黨政機(jī)構(gòu)整合之內(nèi)部監(jiān)督法治化研究

（中南大學(xué)，湖南長沙 410083）

內(nèi)容提要：2018年我國機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新性地提出對職能相近的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行合并設(shè)立或合署辦公，但合設(shè)、合署后的機(jī)構(gòu)存在以不同身份對外行使職權(quán)規(guī)避外部法律監(jiān)督的隱患，必須構(gòu)建黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督法治化的規(guī)則：明確界定黨務(wù)與行政任務(wù)職責(zé)分工、建立行政決策監(jiān)督制度、協(xié)調(diào)好黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的體系結(jié)構(gòu)、健全黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、暢通黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督銜接程序等，不斷規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)整合后的公權(quán)力，維護(hù)廣大人民群眾的正當(dāng)權(quán)益。

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的范圍涵蓋了黨的工作機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)，并創(chuàng)新性地提出對職能相近的黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行合并設(shè)立或合署辦公。這種合并設(shè)立或合署辦公屬于組織機(jī)構(gòu)間的組合與重整，為表述方便，文中謂之“整合”。機(jī)構(gòu)改革在實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)精簡、組織效率提高的目的外，也使原本相對獨(dú)立的黨政兩套權(quán)力運(yùn)行體系發(fā)生競合，整合后的黨政機(jī)關(guān)公權(quán)力進(jìn)一步集中，而現(xiàn)有外部監(jiān)督機(jī)關(guān)因?yàn)槠潼h政雙重組織身份使得監(jiān)督職權(quán)受到諸多限制。為避免高度集中的權(quán)力運(yùn)行失范，探索運(yùn)用法治化的方式重構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督體系，加強(qiáng)其內(nèi)部監(jiān)督效能，規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)整合后公權(quán)力的正當(dāng)行使則尤為必要。

一、黨政機(jī)構(gòu)整合是內(nèi)部監(jiān)督法治化之現(xiàn)實(shí)緣由

（一）黨政機(jī)構(gòu)整合的表現(xiàn)形式

整合本是通過整頓、協(xié)調(diào)重新組合之含義。有觀點(diǎn)認(rèn)為機(jī)構(gòu)整合主要指在保留機(jī)構(gòu)基本構(gòu)架的前提下，對兩個(gè)或兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，重組后的機(jī)構(gòu)在人員編制、工作制度等內(nèi)部建構(gòu)上得到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，但對外仍在一定程度上留存原機(jī)構(gòu)的名義［1］，類似于“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)改革形式。有學(xué)者認(rèn)為此類“保留牌子”的形式屬于黨政機(jī)關(guān)合署辦公［2］。而有學(xué)者持相反意見，認(rèn)為這種“保留牌子”并不同于黨政機(jī)關(guān)合署辦公，因?yàn)閺囊?guī)范邏輯來看，《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第五條規(guī)定合署辦公后由黨委主管的這種主管邏輯與保留牌子的吸收邏輯并不相同。區(qū)別在于前者具有兩種職責(zé)，而后者僅保留身份用于承擔(dān)責(zé)任［3］。從各地公布的機(jī)構(gòu)改革方案來看，合署辦公與實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的語言表述經(jīng)常連用，并未對兩者進(jìn)行語義區(qū)分，兩者實(shí)為一種組織結(jié)構(gòu)。另外，地方機(jī)構(gòu)改革方案中還涉及黨政合并設(shè)立的情況，其與合署辦公在學(xué)理上亦有所不同，有學(xué)者認(rèn)為合并一般只能在性質(zhì)相同的黨政機(jī)關(guān)間進(jìn)行，合并之后只剩下一套人馬，一塊牌子［4］。黨政機(jī)關(guān)合并后會產(chǎn)生的法律后果是，一方主體被撤銷，其職責(zé)完全歸入黨的工作機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，被合并機(jī)關(guān)的主體地位不再保留?？傊?，黨政合署辦公和黨政合并設(shè)立屬于黨政機(jī)構(gòu)整合的主要范疇，這種組織形式雖在本次機(jī)構(gòu)改革中占據(jù)的比例不大，但卻明顯不同于我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革，需要對其予以特別關(guān)注和研究。

（二）黨政機(jī)構(gòu)整合的實(shí)證分析

鑒于地方黨政機(jī)構(gòu)的改革大部分已完成，通過梳理省、市兩級黨政機(jī)構(gòu)改革的實(shí)務(wù)狀況，具體分析黨政機(jī)構(gòu)整合的對象范疇、組織特點(diǎn)，也為進(jìn)一步研究其內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系的演變提供佐證材料。中央一級的黨政機(jī)構(gòu)整合主要表現(xiàn)為國家公務(wù)員局并入中央組織部，國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)、電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，組建中央全面依法治國委員會、中央審計(jì)委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組三個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其辦公室分別設(shè)在司法部、審計(jì)署和教育部，將中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。地方黨政機(jī)構(gòu)整合除了與中央一級基本一致外，各地也因地制宜進(jìn)行了部分黨政機(jī)構(gòu)整合的嘗試，但總體而言，對于黨政機(jī)構(gòu)整合，各地都采取了審慎的態(tài)度，整合的主體范疇不大，各地區(qū)也比較相近，與2018年改革方案中強(qiáng)調(diào)的“市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度”的改革設(shè)想略有差異。具體機(jī)構(gòu)整合情況如表1、表2所示。

