流域治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究
——以“新安江模式”為例

廖媛媛

（中共績(jī)溪縣委黨校，安徽績(jī)溪 245300）

水資源是地球生命系統(tǒng)、人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以存在與發(fā)展重要的物質(zhì)保障和環(huán)境要素之一，而流域是人類(lèi)最主要的飲用水源地。流域生態(tài)系統(tǒng)作為自然界中3大重要生態(tài)系統(tǒng)之一，具有大氣調(diào)節(jié)、氣候調(diào)節(jié)、水分調(diào)節(jié)等生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能，為人類(lèi)的發(fā)展與生存提供所需的資源。保護(hù)和維持流域的基本功能是保障我國(guó)有限水資源合理規(guī)劃利用和可持續(xù)利用的必然選擇。

1 流域生態(tài)補(bǔ)償是流域保護(hù)的新路徑

1.1 理論基礎(chǔ)

1.1.1 產(chǎn)權(quán)理論 流域除了對(duì)生態(tài)環(huán)境改善具有重要貢獻(xiàn)，同時(shí)還擁有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從這一角度出發(fā)，對(duì)流域的保護(hù)與開(kāi)發(fā)就和流域本身的產(chǎn)權(quán)歸屬有著緊密關(guān)系。在明晰流域產(chǎn)權(quán)的前提下，對(duì)流域問(wèn)題進(jìn)行研究與分析，既可以有效克服流域資源保護(hù)的核心問(wèn)題，也可以為分配流域所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益提供理論依據(jù)。

1.1.2 外部性理論 一般而言，外部性可以分為正的外部性和負(fù)的外部性，就流域而言，對(duì)流域資源的利用會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性（外部成本），對(duì)其保護(hù)會(huì)產(chǎn)生正外部性（外部收益）。當(dāng)產(chǎn)生的社會(huì)邊際成本收益與個(gè)人邊際成本收益相背離時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用，需要借助外部力量，即明確的產(chǎn)權(quán)歸屬和政府干預(yù)2種方式，讓受益方通過(guò)一定方式對(duì)受損方進(jìn)行補(bǔ)償，使邊際補(bǔ)貼等于外部邊際成本（邊際外部收益），即實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化。

1.1.3 激勵(lì)理論 對(duì)流域資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)，需要建立激勵(lì)機(jī)制，這有利于調(diào)動(dòng)人們的主觀(guān)能動(dòng)性和創(chuàng)造性，使人們尤其是依賴(lài)流域資源的居民積極參與其中，各方力量為了共同的目標(biāo)展開(kāi)行動(dòng)。激勵(lì)機(jī)制的關(guān)鍵是建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低會(huì)直接影響是否能夠?qū)α饔蚴褂谜弋a(chǎn)生正向的激勵(lì)。

1.1.4 公共物品理論 人們普遍認(rèn)為，自然資源環(huán)境及其提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性［1］。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益一般具有完全的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。流域的生態(tài)效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益構(gòu)成了其公共物品的屬性，且由于人類(lèi)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)與使用，導(dǎo)致流域資源的開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)之間產(chǎn)生矛盾，這就需要政府發(fā)揮行政職能，實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)制度，保證流域的有效保護(hù)、合理使用、持續(xù)發(fā)展。

1.2 實(shí)踐要求

1.2.1 能夠化解流域資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的矛盾 由于多年來(lái)粗放式經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、環(huán)境法律法規(guī)的不完善、人們環(huán)保意識(shí)的淡薄等原因，我國(guó)流域面臨著農(nóng)業(yè)圍墾、水利水電建設(shè)、水資源粗放利用、漁業(yè)資源過(guò)度利用、污染物排放等諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)威脅，提供的生態(tài)服務(wù)也日益減少。對(duì)此，國(guó)家和社會(huì)越來(lái)越關(guān)注流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，投入的治理保護(hù)資金大幅增加，同時(shí)減少流域資源的開(kāi)發(fā)利用程度。主要承擔(dān)保護(hù)工作的流域上游地區(qū)大多被劃為各類(lèi)保護(hù)區(qū)，諸如濕地自然保護(hù)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)等，這就必然限制到了當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)和發(fā)展權(quán)，他們希望能夠繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用流域資源，用來(lái)增加收入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，從而提高自身的生活質(zhì)量。因此，流域資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的矛盾就不可避免地發(fā)生了。通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償制度，設(shè)立補(bǔ)償資金，對(duì)那些因保護(hù)流域資源而犧牲經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)人或群體給予一定的補(bǔ)償，盡可能彌補(bǔ)他們因保護(hù)流域資源而受到的損失，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)其保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的積極性。

