèn)識片面、觀念陳舊。如2009年，內(nèi)蒙東部風(fēng)電并網(wǎng)出現(xiàn)了限電的情況，實際上并不是電網(wǎng)接納不了，而是接納了風(fēng)電就要限制火電或向其他相鄰省份輸電。如果把可再生能源產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來看待，從長遠(yuǎn)出發(fā)，從全局考慮，就不會出現(xiàn)這種問題。

上述問題的存在，主要由于我國可再生能源技術(shù)種類多，包括水能、風(fēng)能、太陽能和生物質(zhì)能等多種技術(shù)，且各類技術(shù)均處在不同的發(fā)展階段，面臨著來自經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、體制等多種因素的制約。特別是最近幾年，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的日益擴(kuò)大，可再生能源發(fā)電上網(wǎng)問題和消納問題凸顯，僅靠常規(guī)政策手段來解決上述多方面的問題已很難奏效，唯一的出路是必須進(jìn)行重大的制度創(chuàng)新，建立起一套能有效調(diào)整各方利益，鼓勵可再生能源開發(fā)，推動電網(wǎng)建設(shè)，有效傳輸和消納可再生能源資源發(fā)電的體制機(jī)制。

海外市場形勢嚴(yán)峻

我國可再生能源發(fā)展一直以來嚴(yán)重依賴于國際市場，然而，當(dāng)我國企業(yè)剛剛擁有產(chǎn)品優(yōu)勢時，來自國外的競爭對手就開始頻頻展開貿(mào)易保護(hù)行動，來阻擊中國的產(chǎn)品出口。2011年11月，美國Solar World等7家太陽能光伏企業(yè)向商務(wù)部提出申訴，稱中國光伏企業(yè)向美國市場非法傾銷光伏電池，并稱中國政府向國內(nèi)企業(yè)提供不合理補(bǔ)貼。美國商務(wù)部隨即對中國進(jìn)行“雙反”調(diào)查。2012年3月20日，美國商務(wù)部初步裁定將對我國出口美國的晶硅太陽電池和組件征收2.9%～4.73%反補(bǔ)貼關(guān)稅，以抵消中國非法補(bǔ)貼的影響。2012年5月17日，美國商務(wù)部宣布對中國光伏電池及組件反傾銷稅初裁結(jié)果，稅率達(dá)到31.14%～249.96%(應(yīng)訴的低，不應(yīng)訴的高)。“雙反”結(jié)果讓中國太陽能企業(yè)出口美國的產(chǎn)品總稅額都超過35%。同年5月30日，美方商務(wù)部初裁，中國進(jìn)口的應(yīng)用級別風(fēng)塔得到政府補(bǔ)貼，擬對相關(guān)企業(yè)征收13.7%～26%的反補(bǔ)貼稅。2012年7月26日，以Solar World 為首的歐洲行業(yè)聯(lián)盟EUProSun，向歐盟委員會提交申訴，要求對中國光伏產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷調(diào)查，對當(dāng)前深陷產(chǎn)品過剩危機(jī)的中國光伏企業(yè)帶來致命打擊。因此，研究引入包括配額制政策在內(nèi)的政策機(jī)制，快速啟動國內(nèi)市場，應(yīng)對越來越多的國際貿(mào)易保護(hù)主義顯得非常緊迫。