表1 搖省級黨政機(jī)構(gòu)整合情況一覽表

綜合省、市兩級黨政機(jī)構(gòu)整合的基本情況可見，黨政機(jī)構(gòu)整合從上到下整合的主體范疇有所拓展，但拓展尺度不大，嚴(yán)格按照職能相近的標(biāo)準(zhǔn)在黨政職能部門和辦事機(jī)構(gòu)中進(jìn)行整合。整合的方式有掛牌、有職責(zé)合并、有設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、有嵌入議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。從總體上看，主要為合并設(shè)立和合署辦公的組織形式。撤并的機(jī)構(gòu)職能主要以行政機(jī)關(guān)為主，黨的工作機(jī)關(guān)多為并入部分與其職責(zé)相近的行政機(jī)關(guān)。從整合的內(nèi)容上分析，黨政機(jī)構(gòu)整合主要涉及人事、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、安全等黨的傳統(tǒng)工作職責(zé)，強(qiáng)化了黨的歸口管理職能。從功能上看，黨政機(jī)構(gòu)整合進(jìn)一步加強(qiáng)了黨委對行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這一點(diǎn)在部分黨的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立在行政機(jī)關(guān)中體現(xiàn)得尤為明顯。因此，本次機(jī)構(gòu)改革在黨政機(jī)關(guān)職能交叉重疊上有所改進(jìn)，同時(shí)也建立健全了黨委對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。但另一方面出現(xiàn)的問題是 “黨的工作機(jī)關(guān)憑借其與政府部門的整合，間接獲得了政府部門所掌控的公權(quán)力，職權(quán)中的法定強(qiáng)制力將使黨組織在工作中更為強(qiáng)勢”［5］。而行政機(jī)關(guān)在獲得執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)加持后，行政權(quán)力亦進(jìn)一步膨脹，如何防止整合后的公權(quán)力利用黨委機(jī)關(guān)的身份規(guī)避外部監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，這是本文從內(nèi)部監(jiān)督法治化視角進(jìn)行研究的緣由。

二、黨政機(jī)構(gòu)整合引發(fā)內(nèi)部監(jiān)督體系異化

（一）黨政獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度體系的構(gòu)成

黨政獨(dú)立機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度由黨內(nèi)監(jiān)督制度和行政內(nèi)部監(jiān)督制度構(gòu)成?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第九條規(guī)定“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”。該條規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的組成部分，黨內(nèi)監(jiān)督各部分之間具有制度化的聯(lián)系，我們稱之為整合線，主要包括非政黨機(jī)構(gòu)中的黨員、非政黨機(jī)構(gòu)中的黨組、黨管干部、分工管理制度和雙重領(lǐng)導(dǎo)制度、黨政聯(lián)席會議制度、結(jié)構(gòu)性反饋制度。這些整合線將黨內(nèi)監(jiān)督制度融合為一個(gè)整體，一方面是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的需要，體現(xiàn)了一種政治理性；另一方面又是黨進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)的工具性手段，體現(xiàn)了一種工具理性［6］。黨內(nèi)監(jiān)督體系是一套相對完整而自成體系的制度，尤其在監(jiān)督黨員干部廉潔勤政方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

表2 搖市級黨政機(jī)構(gòu)整合情況一覽表

我國的行政監(jiān)督根據(jù)主體的不同分為行政體制內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類［7］。外部權(quán)力監(jiān)督包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和非權(quán)力監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督可以劃分為專門監(jiān)督和非專門監(jiān)督兩類。內(nèi)部專門監(jiān)督包括紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、物價(jià)監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)督等專業(yè)性行政監(jiān)督。內(nèi)部非專門監(jiān)督包括上下層級監(jiān)督和平行部門監(jiān)督。行政內(nèi)部監(jiān)督是在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，負(fù)有行政監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)是否依法行使職權(quán)的一種監(jiān)督制度體系，是行政機(jī)關(guān)的一種自我糾錯(cuò)的制度［8］。行政內(nèi)部監(jiān)督對于政府系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)防和糾正行政違法行為是最為直接和有效的監(jiān)督方式。現(xiàn)代國家權(quán)力中最強(qiáng)有力者在于行政權(quán)，而不是立法權(quán)或司法權(quán)［9］，加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督十分重要，但目前對于行政權(quán)的監(jiān)督以外部監(jiān)督為主，內(nèi)部監(jiān)督制度還不完善。

