城市行政管理執(zhí)法規(guī)制研究

摘 要：基于和諧社會(huì)以及法治社會(huì)的建設(shè)層面上進(jìn)行分析，城市行政管理執(zhí)法存在一定的合法性和正當(dāng)性，但是基于目前體制結(jié)構(gòu)來分析發(fā)現(xiàn)其存在著一些問題。城市執(zhí)法部門對(duì)適合城管的法律法規(guī)進(jìn)行制定，有利于對(duì)高素質(zhì)、專業(yè)化執(zhí)法團(tuán)隊(duì)進(jìn)行建設(shè)，這是城市行政管理執(zhí)法目前最為重要的工作內(nèi)容。文章通過對(duì)城市行政管理執(zhí)法規(guī)制概念和必要性進(jìn)行探究，重點(diǎn)分析城市行政管理執(zhí)法過程存在的問題，同時(shí)對(duì)城市行政管理執(zhí)法困境所產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，最后則提出城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的完善建議。

關(guān)鍵詞：城市行政管理;執(zhí)法規(guī)制;執(zhí)法監(jiān)管

我國對(duì)于城市管理行政執(zhí)法方式進(jìn)行合理改善最為重要的一種舉措就是城市行政管理執(zhí)法，同時(shí)也對(duì)我國行政執(zhí)法體制的深化改革形成一定創(chuàng)新，在城市秩序以及市容環(huán)境的改善過程中產(chǎn)生了積極的影響作用，同時(shí)在行政執(zhí)法職權(quán)交叉、干擾民眾、重復(fù)處罰等問題中也發(fā)揮著良好作用。但是，城市行政管理執(zhí)法過程中也存在一定問題，尤其是暴力執(zhí)法問題。同時(shí)暴力執(zhí)法行為勢(shì)必導(dǎo)致抗法行為的出現(xiàn)，這使得城市管理執(zhí)法成本逐漸提高、執(zhí)法效率相對(duì)下降，同時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)緊張關(guān)系。由此可見，通過對(duì)我國城市行政管理執(zhí)法規(guī)制進(jìn)行研究，有利于良好現(xiàn)實(shí)意義的產(chǎn)生。

一、城市行政管理執(zhí)法規(guī)制概念和必要性

（一）城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的概念

我國行政執(zhí)法體系中的創(chuàng)新方式就是對(duì)于城市管理行政執(zhí)法制度進(jìn)行合理規(guī)范，這一方式雖然產(chǎn)生了積極的影響效果，但是由于其目前還是新的執(zhí)法制定，因此在制度架構(gòu)層面上還存在一定問題。結(jié)合城市行政管理執(zhí)法的實(shí)際情況，以此對(duì)其執(zhí)法規(guī)則進(jìn)行合理完善，同時(shí)制定出相應(yīng)的制度規(guī)范，對(duì)城管執(zhí)法行為進(jìn)行必要的約束?！敖^對(duì)權(quán)力勢(shì)必導(dǎo)致絕對(duì)腐敗的產(chǎn)生”。城管在執(zhí)法中頻繁做出暴力執(zhí)法行為就體現(xiàn)了公權(quán)力運(yùn)行所存在的弊端問題。

（二）城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的必要性

通過對(duì)城管執(zhí)法進(jìn)行制度規(guī)范，這和我國行政效果提升、行政成本減少的要求相符合。城管執(zhí)法在最初階段的實(shí)施有利于行政成本的減少，同時(shí)引導(dǎo)行政效率的提升，但是隨著執(zhí)法過程中問題和困境逐漸增加，這就要求在目前執(zhí)法過程中對(duì)城市管理部門和部門領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法部門和相對(duì)人、執(zhí)法部門和其他執(zhí)法部門之間存在的各種關(guān)系進(jìn)行理順，以此促進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)的順利落實(shí)，同時(shí)對(duì)城管執(zhí)法做出規(guī)制。結(jié)合憲政理論了解到，隨著社會(huì)發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，這也使得社會(huì)關(guān)系更加復(fù)雜，客觀層面上需要行政管理權(quán)力的擴(kuò)張，這進(jìn)一步使得行政相對(duì)人所擁有的權(quán)力縮小。大部分城市中城管執(zhí)法權(quán)力都在逐步擴(kuò)張，這對(duì)于相對(duì)人所擁有的權(quán)力勢(shì)必形成擠壓和削弱。由此可見，需要制約城管執(zhí)法權(quán)限的進(jìn)一步擴(kuò)張，以此對(duì)公民權(quán)利形成必要保障。城管在執(zhí)法中出現(xiàn)了執(zhí)法手段粗糙等一系列問題，這對(duì)于相對(duì)人所擁有的權(quán)利形成了嚴(yán)重侵犯。結(jié)合現(xiàn)代憲政理論可知，行政法應(yīng)當(dāng)也對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行必要保護(hù)，當(dāng)城管在執(zhí)法過程中對(duì)公民權(quán)益形成侵犯時(shí)，行政法就應(yīng)該有效制約到城管的執(zhí)法行為。

