水利工程設(shè)計(jì)變更的原因及應(yīng)對(duì)策略

楊 赟

（臨夏州水利科學(xué)研究院，甘肅臨夏731100）

新中國(guó)成立以后尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家對(duì)水利工程給予了高度的重視，興建了一批大型水利工程，中小型水利工程更是為數(shù)不少。水利工程與道橋、房建等工程的設(shè)計(jì)、施工不同，具有一定的特殊性。一是受自然條件制約，工程條件復(fù)雜多變；二是施工難度大，對(duì)環(huán)境和自然的影響也大；三是具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性；四是工程失事的后果嚴(yán)重。

水利工程的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及業(yè)主方、設(shè)計(jì)方、勘察方和施工方等多個(gè)方面，在實(shí)施過(guò)程中，也存在著眾多的不確定因素，這些都會(huì)引起設(shè)計(jì)變更問(wèn)題。因此，需要充分了解設(shè)計(jì)變更的因素，加強(qiáng)各個(gè)方面的協(xié)調(diào)溝通，降低不確定因素的發(fā)生概率，從而有效降低設(shè)計(jì)變更的發(fā)生。

1 水利工程設(shè)計(jì)變更的概念

水利工程設(shè)計(jì)變更是指自初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起至工程竣工驗(yàn)收交付使用之日止，對(duì)已批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)所進(jìn)行的修改活動(dòng)。

2 水利工程設(shè)計(jì)變更的分類(lèi)

分為重大設(shè)計(jì)變更和一般設(shè)計(jì)變更。重大設(shè)計(jì)變更是指工程建設(shè)過(guò)程中，工程的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、總體布局、布置方案、主要建筑物結(jié)構(gòu)型式、重要機(jī)電金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備、重大技術(shù)問(wèn)題的處理措施、施工組織設(shè)計(jì)等方面發(fā)生變化，對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期、投資、效益產(chǎn)生重大影響的設(shè)計(jì)變更。其他設(shè)計(jì)變更為一般設(shè)計(jì)變更。

3 目前水利工程設(shè)計(jì)變更管理辦法

2012年3 月，水利部印發(fā)《水利工程設(shè)計(jì)變更管理暫行辦法》（水規(guī)計(jì)〔2012〕93號(hào)），要求對(duì)工程設(shè)計(jì)變更采取分級(jí)管理制度。一般設(shè)計(jì)變更由項(xiàng)目法人組織審查，并報(bào)主管部門(mén)核備；重大設(shè)計(jì)變更需編制設(shè)計(jì)變更文件，報(bào)原初步設(shè)計(jì)審批部門(mén)審批。

4 本次調(diào)研的對(duì)象和范圍

本次調(diào)研選取康樂(lè)縣麻山峽管網(wǎng)延伸農(nóng)村學(xué)校飲水安全工程、湟水河臨夏州永靖縣西河鎮(zhèn)白川至二房段治理工程、廣河縣石碳溝山洪溝工程治理項(xiàng)目、臨夏市東西川灌區(qū)總干渠及南干渠改造工程、臨夏市南川灌區(qū)楊家村、妥家村灌溉渠道改造工程5個(gè)項(xiàng)目，其設(shè)計(jì)變更均屬重大設(shè)計(jì)變更，調(diào)研中查閱其設(shè)計(jì)變更報(bào)告并與報(bào)告編制人員進(jìn)行訪(fǎng)談，對(duì)變更原因進(jìn)行了初步分析，基本達(dá)到了預(yù)期調(diào)研效果。

5 設(shè)計(jì)變更的原因

5.1 規(guī)劃調(diào)整，資金限制

發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。眾所周知，《水利水電工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告編制規(guī)程（SL619-2013）》明確要求，初步設(shè)計(jì)確定的工程任務(wù)需和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相一致。但在水利工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告批復(fù)后至工程施工期間，由于規(guī)劃的調(diào)整導(dǎo)致原初步設(shè)計(jì)中的工程任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化的情況依然普遍存在，康樂(lè)縣麻山峽管網(wǎng)延伸農(nóng)村學(xué)校飲水安全工程和廣河縣石碳溝山洪溝工程治理項(xiàng)目就受到規(guī)劃影響，重新調(diào)整了工程任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容。