（二）黨政機(jī)構(gòu)整合對內(nèi)部監(jiān)督體系的影響

對不同行政行為應(yīng)采取不同的監(jiān)督方式。如，對內(nèi)部行政行為和外部行政行為的監(jiān)督方式應(yīng)有所不同，前者側(cè)重于系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，后者側(cè)重于系統(tǒng)外部的監(jiān)督［10］。機(jī)構(gòu)改革屬于內(nèi)部行政行為，所以應(yīng)注重內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建。正如上文所介紹，我國黨政機(jī)構(gòu)各自內(nèi)部監(jiān)督體系是相對獨(dú)立的，但根據(jù)黨政機(jī)構(gòu)整合的不同形式，原本獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督制度會產(chǎn)生變化。

黨政合設(shè)型機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度變化不明顯。首先，行政機(jī)關(guān)吸收合并黨的機(jī)關(guān)情況，合并后機(jī)關(guān)在性質(zhì)上轉(zhuǎn)為行政機(jī)關(guān)，在監(jiān)督制度中接受行政監(jiān)督體系內(nèi)部監(jiān)督約束。其內(nèi)部監(jiān)督制度主要來自專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督、有關(guān)職能部門就其主管的工作在其職能范圍內(nèi)對合并后機(jī)關(guān)實(shí)行職能監(jiān)督、日常工作中根據(jù)需要隨時(shí)進(jìn)行的自上而下或自下而上的各種雙向?qū)蛹壉O(jiān)督。其次，黨的機(jī)關(guān)吸收合并行政機(jī)關(guān)情況，合并后機(jī)關(guān)在性質(zhì)上轉(zhuǎn)為黨組織，在監(jiān)督制度中接受黨內(nèi)監(jiān)督體系約束，如圖1所示。總之，黨政合設(shè)后的內(nèi)部監(jiān)督可以與現(xiàn)行監(jiān)督體系相協(xié)調(diào)。

圖1

黨政合署型內(nèi)部監(jiān)督體系部分發(fā)生改變。從橫向上來看，如圖1中，黨政合署后，首先宏觀上的變化是本屬于執(zhí)政黨對行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)作為黨委的外部監(jiān)督系統(tǒng)，由于兩個(gè)機(jī)構(gòu)的合署辦公轉(zhuǎn)為一個(gè)機(jī)構(gòu)，外部監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)。其次微觀上的變化是，黨的工作部門如宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部等與政府機(jī)關(guān)職責(zé)相近職能部門合署辦公后，黨的工作部門職能監(jiān)督、黨員的日常監(jiān)督以及行政監(jiān)督體系中部門間的職能監(jiān)督、日常監(jiān)督融合在一起，形成新的職能監(jiān)督，其所行使的監(jiān)督職責(zé)多與日常管理工作融合在一起，在監(jiān)督體系中發(fā)揮的監(jiān)督效用較為有限，更多地表現(xiàn)為行政管理關(guān)系。紀(jì)委作為黨的工作機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公本屬于黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，其作為外部監(jiān)督機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督十分有力，而在黨政合署機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)被賦予了黨委工作機(jī)關(guān)的身份加持，紀(jì)委監(jiān)察委亦轉(zhuǎn)入行政內(nèi)部監(jiān)督，其對同級合署機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部能否實(shí)現(xiàn)充分監(jiān)督尚有待觀察。從縱向來看，理論上存在黨政合署機(jī)關(guān)上下級之間一致和不一致兩種情況。一致的情況為黨委與行政機(jī)關(guān)合為一體，上下級合署機(jī)構(gòu)職責(zé)同構(gòu)，相互對應(yīng)。這種情況下的內(nèi)部縱向監(jiān)督主要為上下級的層級監(jiān)督和黨委 （黨組）的全面監(jiān)督。但由于黨內(nèi)監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)作方式的不同，需進(jìn)一步理順兩種內(nèi)部監(jiān)督的程序銜接問題。而通過全國各地機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的比較分析，上下級不一致的合署辦公情形并未發(fā)生，各地對于黨政合署機(jī)構(gòu)的改革均謹(jǐn)慎對待，基本按照上級機(jī)構(gòu)合署情況加以承繼。

三、整合機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督體系之制度阻滯與成因分析

（一）現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督理論研究難以回應(yīng)黨政機(jī)構(gòu)整合實(shí)踐