二、城市行政管理執(zhí)法過程存在的問題

（一）執(zhí)法權(quán)限不完整

結(jié)合《行政處罰法》中第16條法律條例以及國務(wù)院提出的相關(guān)決定，城管執(zhí)法部門基于城市管理中對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)進(jìn)行開展，這里僅有效規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)。雖然相對(duì)集中行政處罰權(quán)具有一定的綜合性，但是其完整性不顯著。例如，城管執(zhí)法部門針對(duì)小商販結(jié)合工商行政部門所具備的一些處罰權(quán)來操作，但是在執(zhí)法過程中并未結(jié)合相關(guān)權(quán)限進(jìn)行實(shí)施，僅對(duì)于無照小商販進(jìn)行處罰，工商行政管理部門還是具備營業(yè)執(zhí)照、登記管理的辦理權(quán)利，這就使得針對(duì)小商販做出的執(zhí)法行為不夠徹底，也不能合理規(guī)范小商販，這就要求城管執(zhí)法時(shí)配備強(qiáng)制措施?！靶姓C(jī)關(guān)在對(duì)行政管理進(jìn)行實(shí)施時(shí)，需要結(jié)合法律法規(guī)、規(guī)章制度來操作，假如并未形成法律法規(guī)以及規(guī)章制度，行政機(jī)關(guān)就不能提出影響公民、組織機(jī)構(gòu)所擁有的合法權(quán)益的相關(guān)決定?！庇纱丝梢?，法律條文以及國務(wù)院都并未強(qiáng)制規(guī)定所做出的決定，這就使得城管在執(zhí)法過程中一旦采用強(qiáng)制權(quán)力就難以讓相對(duì)人產(chǎn)生信服，這不利于城管執(zhí)法行為的落實(shí)[1]。

（二）城管執(zhí)法觀念落后

由于現(xiàn)階段全面的法律法規(guī)、高效化的監(jiān)督機(jī)制、合理性的執(zhí)法手段嚴(yán)重缺失，這就導(dǎo)致一些城管人員的執(zhí)法理念還停留在人治層面上，進(jìn)而出現(xiàn)權(quán)力意識(shí)相比較法制意識(shí)而言更高的不良現(xiàn)象，使得依法行政浮于表面形式。城管人員過于滯后的執(zhí)法觀念，勢(shì)必導(dǎo)致暴力執(zhí)法行為的產(chǎn)生，導(dǎo)致行政執(zhí)法者和相對(duì)人兩者間的關(guān)系更加緊張，同時(shí)暴力執(zhí)法行為也是城管執(zhí)法成本增加、執(zhí)法效率下降的主要手段。

（三）城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

我國針對(duì)城市行政管理還沒有形成具有完整性、專門化的法律制度。除此之外，還需要合理調(diào)整城管執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制?，F(xiàn)階段，一些地區(qū)中城市行政管理執(zhí)法的執(zhí)法機(jī)制并未和監(jiān)督機(jī)制相分離。監(jiān)督機(jī)制的缺失勢(shì)必導(dǎo)致行政權(quán)力被無限濫用，進(jìn)一步影響到城市行政管理執(zhí)法的公正性、公開性，同時(shí)嚴(yán)重?fù)p害到執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益以及正當(dāng)權(quán)力[2]。