康樂(lè)縣麻山峽管網(wǎng)延伸農(nóng)村學(xué)校飲水安全工程因《康樂(lè)縣“十二五”農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃報(bào)告》將麻山峽初步設(shè)計(jì)中的原改善飲水條件12509人核定為飲水不安全人口，導(dǎo)致該項(xiàng)目的飲水不安全人口上調(diào)，工程范圍內(nèi)涉及的農(nóng)村學(xué)校遂增至36所、師生總數(shù)達(dá)到14707人。因此，建設(shè)內(nèi)容由原先的埋設(shè)管道49697m、閥門(mén)井336座增加為配水管道182000m，閥門(mén)井380座。

根據(jù)《廣河縣三甲集鎮(zhèn)“十三五”規(guī)劃》，廣河縣石碳溝山洪溝工程治理項(xiàng)目?jī)?yōu)先對(duì)三甲集鎮(zhèn)重點(diǎn)段進(jìn)行治理。受資金限制，變更設(shè)計(jì)擬將原初步設(shè)計(jì)工程任務(wù)進(jìn)行分期實(shí)施。一期工程（樁號(hào)5+676—7+760段）屬于集鎮(zhèn)，人口密集，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及學(xué)校集中，為重點(diǎn)防洪治理段，為永紅渠渡槽以下段，需立即實(shí)施；二期工程為永紅渠渡槽以上段（樁號(hào)0+000—5+676段），保護(hù)人口少，保護(hù)對(duì)象單一，待項(xiàng)目資金落實(shí)后方可實(shí)施。

5.2 群眾擔(dān)心，阻撓施工

由于項(xiàng)目建設(shè)對(duì)群眾生產(chǎn)、生活的影響考慮不夠，立項(xiàng)過(guò)程中公眾參與度低，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查流于形式，因此引發(fā)矛盾糾紛，甚至發(fā)生群體性事件的情況時(shí)有發(fā)生，從而導(dǎo)致了設(shè)計(jì)變更的發(fā)生。湟水河臨夏州永靖縣西河鎮(zhèn)白川至二房段治理工程中就發(fā)生了群眾阻撓導(dǎo)致護(hù)岸的結(jié)構(gòu)型式發(fā)生變化的情況。

該工程施工中，樁號(hào)3+000—4+730、7+950—8+350兩段右岸村民擔(dān)心按原設(shè)計(jì)修建現(xiàn)澆混凝土護(hù)岸后，農(nóng)田發(fā)生鹽堿化而影響種植，所以阻撓施工。雖然這種擔(dān)心是多余的，但是為了化解矛盾，對(duì)該段堤防護(hù)面材料由原設(shè)計(jì)現(xiàn)澆C20混凝土護(hù)坡變更為格賓石籠護(hù)坡。

5.3 設(shè)計(jì)周期短，勘察設(shè)計(jì)深度不夠

設(shè)計(jì)項(xiàng)目往往經(jīng)費(fèi)有限、任務(wù)重、時(shí)間緊、缺乏正常的設(shè)計(jì)周期。設(shè)計(jì)單位為了趕進(jìn)度，有時(shí)來(lái)不及進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場(chǎng)勘察，加班加點(diǎn)出報(bào)告，這樣就很容易導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度不夠，設(shè)計(jì)變更就在所難免。

前期設(shè)計(jì)由于資金缺乏等因素，往往存在地質(zhì)勘察等深度不夠的情況。比如廣河縣石碳溝山洪溝工程治理項(xiàng)目樁號(hào)6+185—6+520段堤防，施工時(shí)發(fā)現(xiàn)地質(zhì)狀況和原預(yù)想差別較大。原設(shè)計(jì)為排洪明渠，但是施工時(shí)發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)幾乎全部坐落在洪積淤泥質(zhì)土，其承載力較差，因此更改為重力式護(hù)岸。