關(guān)于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)研究主要還是以黨政獨(dú)立體系研究為主，而黨政機(jī)構(gòu)整合混同了兩種機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，如何理順并合理配置各監(jiān)督主體的監(jiān)督職能是亟待解決的重要事項(xiàng)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對黨政機(jī)構(gòu)整合后的內(nèi)部監(jiān)督多為對擬出現(xiàn)的問題進(jìn)行邏輯推理性預(yù)判，并未過多進(jìn)行深入分析。事實(shí)上我國關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)整合后監(jiān)督制度的實(shí)踐探索比理論研究更早，并已取得了一些成效。例如紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公自1993年開始便在全國各層級全面鋪開，有力地保障了黨政機(jī)關(guān)公權(quán)力正當(dāng)合法地行使。當(dāng)然這屬于紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)對其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但同時(shí)紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)作為合署辦公的典型機(jī)構(gòu)，其本身內(nèi)部監(jiān)督制度的體系構(gòu)造和職能配置也積累了一定經(jīng)驗(yàn)，盡管這種合署機(jī)構(gòu)屬于黨的工作機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署，并不是嚴(yán)格意義上黨的工作機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的合署。紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公的內(nèi)部監(jiān)督制度具有其本身即為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的特殊性，其面臨的獨(dú)特職能與解決路徑能否為黨委機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)整合后內(nèi)部監(jiān)督法治化提供借鑒尚值得商榷［11］。理論上關(guān)于合署機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督制度較少涉獵，多為分別針對黨內(nèi)監(jiān)督制度或行政監(jiān)督制度進(jìn)行的研究。如提出引入廉政風(fēng)險(xiǎn)防控理念規(guī)范權(quán)力運(yùn)行來完善黨內(nèi)巡視監(jiān)督制度等方式改進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度［12］；或以蘇聯(lián)黨政官僚體制和監(jiān)察監(jiān)督制度為例從反面剖析權(quán)力不受監(jiān)督、干部享有特權(quán)導(dǎo)致亡黨亡國的制度弊病等［13］。相比黨內(nèi)監(jiān)督，行政監(jiān)督制度的研究成果更多，許多學(xué)者都從不同角度對行政監(jiān)督制度的價(jià)值、方式、完善建議等做了研究和分析［14］。然而，如何合署辦公，不斷完善整合后機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，做到內(nèi)部職能分離，既分工合作，又相互監(jiān)督制約等問題迫切需要理論指導(dǎo)。

（二）黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力應(yīng)當(dāng)重新配置

每一層級政府的權(quán)力直接對應(yīng)的是上一級政府，政府部門的權(quán)力點(diǎn)則對應(yīng)的是本級政府和上一級政府職能部門。同級政府部門則各自在職權(quán)范圍內(nèi)對其他部門形成一定的制約力，這就形成了一種行政權(quán)力制約的復(fù)雜結(jié)構(gòu)［15］。此為傳統(tǒng)的行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力配置模式。黨內(nèi)監(jiān)督的傳統(tǒng)權(quán)力配置為：黨的中央組織監(jiān)督以黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會聽取和審議情況匯報(bào)的形式全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作。黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)。紀(jì)委對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部履行監(jiān)督職責(zé)。黨的基層組織和黨員監(jiān)督多采用提出意見和建議等民主監(jiān)督形式［16］。對于合署機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力配置而言，直接對應(yīng)的權(quán)力點(diǎn)為黨委（黨組）監(jiān)督、本級政府監(jiān)督、上一級合署職能部門新的結(jié)構(gòu)形態(tài)。這種新的權(quán)力配置形態(tài)導(dǎo)致的問題有合署機(jī)構(gòu)由合署前的二對二結(jié)構(gòu)變?yōu)橐粚θY(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)打破原有權(quán)力平衡，黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)占據(jù)上風(fēng)。綜觀《中國共產(chǎn)黨章程》關(guān)于“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，以及《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》第五條第二款中對于“合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管”的規(guī)定，均奠定了黨政合署部門中黨內(nèi)監(jiān)督的支配地位，從而變相地削弱了行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)。尤其是合署機(jī)關(guān)內(nèi)部黨政職責(zé)混同未予明確區(qū)分的情況下，其內(nèi)部行政監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行必然受到阻滯，監(jiān)督效能發(fā)揮受到影響。國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式分配于不同的主體來承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約和適度。分權(quán)是一種預(yù)防措施，如果一種權(quán)力不遵守其界限，那么就有損于其他權(quán)力［17］。黨內(nèi)監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督重點(diǎn)有所不同，黨內(nèi)監(jiān)督側(cè)重于對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，而行政內(nèi)部監(jiān)督側(cè)重于行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的依法正確行使問題。故對于合署機(jī)關(guān)而言，如何在合署機(jī)關(guān)劃分好兩種監(jiān)督權(quán)的邊界，協(xié)調(diào)好兩種監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行機(jī)制需加以明確。

（三）黨政合署機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職的范圍設(shè)定缺乏依據(jù)