三、城市行政管理執(zhí)法困境的原因分析

（一）個(gè)體地位缺失

城管所具備的行政處罰權(quán)在執(zhí)法過程中，并未保證自身行政主體地位在真正意義上落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。當(dāng)還沒有形成城市管理機(jī)構(gòu)時(shí)，城市管理執(zhí)法呈現(xiàn)出明顯的松散問題，法律法規(guī)也并未對(duì)城市執(zhí)法主體進(jìn)行規(guī)定和制定。當(dāng)針對(duì)城市行政管理執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行集中管理后，法律法規(guī)的主體依舊是原先主體，并未進(jìn)行及時(shí)更改?；诜煞ㄒ?guī)層面上來分析，第一，城市法律法規(guī)在我國法律體系中屬于上位法，但是省內(nèi)并沒有任何權(quán)力對(duì)法律內(nèi)容進(jìn)行更改和糾正;第二，城市管理有關(guān)的法律法規(guī)都是新出現(xiàn)的，而省級(jí)做出的集中規(guī)定早于這些法律法規(guī)的頒布時(shí)間?；跁r(shí)間層面上來分析，仍然不具備任何辦法對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行修改。由此可見，從法律級(jí)別以及成立時(shí)間任意一個(gè)層面上來分析，城管都是不存在行政主體單位的一個(gè)機(jī)構(gòu)。與此同時(shí)，各機(jī)關(guān)針對(duì)城管而言是不是一個(gè)獨(dú)立性的執(zhí)法主體也并未得到明確。但是基于法律層面上來分析發(fā)現(xiàn)，不具備明確個(gè)體地位的城管對(duì)于任何行政權(quán)力進(jìn)行運(yùn)用都不具有合法性，這在城管實(shí)施執(zhí)法權(quán)利過程中非常不合理。

（二）親情執(zhí)法的困境

現(xiàn)階段，我國所有城市中的管理機(jī)構(gòu)都在對(duì)自身形象進(jìn)行合理優(yōu)化。城管做出的新型執(zhí)法形式也發(fā)揮出一定的風(fēng)采。城管在對(duì)流動(dòng)小商販做出處罰時(shí)需要對(duì)行政處罰法所制定的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格遵循：首先是通知、其次是警告批評(píng)、最后才是處罰。執(zhí)法人員在處罰時(shí)也應(yīng)對(duì)自己的語言態(tài)度進(jìn)行重視，同時(shí)將罰款證明及時(shí)公示給社會(huì)大眾。然而，現(xiàn)實(shí)生活中民眾一般看不到執(zhí)法人員對(duì)于小商販進(jìn)行通知和警告批評(píng)，直接看到的都是執(zhí)法人員實(shí)施強(qiáng)制手段進(jìn)行罰款。再加上城管執(zhí)法的處罰對(duì)象一般都是弱勢(shì)群體，絕大多數(shù)人都較為忌憚?wù)畽C(jī)關(guān)所擁有的公權(quán)力，同時(shí)同情處于弱勢(shì)地位的小商販，這就導(dǎo)致民眾對(duì)于城管執(zhí)法形成嚴(yán)重的不滿情緒，并對(duì)城管部門產(chǎn)生一定偏見。

（三）城市管理情況日趨復(fù)雜

我國目前正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，城市化進(jìn)程更加顯著。經(jīng)濟(jì)在城市化發(fā)展中勢(shì)必要進(jìn)行轉(zhuǎn)型，大量城市失業(yè)者以及剛進(jìn)城的謀生者都希望找到養(yǎng)家賺錢的門路。其中擺攤方式具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，且投入成本不大，這就將便捷的謀生方式提供給這些群體。城管執(zhí)法人員以及城市管理部門也沒辦法對(duì)人們選擇的職業(yè)類型以及人口流動(dòng)量進(jìn)行有效限制。因此，城管執(zhí)法過程中難度最大的管理問題就是對(duì)于流動(dòng)小商販的管理。與此同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和變化，這使得城市管理難度和復(fù)雜程度逐漸上升[3]。