5.4 勘察設(shè)計(jì)的技術(shù)限制

許多工程在設(shè)計(jì)時(shí)，參照的數(shù)據(jù)與地形等雖然都經(jīng)過(guò)了實(shí)地勘察，但依然無(wú)法避免偏差的存在，得到的設(shè)計(jì)方案與實(shí)際環(huán)境會(huì)出現(xiàn)不符，在實(shí)際施工過(guò)程中，出現(xiàn)原設(shè)計(jì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而造成設(shè)計(jì)變更。

湟水河臨夏州永靖縣西河鎮(zhèn)白川至二房段治理工程的堤防的設(shè)計(jì)，按規(guī)范要求對(duì)地形進(jìn)行了實(shí)測(cè)。但由于河道水流湍急，橋梁較少，無(wú)法實(shí)測(cè)河道深泓線(xiàn)。沿途電站和引水樞紐較多，導(dǎo)致上下游水量不恒定。部分岸坡山勢(shì)陡峻，基巖出露，人工測(cè)量危險(xiǎn)性較大。

比如該項(xiàng)目樁號(hào)6+150—6+865段就屬于這種情況。該段河道兩岸均為低坎段，原設(shè)計(jì)時(shí)為節(jié)約征地補(bǔ)償資金，治導(dǎo)線(xiàn)沿低坎布置。施工放線(xiàn)后，發(fā)現(xiàn)堤防基礎(chǔ)需向河道內(nèi)延伸約14m。綜合分析實(shí)際投資限制、施工難度等因素，最終決定堤線(xiàn)位置保持不變，護(hù)坡結(jié)構(gòu)型式由原設(shè)計(jì)現(xiàn)澆C20混凝土護(hù)坡變更為格賓石籠護(hù)坡。

5.5 項(xiàng)目報(bào)批時(shí)限長(zhǎng)、現(xiàn)狀變化大、征地困難

設(shè)計(jì)變更和風(fēng)險(xiǎn)管理是密不可分的，很多設(shè)計(jì)變更都屬于風(fēng)險(xiǎn)因素。如果前期設(shè)計(jì)工作中對(duì)審批時(shí)限和征地風(fēng)險(xiǎn)的考慮不夠深入，設(shè)計(jì)變更則在所難免。

廣河縣石碳溝治理項(xiàng)目從批復(fù)到開(kāi)工建設(shè)期限較長(zhǎng)，因群眾傾倒垃圾、溝道泥石流及2018年“7·18”山洪災(zāi)害發(fā)生，石碳溝溝道出口三甲集鎮(zhèn)段（樁號(hào)5+676—7+760）淤積嚴(yán)重，原測(cè)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)發(fā)生變化，導(dǎo)致設(shè)計(jì)參數(shù)發(fā)生變化，工程投資相應(yīng)增加。

該項(xiàng)目原設(shè)計(jì)永久征地中的大部分荒坡地在施工時(shí)已被群眾耕種，且左岸6+035—6+185段、右岸6+700—6+730段群眾侵占溝道，因此原設(shè)計(jì)占地補(bǔ)償費(fèi)用遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)際需要，施工受到阻撓，變更設(shè)計(jì)需將治導(dǎo)線(xiàn)移向溝道內(nèi)側(cè)。

水利工程具有很強(qiáng)的公益性，項(xiàng)目的建設(shè)和當(dāng)?shù)厝罕姷睦媸且恢碌?。但是目前?zhí)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，有些項(xiàng)目甚至不允許計(jì)列征地費(fèi)，這給項(xiàng)目的實(shí)施造成了困難。比如，臨夏市南川灌區(qū)楊家村妥家村灌溉渠道改造工程設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因之一也是征地困難，南川渠倒虹管工程排水管道工程因征地困難，無(wú)法實(shí)施。