黨政機(jī)關(guān)合署后部分主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員往往會交叉任職，旨在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，亦可通過黨紀(jì)提高對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)干部具有雙重職責(zé)身份。如長沙市委組織部副部長兼任市人力資源和社會保障局黨委書記、局長［18］。這種黨的工作機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)兼任行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙向交叉任職在合署機(jī)關(guān)普遍存在，它一方面有助于黨的工作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政部門負(fù)責(zé)人深度合作，為實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)黨務(wù)和行政事務(wù)有效融合創(chuàng)造了條件，也促進(jìn)了行政效率的提高。但另一方面權(quán)力過分集中，也容易產(chǎn)生黨政職責(zé)不分、民主性欠缺等法律問題。傳統(tǒng)法律觀點(diǎn)認(rèn)為通過權(quán)力分散來制約權(quán)力集中是預(yù)防腐敗通常有效的手段，因?yàn)橹挥袡?quán)力分散的情況下才能實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督和制約，而當(dāng)行政權(quán)高度一元化地集中在一起時(shí)是不可能存在行政內(nèi)部監(jiān)督和制約的［19］。但是權(quán)力的分散往往又難以形成統(tǒng)一意見，權(quán)力主體相互掣肘，造成效率低下。對合署機(jī)關(guān)而言，如何在黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分開與合一中尋求平衡成為組織架構(gòu)的關(guān)鍵。目前關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任用的主要法律依據(jù)為中共中央修訂后的 《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，但該條例對于黨政交叉任職、兼任職務(wù)并未規(guī)定。故對于合署機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)如何交叉任職及交叉任職的比例設(shè)定還需進(jìn)一步研究并予以規(guī)范。

（四）黨政合署機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督對象規(guī)定不明確

黨政合署機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督職能如何配置及監(jiān)督人員職責(zé)設(shè)定各地做法不一，現(xiàn)有行政組織法律規(guī)定并不明確。另外，部分合署機(jī)關(guān)在內(nèi)部職責(zé)分工上也未予明確區(qū)分黨務(wù)和政務(wù)工作，若上級的黨政合署機(jī)關(guān)也未明確區(qū)分，這種情況無疑導(dǎo)致層級監(jiān)督職能混同于管理職能，無法準(zhǔn)確識別監(jiān)督主體及監(jiān)督對象，從而喪失上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的糾錯(cuò)功能。從加強(qiáng)對合署機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督角度而言，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，并且以黨內(nèi)紀(jì)律為準(zhǔn)則，以主要領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政為主要監(jiān)督內(nèi)容［20］。而行政內(nèi)部監(jiān)督側(cè)重于普通行政工作人員的工作績效的考核。責(zé)任政府不僅是守法的政府，還應(yīng)當(dāng)是績效可衡量的政府［21］。因此，如何加強(qiáng)和提高行政工作人員績效評估制度是行政內(nèi)部監(jiān)督對普通工作人員監(jiān)督的重點(diǎn)。此外，行政內(nèi)部監(jiān)督的重要對象還有行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性、合理性問題。這在我國的行政復(fù)議制度中體現(xiàn)得尤為突出，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第一條的立法目的和第六條的行政復(fù)議范圍充分說明了行政內(nèi)部監(jiān)督具有防止和糾正下級行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)具體行政行為的內(nèi)容。鑒于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同的監(jiān)督對象和監(jiān)督重點(diǎn)，合署機(jī)關(guān)如何整合監(jiān)督對象、合理配置監(jiān)督重點(diǎn)還需進(jìn)一步明確。

（五）黨政合署機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序銜接不暢

地方機(jī)構(gòu)改革未完成前所擔(dān)心的上下級黨政機(jī)構(gòu)合署不一致而導(dǎo)致的一個(gè)機(jī)構(gòu)對應(yīng)雙重監(jiān)管問題并未產(chǎn)生，因?yàn)楦鞯厣婕包h政合署機(jī)關(guān)的改革基本是對照上級合署機(jī)構(gòu)設(shè)置的。對于上下級職責(zé)同構(gòu)的黨政合署機(jī)關(guān)，內(nèi)部監(jiān)督面臨的問題主要體現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督程序銜接不暢的問題。以紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公為例，其監(jiān)督程序如何銜接，現(xiàn)有法律規(guī)定并未細(xì)化。按照經(jīng)驗(yàn)做法，通常紀(jì)委監(jiān)督優(yōu)先，當(dāng)監(jiān)督對象不屬于紀(jì)委監(jiān)督范圍再適用監(jiān)察監(jiān)督。那么對于其他黨政合署機(jī)關(guān)如何銜接監(jiān)督程序目前也沒有定論，并且其他黨政合署機(jī)關(guān)不同于紀(jì)委監(jiān)察合署機(jī)關(guān)，因?yàn)榧o(jì)委和監(jiān)察委監(jiān)督對象都是行使公權(quán)力的公職人員，其他黨政合署機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象則既可能是人也可能是行為，這在上文中已有論述。此外，黨內(nèi)監(jiān)督的啟動通常是自上而下，正如安東尼·唐斯（Anthony Downs）所言：“上下級關(guān)系之所以特別重要，是因?yàn)槊恳粋€(gè)官員在官僚組織中提升職位的機(jī)會很大程度上依賴于他直接上級對他的評價(jià)［22］。”而行政內(nèi)部監(jiān)督多為自下而上，如工作業(yè)務(wù)的請示、工作方案的備案、行政復(fù)議的提出等。因此，黨內(nèi)監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督是兩種不同流向的監(jiān)督程序，簡單將兩者融為一體不利于監(jiān)督程序的運(yùn)行，根據(jù)不同的監(jiān)督內(nèi)容予以區(qū)分或許是不錯(cuò)的選擇。另外，還應(yīng)當(dāng)注意監(jiān)督權(quán)力配置須保持層級間的協(xié)調(diào)性。下級黨政機(jī)關(guān)在權(quán)力合署后如何實(shí)現(xiàn)與上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)對接，這是在進(jìn)行縱向權(quán)力配置時(shí)尤為值得注意的。如果層級間的協(xié)調(diào)性沒有被充分考量，這將嚴(yán)重影響黨政監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。