1.2.2 能夠?qū)崿F(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展 承擔(dān)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要責(zé)任的上游區(qū)域一般都是欠發(fā)達(dá)的貧困山區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，這些地區(qū)資金、技術(shù)和人才都嚴(yán)重短缺，而且一般以開(kāi)發(fā)利用流域資源為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。一方面不能繼續(xù)開(kāi)發(fā)利用資源，一方面又承擔(dān)保護(hù)重責(zé)，就會(huì)出現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、保護(hù)資金不足等問(wèn)題，與保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境之間的矛盾就顯而易見(jiàn)。建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)政府及流域下游受益地區(qū)對(duì)上游地區(qū)為保護(hù)水質(zhì)而付出的努力和損失進(jìn)行補(bǔ)償，有效緩解其保護(hù)資金不足的困境困境。同時(shí)，可通過(guò)多種補(bǔ)償方式，加快上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦C分析

2.1 “新安江模式”概況新安江流域跨皖浙兩省，是連接安徽省黃山市和浙江省杭州市的一條重要河流，是長(zhǎng)三角的重要生態(tài)屏障［1］。自2000年以來(lái)，千島湖藍(lán)藻異常增殖等問(wèn)題，引起了各方的高度關(guān)注。自2011年以來(lái)，在習(xí)近平總書(shū)記的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，皖浙兩省先后開(kāi)展了3輪新安江跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。作為我國(guó)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖状螌?shí)踐，新安江跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首輪試點(diǎn)于2012年正式實(shí)施。安徽、浙江2省簽訂《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，每年設(shè)置5億元補(bǔ)償資金，其中中央財(cái)政承擔(dān)3億元、皖浙兩省各出資1億元。年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元，否則相反［2］。3輪試點(diǎn)以來(lái)，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，每年向千島湖輸送60多億m3干凈水［2］。2015年，新安江跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)入選中央改革辦評(píng)選的全國(guó)十大改革案例。

2.2 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)與不足之處

2.2.1 成功經(jīng)驗(yàn) 一是堅(jiān)持思想引領(lǐng)工作，堅(jiān)定生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的價(jià)值追求，弘揚(yáng)生態(tài)文化，用“垃圾退還超市”等生態(tài)激勵(lì)形式開(kāi)展全民綠色行動(dòng)。二是著眼于整體性和系統(tǒng)性，做好森林、水土、濕地等環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作。三是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，構(gòu)建綠色發(fā)展方式。四是以治理各類(lèi)水污染源頭為切入點(diǎn)，解決好環(huán)境突出問(wèn)題，打好三大保衛(wèi)戰(zhàn)。五是科學(xué)確立監(jiān)測(cè)指標(biāo)、檢測(cè)要求和補(bǔ)償方式，讓生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮實(shí)效。六是落實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明制度，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償法治化、制度化，依法保護(hù)、依法治理、依法追究。

2.2.2 不足之處

2.2.2.1 補(bǔ)償資金不足，且資金使用范圍分散 補(bǔ)償資金是指中央、省和各級(jí)政府為解決流域居民生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，支持流域地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而專(zhuān)項(xiàng)安排的資金。長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金投入是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾獥l件。新安江流域補(bǔ)償模式是通過(guò)省際每年有限的談判協(xié)商完成的，2輪試點(diǎn)以來(lái)，新安江綜合治理累計(jì)投入126億元，而補(bǔ)償資金僅35.8億元，補(bǔ)償不足明顯，勢(shì)必影響生態(tài)環(huán)境治理的可持續(xù)性［3］。另外，補(bǔ)償資金的使用范圍還存在過(guò)于寬泛、投向不合理現(xiàn)象。比如應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的學(xué)校、文化站等，有時(shí)也要?jiǎng)佑靡徊糠盅a(bǔ)償資金，削弱了補(bǔ)償資金集中投入的效果。

2.2.2.2 補(bǔ)償方式單一，市場(chǎng)機(jī)制作用尚未真正發(fā)揮 補(bǔ)償資金來(lái)源于中央和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)優(yōu)勢(shì)就是較為穩(wěn)定，但也反映出補(bǔ)償方式的單一性，未能很好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用?！靶掳步Ｊ健钡难a(bǔ)償資金全部來(lái)自中央和皖浙兩省的政府直接轉(zhuǎn)移支付，其中中央財(cái)政轉(zhuǎn)移18億元，浙皖兩省各轉(zhuǎn)移支付9億元［4］，其市場(chǎng)化手段，如價(jià)格、財(cái)稅、金融、貿(mào)易等運(yùn)用嚴(yán)重缺乏，社會(huì)組織和公眾個(gè)人等其他主體參與度也比較低。