5.6 資金來(lái)源渠道廣，干擾因素多

多渠道整合資金的項(xiàng)目由于受不同部門(mén)控制，干擾因素多。臨夏市東西川灌區(qū)總干渠及南干渠改造工程就屬于這種項(xiàng)目。該項(xiàng)目建設(shè)資金為多渠道爭(zhēng)取資金，編制初設(shè)報(bào)告時(shí)，具體資金來(lái)源尚未十分明朗。在建設(shè)過(guò)程中，整合了扶貧資金、以工代賑資金、土地出讓金、農(nóng)田水利建設(shè)資金及政府自籌資金。由于已經(jīng)實(shí)施的2015年中央財(cái)政農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金項(xiàng)目及2013年中央財(cái)政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金項(xiàng)目已涵蓋東西川灌區(qū)南干渠樁號(hào)2+500—5+626段的渠道及建筑物，致使原總干渠及南干渠改造工程的建設(shè)內(nèi)容發(fā)生了大幅度縮減，加之臨夏市扶貧辦扶貧聯(lián)系村為城郊鎮(zhèn)祁家莊村，要求扶貧項(xiàng)目必須在扶貧聯(lián)系村實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)和建設(shè)內(nèi)容發(fā)生了變更。

5.7 業(yè)主要求或行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)

工程建設(shè)的各方對(duì)于工程效益沒(méi)有明確的判定，不斷對(duì)項(xiàng)目的功能提出各種期望和要求，也會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更的發(fā)生。有時(shí)業(yè)主的強(qiáng)烈要求，也會(huì)導(dǎo)致設(shè)計(jì)參數(shù)發(fā)生變化。比如臨夏市東西川灌區(qū)總干渠及南干渠改造工程施工中，業(yè)主為防止渠道凍脹，要求設(shè)計(jì)單位將南干渠矩形渠底板和側(cè)墻設(shè)計(jì)厚度由10cm增加為15cm。在和政縣牙塘河防洪治理工程的建設(shè)過(guò)程中，也曾發(fā)生因行政領(lǐng)導(dǎo)為新增兩岸建設(shè)用地，指示治理河寬從40m縮減到30m，原順直型河流改道的設(shè)計(jì)變更。目前的中小河流治理中，好多異地搬遷項(xiàng)目都在岸邊選址，臨水而建，與河爭(zhēng)地，給設(shè)計(jì)中治理河寬的確定帶來(lái)了困難。

5.8 城市建設(shè)突飛猛進(jìn)

近幾年，城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，城市面貌日新月異，由此導(dǎo)致原工程建設(shè)內(nèi)容無(wú)法實(shí)施的情況屢屢發(fā)生。比如臨夏市南川灌區(qū)楊家村妥家村灌溉渠道改造工程一級(jí)泵站原設(shè)計(jì)從牛津河引水，站址設(shè)在河湟賓館后院內(nèi)。在初設(shè)已批復(fù)后的2016年秋季，嘉年華游樂(lè)城破土興建，河湟賓館后院被夷為平地，南墻根渠道被填埋，導(dǎo)致該項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)實(shí)施，變更設(shè)計(jì)擬在牡丹廣場(chǎng)附近的大夏河邊修建一號(hào)泵站抽取大夏河水至折雙路邊的妥家支渠。該項(xiàng)目原初步設(shè)計(jì)擬從一級(jí)泵站出水池設(shè)引水渠自流至二級(jí)泵站，但在初設(shè)已批復(fù)后的2018年初，二級(jí)泵站擬灌溉的土地被碧桂園征用，原一、二級(jí)泵站不再存在級(jí)別關(guān)系，變更設(shè)計(jì)將一級(jí)泵站更名為一號(hào)泵站，將二級(jí)泵站更名為二號(hào)泵站。

6 設(shè)計(jì)變更的應(yīng)對(duì)策略

6.1 制定并執(zhí)行更加嚴(yán)格、完備的設(shè)計(jì)變更制度

合理的制度是保證工程質(zhì)量安全和避免頻繁設(shè)計(jì)變更發(fā)生的有效方法。2012年出臺(tái)的《水利工程設(shè)計(jì)變更管理暫行辦法》只是確定了一個(gè)大的框架，目前亟需有一套具體完整的設(shè)計(jì)變更實(shí)施細(xì)則。首先，要遵循設(shè)計(jì)變更的相關(guān)規(guī)定，提高設(shè)計(jì)變更的科學(xué)性，充分考慮到各方面因素，盡可能少的減少設(shè)計(jì)變更次數(shù)和涉及范圍，從而減少對(duì)工程施工的影響；其次，做好建設(shè)方、設(shè)計(jì)方、施工方等各個(gè)方面之間的溝通交流和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)工程實(shí)際情況的了解，確定變更后的設(shè)計(jì)能夠滿(mǎn)足建設(shè)方要求，也在施工方能力之內(nèi)，從而保證設(shè)計(jì)變更的有效性。