四、構(gòu)建黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督法治化規(guī)則

（一）明確界定黨務(wù)與行政任務(wù)職責(zé)分工

在“一套人馬、兩塊牌子”的結(jié)構(gòu)形式下，為有效協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督職能的發(fā)揮，正確區(qū)分黨務(wù)工作與行政工作，明確職責(zé)邊界，對內(nèi)明確工作處理流程，對外確立法律責(zé)任承擔(dān)主體，會更有利于監(jiān)督權(quán)的行使和監(jiān)督效能的有效提高。首先，界定黨務(wù)和行政事務(wù)可以在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上作出區(qū)分。按黨務(wù)工作與行政工作設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)，這樣有助于與合署前工作的銜接，也有利于上下級機(jī)關(guān)之間的工作指導(dǎo)和請示。黨政合署機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制要依規(guī)依法進(jìn)行。按照《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，根據(jù)工作需要和精干的原則，按照法定程序，設(shè)立必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備合理的職數(shù)。但上述法律規(guī)定較為原則，各機(jī)關(guān)設(shè)置的數(shù)量及人員配備主要在“三定”方案的范疇內(nèi)進(jìn)行組織裁量。其次，界定清楚黨務(wù)和行政事務(wù)要在工作人員的職責(zé)分工中作區(qū)分，尤其是兼任黨務(wù)和行政工作的領(lǐng)導(dǎo)人員。領(lǐng)導(dǎo)人員兼任的職務(wù)需要限定在合理范圍內(nèi)，尤其是負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)則不宜兼任與其監(jiān)督內(nèi)容相關(guān)的業(yè)務(wù)工作，以免影響監(jiān)督職能的獨(dú)立性和公正性。最后，區(qū)分黨務(wù)和行政事務(wù)還要求將職能分工對外公開，以方便公眾及時(shí)了解和便于接受外部機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因?yàn)椤耙惶兹笋R、兩塊牌子”難免發(fā)生合署機(jī)關(guān)以黨委機(jī)關(guān)的名義行使部分行政管理職能，產(chǎn)生直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)情況，但黨委機(jī)關(guān)的行為卻不在司法審查范圍之內(nèi)，而信息公開是遏制這種情況的有效方式。明確分工的同時(shí)也要注重內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作，以發(fā)揮兩種機(jī)構(gòu)的組織優(yōu)勢。

（二）建立行政決策監(jiān)督制度

黨政機(jī)構(gòu)整合后，無論是行政機(jī)關(guān)加持黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)抑或黨的工作機(jī)關(guān)附加行政權(quán)的情形，都會在無形中強(qiáng)化整合機(jī)關(guān)的法律地位，使得整合機(jī)關(guān)更易面臨外在監(jiān)督制約失效的風(fēng)險(xiǎn)。而在內(nèi)部監(jiān)督中，加強(qiáng)對重大行政決策的監(jiān)督，可以提高決策的科學(xué)性和正當(dāng)性，從源頭上減少決策風(fēng)險(xiǎn)，降低違法成本。對于行政決策監(jiān)督制度建議主要從公開性、民主性和科學(xué)性的角度出發(fā)予以構(gòu)建。首先，最有效的監(jiān)督手段是信息公開?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》《中華人民共和國政府信息公開條例》分別對黨務(wù)公開與政府信息公開的內(nèi)容和范圍做了規(guī)定，但在實(shí)踐運(yùn)行中仍然存在各種問題。尤其對于不屬于公開范圍的行政決策形成階段的監(jiān)督處于空白領(lǐng)域。因此，適當(dāng)將重大決策進(jìn)行一定范圍的公開，廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見，才有助于科學(xué)合理決策的形成。其次，比較有效的監(jiān)督手段是充分發(fā)揚(yáng)民主。憲法對監(jiān)督權(quán)的高程度保護(hù)彰顯了制憲者對民主監(jiān)督的期盼和對民主建設(shè)的信心［23］。內(nèi)部監(jiān)督需要采取的是行政內(nèi)部的民主與外部的參與式民主相結(jié)合的形式。重大行政決策應(yīng)重視每位參與人員的意見，將《重大行政決策程序暫行條例》與黨委決策的民主集中制等相關(guān)規(guī)定在程序上有機(jī)結(jié)合，在實(shí)體上明確黨政機(jī)關(guān)各自的決策范圍，確保整合機(jī)關(guān)的決策更加科學(xué)、民主、合法。最后，進(jìn)一步完善內(nèi)部決策制度科學(xué)化設(shè)計(jì)。建立部門機(jī)關(guān)黨委與行政部門聯(lián)席會議制度和常態(tài)化合作工作機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)“同一分管、交叉任職、合署辦公”搭建制度載體和保障，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)察委的監(jiān)督力度，從嚴(yán)約束部門領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力行使，注重聽取利益相關(guān)人員、專業(yè)人員的意見。