2.2.2.3 治理成本與共享收益不匹配，影響環(huán)境保護(hù)者的參與積極性 新安江流域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)以來(lái)，上游地區(qū)為水質(zhì)的改善付出了巨大犧牲，如關(guān)停污染企業(yè)，嚴(yán)控船舶水污染，努力不讓一滴污水流入江內(nèi)，但是新安江流域試點(diǎn)補(bǔ)償方式僅是資金補(bǔ)償，且第3輪隨著中央財(cái)政財(cái)力的退出，資金總盤(pán)只有2億元［4］，這無(wú)法有力補(bǔ)償環(huán)境保護(hù)者對(duì)此付出的犧牲。水質(zhì)改善與城鄉(xiāng)居民收入的增加和民生發(fā)展的矛盾不可避免地發(fā)生，必將影響環(huán)境保護(hù)者的參與積極性。

3 對(duì)策建議

3.1 加快建立完善流域保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)目前，我國(guó)在流域生態(tài)補(bǔ)償立法方面嚴(yán)重滯后，盡管有的省份和部門(mén)出臺(tái)了一些規(guī)范性文件和部門(mén)規(guī)章，并開(kāi)展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，但國(guó)家層面的流域保護(hù)條例以及生態(tài)補(bǔ)償條例至今仍未出臺(tái)，判斷流域相關(guān)權(quán)利（所有權(quán)、收益權(quán)和使用權(quán)）的歸屬問(wèn)題只能依據(jù)其他的法律或法規(guī)（《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)水法》等），流域的治理與保護(hù)工作舉步維艱。因此，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象、標(biāo)準(zhǔn)以及資金如何使用等問(wèn)題做出明確規(guī)定，為流域生態(tài)環(huán)境的改善提供有力保障。

3.2 加大對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)的資金投入力度目前，我國(guó)流域治理的資金主要來(lái)源于國(guó)家的公共財(cái)政，但投入遠(yuǎn)低于流域所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值，也不能滿(mǎn)足流域治理與保護(hù)的需要。與此同時(shí)，流域治理保護(hù)的社會(huì)投入不足，由于社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)流域的認(rèn)識(shí)不足，社會(huì)對(duì)流域的生態(tài)效益意識(shí)淡薄并缺乏流域投入的積極性。亟須像建立森林生態(tài)補(bǔ)償效益制度那樣建立長(zhǎng)效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大流域保護(hù)資金投入力度。要完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，管理部門(mén)應(yīng)科學(xué)核算流域保護(hù)和恢復(fù)工程的成本，以及流域區(qū)域居民移民、退耕、禁漁、禁牧等的損失，以此作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式的多樣化在現(xiàn)有資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，要因地制宜、多重補(bǔ)償方式相結(jié)合，如實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)?。立足各個(gè)流域自身的情況，積極推進(jìn)技術(shù)補(bǔ)償、勞務(wù)輸出服務(wù)等“造血型”生態(tài)補(bǔ)償方式，真正讓受益與保護(hù)地區(qū)、上下游地區(qū)實(shí)現(xiàn)共建共享、共同發(fā)展的良好局面，從根本上構(gòu)建可持續(xù)生計(jì)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另外，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要是住在流域附近的農(nóng)民，但也包括在流域保護(hù)中做出較大貢獻(xiàn)的個(gè)人、集體，在對(duì)他們進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)注意補(bǔ)償額度及方式的差異性，結(jié)合具體情況進(jìn)行核算，不能簡(jiǎn)單地“一刀切”。

3.4 構(gòu)建多元主體參與的流域補(bǔ)償機(jī)制我國(guó)治理和保護(hù)流域的主要手段是建立各級(jí)自然保護(hù)區(qū)，這是一種傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型手段，也從側(cè)面表明政府主導(dǎo)是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償最主要的特征，而國(guó)際上通用的市場(chǎng)化途徑，諸如生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、保證金、基金捐款、優(yōu)惠信貸等方式，在我國(guó)的運(yùn)用幾乎處于空白。要充分發(fā)揮流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用，單單以政府為補(bǔ)償主體是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，比如就補(bǔ)償資金的籌集而言，還需要發(fā)揮其他社會(huì)力量的積極作用。