6.2 提高水利工程項(xiàng)目管理的科學(xué)性

各級(jí)水行政主管部門(mén)、流域機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)對(duì)水利工程的設(shè)計(jì)變更實(shí)施監(jiān)督管理。由于項(xiàng)目建設(shè)各有關(guān)單位的過(guò)失引起工程設(shè)計(jì)變更并造成損失的，應(yīng)追究相應(yīng)的責(zé)任。

水利工程項(xiàng)目的科學(xué)管理能夠有效降低施工失誤的發(fā)生，從而減小設(shè)計(jì)變更問(wèn)題發(fā)生的概率。首先，要制定完善的管理制度，避免業(yè)主和行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)設(shè)計(jì)的盲目干預(yù)；其次，需對(duì)施工工藝、施工進(jìn)度等做出明確規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)施工中各個(gè)細(xì)節(jié)、薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)的控制，最大程度地達(dá)到各項(xiàng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；再次，協(xié)調(diào)好各個(gè)施工隊(duì)伍的入場(chǎng)時(shí)間與彼此間的協(xié)調(diào)配合，保證各個(gè)分項(xiàng)工程之間的統(tǒng)一性，從而避免由于某項(xiàng)建設(shè)問(wèn)題而引發(fā)設(shè)計(jì)變更。

6.3 保證合理的設(shè)計(jì)周期和足夠的資金，提高項(xiàng)目勘查設(shè)計(jì)的準(zhǔn)確性

水利工程設(shè)計(jì)的重要依據(jù)即實(shí)地勘查數(shù)據(jù)，其準(zhǔn)確性會(huì)在很大程度上對(duì)設(shè)計(jì)的合理性形成直接影響，決定著設(shè)計(jì)變更發(fā)生的頻率。因此，保證合理的前期費(fèi)用、提高項(xiàng)目勘查的準(zhǔn)確性就十分必要。首先，尊重實(shí)際，尊重規(guī)律，選擇具有相應(yīng)勘查資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)水平高且信譽(yù)好的勘查設(shè)計(jì)單位，從源頭上加強(qiáng)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量。其次，簽訂相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，將數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性與勘查設(shè)計(jì)單位職工報(bào)酬相掛鉤，激發(fā)工作人員的積極性與責(zé)任心。最后，鼓勵(lì)有條件的業(yè)主提前委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行項(xiàng)目的前期儲(chǔ)備工作，保證合理的設(shè)計(jì)周期。

6.4 切實(shí)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作

水利工程風(fēng)險(xiǎn)管理是高層次、綜合性的管理工作，現(xiàn)行《水利水電工程可行性研究報(bào)告編制規(guī)程（SL618-2013）》增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析的編制內(nèi)容，要求該章節(jié)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)因素，并提出防范及化解措施。甘肅省也出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)甘肅省水利廳重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法的通知》（甘水辦發(fā)〔2013〕170號(hào)）和《甘肅省建立健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制》。但目前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作仍相對(duì)滯后。建議各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重視程度，綜合考慮項(xiàng)目的合法性、合理性、可行性、安全性，切實(shí)開(kāi)展一系列社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。在重大項(xiàng)目立項(xiàng)前，公示項(xiàng)目的基本情況，保證公眾充分參與，深入開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和分析，綜合考慮施工對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，制定風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施，最大程度減少群體性事件的發(fā)生，進(jìn)而減少由此引發(fā)的水利工程設(shè)計(jì)變更。

6.5 完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制

建議完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，減少征地補(bǔ)償矛盾。政府應(yīng)組織相關(guān)部門(mén)針對(duì)目前在征地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，一方面制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，減少矛盾的發(fā)生；另一方面對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題加強(qiáng)研究，在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)盡量結(jié)合實(shí)際，充分考慮征地工作的實(shí)際情況，考慮方方面面的利益，盡可能把問(wèn)題扼殺在源頭，以減少征地過(guò)程中的矛盾，保證征地補(bǔ)償工作順利開(kāi)展。