（三）協(xié)調(diào)好黨內(nèi)監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督的體系結(jié)構(gòu)

黨政合設(shè)機(jī)構(gòu)可融入傳統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督體系，其內(nèi)部監(jiān)督制度無明顯影響。黨政合署機(jī)構(gòu)因?yàn)椤耙惶兹笋R、兩塊牌子”較易發(fā)生黨政職責(zé)混同問題。黨政合署打破了原本黨政機(jī)構(gòu)職權(quán)分明的界限，將黨政機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)指導(dǎo)轉(zhuǎn)化為工作領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)籌、決策和執(zhí)行。在這種情況下，若要完善權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制，只能通過加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督中的專門監(jiān)督制度和行政內(nèi)部監(jiān)督的層級監(jiān)督制度優(yōu)勢來共同施力。如上級黨組織根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》采用巡視作為監(jiān)督方式來發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，發(fā)揮從嚴(yán)治黨利劍作用。巡視制度近年來在監(jiān)督制度中的作用顯著，但其具體運(yùn)行程序及與其他監(jiān)督方式的銜接方面還需要進(jìn)一步完善。另一種比較有效的監(jiān)督方式是上級黨組織對下級領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會的指導(dǎo)和監(jiān)督。通過黨內(nèi)談話制度、干部考察考核制度也可以及早發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)問題。行政內(nèi)部監(jiān)督通過行政復(fù)議、備案審查、請示報(bào)告等各種層級監(jiān)督形式糾正下級機(jī)關(guān)的違法行為。黨內(nèi)監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督并不是對立的，要實(shí)現(xiàn)整合機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度的有機(jī)統(tǒng)一，還應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)監(jiān)督中成效顯著的派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督中的行政備案制度、報(bào)告與檢查制度、審查批準(zhǔn)等有機(jī)銜接，建立監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制，兩者有機(jī)融合，才能實(shí)現(xiàn)黨政整合機(jī)關(guān)權(quán)力行使的公正與高效。

（四）健全黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

黨政合設(shè)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)合并后機(jī)構(gòu)性質(zhì)以現(xiàn)行規(guī)范對其機(jī)關(guān)工作人員違法違規(guī)行為予以追責(zé)。黨政合署機(jī)構(gòu)因形式上保留原有機(jī)關(guān)屬性以及部分主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兼任問題，無疑給違法行為的認(rèn)定帶來辨識難度。這就需要合署機(jī)關(guān)在合署完成后盡快界定清楚各自機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍，并以權(quán)力清單的形式向社會公眾公示。在責(zé)任認(rèn)定上，依據(jù)合署機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)是以何種機(jī)關(guān)名義，行使何種職權(quán)來判斷行為性質(zhì)具體是黨務(wù)工作還是行政事務(wù)工作來認(rèn)定承擔(dān)責(zé)任類型，確定適用何種追責(zé)程序和具體擔(dān)責(zé)方式。另外，行政機(jī)關(guān)實(shí)行的首長負(fù)責(zé)制與黨委（黨組）的民主集中制在合署后也會產(chǎn)生沖突。如行政首長按照黨委集體決策確定的意志履行了違背自己真實(shí)意思的職權(quán)，這種情況下其是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任還值得商榷。建議在外部責(zé)任承擔(dān)上先由行政首長依照首長負(fù)責(zé)制承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但在內(nèi)部追責(zé)上則應(yīng)結(jié)合案件的具體證據(jù)和事實(shí)進(jìn)行再次追責(zé)。若行政首長在決策時(shí)確實(shí)表達(dá)了異議但未被采納，按公平原則應(yīng)豁免其責(zé)任。此外，黨政合設(shè)、合署機(jī)關(guān)工作人員在特定對象 （黨員+公職人員）同一違法行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任與紀(jì)律責(zé)任的競合問題，實(shí)踐中不僅要明確各種責(zé)任的具體適用范圍，而且還要處理好不同責(zé)任之間的關(guān)系。在強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任的同時(shí)，也要切實(shí)維護(hù)他們的救濟(jì)權(quán)利，尤其是黨內(nèi)救濟(jì)權(quán)利，在對黨員同志高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的情況下也要切實(shí)保障他們作為普通公民的基本權(quán)益。從責(zé)任性質(zhì)上看，黨內(nèi)監(jiān)督的后果是政治責(zé)任，行政內(nèi)部監(jiān)督的后果是法律責(zé)任，政治責(zé)任可以為行政權(quán)高效實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)提供更多“有約束的自由”保障，將法律責(zé)任與政治責(zé)任統(tǒng)合起來，能發(fā)揮各自的用處，使公共行政兼顧責(zé)任與效率［24］。