四、城市行政管理執(zhí)法規(guī)制的完善措施

（一）健全城市行政管理執(zhí)法組織

“秩序是最為良好的法律，好的法律制度才能形成良好秩序”，“最為優(yōu)秀的統(tǒng)治者就是法律”。城管執(zhí)法部門從屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，這就要求其獲取以及實(shí)施公權(quán)力時(shí)需要結(jié)合法律依據(jù)來操作，并和法定條件相符合。執(zhí)法的前提條件以及基礎(chǔ)保障就是立法，當(dāng)立法不存在時(shí)，勢(shì)必導(dǎo)致無法可依，那更無法落實(shí)執(zhí)法行為。我國應(yīng)該對(duì)科學(xué)性、可行性更強(qiáng)的城市管理相關(guān)法律進(jìn)行制定。借助于完善法律制度對(duì)城管執(zhí)法行為進(jìn)行有效約束。古希臘哲學(xué)家亞里士多德認(rèn)為法治涉及到兩種含義：已出臺(tái)的法律制度應(yīng)該受到民眾的認(rèn)可和服從，而民眾服從的法律制度本身就應(yīng)對(duì)良好法律進(jìn)行制定。斯賓諾莎針對(duì)法律形成這一判斷依據(jù)：法律是能夠?qū)σ磺惺马?xiàng)進(jìn)行約束的力量，以此保證國家的生存和發(fā)展。要想引導(dǎo)執(zhí)法相對(duì)人配合城管做出的執(zhí)法行為，保證城市管理秩序的良好發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)城市行政管理執(zhí)法規(guī)制所提出的目標(biāo)，以此需要將合法化、合理性執(zhí)法權(quán)限提供給城市管理部門，并對(duì)其運(yùn)行程序以及執(zhí)法人員所做行為進(jìn)行合理規(guī)范。

（二）更新執(zhí)法觀念，提倡人性化執(zhí)法

城市行政管理執(zhí)法理念所涉及到的思想觀念應(yīng)該是“以人為本”?；诤椭C社會(huì)得以構(gòu)建的發(fā)展背景下，城市行政管理執(zhí)法理念應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)人性化思想。在執(zhí)法時(shí)對(duì)民眾合法人權(quán)進(jìn)行尊重，有利于管理中的人性化特征更為顯著，并將城市管理中人的全面發(fā)展作為最終歸宿。由此可見，城市管理需要盡可能的對(duì)高效化、可行性較強(qiáng)的執(zhí)法方式進(jìn)行探究，包括政治引導(dǎo)、說服教育、支持獎(jiǎng)勵(lì)等，同時(shí)依賴于志愿者、街道社區(qū)的支持，有利于執(zhí)法目的在真正意義上的實(shí)現(xiàn)[4]。

（三）城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

第一，我國應(yīng)該對(duì)和城市行政管理執(zhí)法工作相符合的專門化法律制度進(jìn)行創(chuàng)建，這有利于行政監(jiān)管工作和執(zhí)法主體兩者相互獨(dú)立，同時(shí)對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)、行政主體、行政執(zhí)法人員三者間的權(quán)力義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明確。第二，引導(dǎo)國家行政系統(tǒng)中的自我監(jiān)察和民眾訴求、監(jiān)督形成有機(jī)融合，以此對(duì)城市行政管理執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建，同時(shí)對(duì)執(zhí)法考評(píng)機(jī)制以及追責(zé)機(jī)制進(jìn)行及時(shí)創(chuàng)新，強(qiáng)化對(duì)于執(zhí)法相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，有利于執(zhí)法權(quán)利實(shí)施和承擔(dān)責(zé)任相匹配的執(zhí)法體系得以形成。

五、結(jié)語

由于目前城市管理辦法逐漸得以深化改革和優(yōu)化，因此需要針對(duì)城管執(zhí)法范圍也提出明確的要求，同時(shí)合理完善執(zhí)法行為實(shí)施所需要的依據(jù)。目前城管執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，都是因?yàn)槌鞘泄芾砹⒎ú粔蛲晟扑鶎?dǎo)致的。由此可見，對(duì)屬于城市管理部門自身的相關(guān)法律進(jìn)行明確并做到嚴(yán)格遵守，以此有利于執(zhí)法團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)的增強(qiáng)。這也是城市行政管理部門急需處理的重大問題。

參考文獻(xiàn)

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[3] 郭保生. 城管執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化管理的思考[J].中國科技投資，2018（12）：252.

[4] 陳陽.城市綜合行政執(zhí)法體制改革路徑研究[J]. 管理觀察，2018（25）：51-52.

作者簡(jiǎn)介：高益青（1976.05- ），男，江蘇南京人，法學(xué)博士，講師，三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，研究方向：政治學(xué)理論、信訪與社會(huì)治理。