（五）暢通黨政機(jī)構(gòu)整合內(nèi)部監(jiān)督銜接程序

黨政機(jī)構(gòu)整合后，內(nèi)部監(jiān)督制度受到?jīng)_擊最明顯的是平級的職能監(jiān)督，即黨的工作機(jī)關(guān)職能監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)的職能監(jiān)督因?yàn)槁毮芎喜⒍蔀橐粋€(gè)整體，消解了平級監(jiān)督權(quán)能，但層級監(jiān)督與專門監(jiān)督因?yàn)樯舷录壍穆氊?zé)同構(gòu)影響較小。理順黨政機(jī)構(gòu)整合的內(nèi)部監(jiān)督銜接程序，首先是明確先后順序。通過借鑒紀(jì)委監(jiān)察委合署辦公的經(jīng)驗(yàn)，黨內(nèi)監(jiān)督優(yōu)先于行政內(nèi)部監(jiān)督具有一定可適性。一是因?yàn)辄h內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)有比較成熟規(guī)范的專門法律《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，在操作層面有法可依，程序相對完善，而行政內(nèi)部監(jiān)督尚無統(tǒng)一法律規(guī)定，立法分散，程序不一；二是黨紀(jì)嚴(yán)于國法，違反了黨的紀(jì)律規(guī)定不一定違反國家法律，但若構(gòu)成違法則先由黨紀(jì)處分完畢再移交國家司法機(jī)關(guān)；三是黨員較一般公職人員具有身份上的特殊性，若監(jiān)督對象為黨員或黨組織，優(yōu)先適用黨內(nèi)監(jiān)督。其次是把握主次關(guān)系。執(zhí)政黨的組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括了政要提名權(quán)和執(zhí)政監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)是黨的工作機(jī)關(guān)一項(xiàng)很重要的職能。但行政機(jī)關(guān)的主要職能是行政管理，監(jiān)督權(quán)更多地體現(xiàn)為附加職能。故建議以黨內(nèi)監(jiān)督制度為主，以行政內(nèi)部監(jiān)督制度為輔。最后是重視逆向監(jiān)督。傳統(tǒng)官僚科層制的體制結(jié)構(gòu)使得上級對下級的監(jiān)督更為直接有效，這在執(zhí)法檢查以及行政問責(zé)等具體制度中都有體現(xiàn)，黨內(nèi)監(jiān)督的巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督也是上級對下級監(jiān)督的有效方式，但下級對上級的監(jiān)督長久以來卻不盡如人意。良性互動的監(jiān)督制度應(yīng)該是雙向的，建議重視下級對上級的監(jiān)督，創(chuàng)設(shè)有效的逆向監(jiān)督方式，暢通內(nèi)部上下層級監(jiān)督程序。

五、結(jié)語

黨政機(jī)構(gòu)整合包括黨政合設(shè)、黨政合署機(jī)關(guān)，其中黨政合設(shè)機(jī)關(guān)因改革后并入一個(gè)主體而與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突不大，問題是黨政合署機(jī)關(guān)的“一套人馬、兩塊牌子”的組織形式對現(xiàn)有的法律規(guī)定具有一定的挑戰(zhàn)。行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)在獲得執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)加持后，重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)將會加大。黨的工作機(jī)關(guān)并入行政管理權(quán)，也面臨著不當(dāng)對外行使行政權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)。上述問題依靠外部監(jiān)督往往難以發(fā)揮作用，需要重新構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督制度予以解決。但目前內(nèi)部監(jiān)督制度還很不完善，實(shí)踐中面臨著諸如監(jiān)督職責(zé)界限不明、體系程序銜接不暢等問題。建議通過明確界定黨務(wù)工作和行政工作的職責(zé)分工，建立重大行政決策監(jiān)督制度，協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的體系結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、暢通內(nèi)部監(jiān)督銜接程序等方式，不斷規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)整合后的公權(quán)力，維護(hù)廣大人民群眾的正當(dāng)權(quán)益。