鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下農村“空心化”及其治理

豆勇超

（南京中醫(yī)藥大學 翰林學院，江蘇 泰州 225300）

“三農”問題一直是黨和國家高度重視的工作。黨的十九大報告更是把“三農問題”上升到國家戰(zhàn)略高度，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其總要求是“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！盵1]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實質就是要全面實現(xiàn)農村的現(xiàn)代化。改革開放以來，我國在推進社會主義現(xiàn)代化的進程中，農村逐漸出現(xiàn)空心化現(xiàn)象，并呈現(xiàn)出典型化、嚴重化的趨勢。隨著工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的快速推進，大量農村人口涌進城市，造成農村主體缺位，制約著農村現(xiàn)代化的全面實現(xiàn)。因此，要推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就務必要解決農村“空心化”的問題。

農村“空心化”問題引起學術界的重視，可以追溯到20世紀90年代。這一問題的研究主要集中在以下幾個方面：第一，關于農村“空心化”的內涵。學界主要從地理學、人口學以及綜合三個維度對其內涵進行界定，這方面取得了豐碩的研究成果。如劉彥隨等從地理學視角出發(fā)，認為農村空心化是農村人口進城務工引發(fā)“人走屋空”以及住房用地“建新不拆舊”，從而導致鄉(xiāng)村用地不斷加劇、閑置廢棄的過程[2]。許彥彬從人口學角度出發(fā)提出農村“空心化”的本質是人口的空心化[3]。戴攸崢從綜合的視角出發(fā)，提出農村“空心化”是農村的人口、土地等整體事業(yè)的萎縮[4]。第二，農村“空心化”產生的原因。學界主要從經濟、制度、自然環(huán)境、思想觀念等維度進行闡述。經濟維度，如吳文恒等認為“村莊空心化是經濟社會發(fā)展的產物”[5]。制度維度，如崔衛(wèi)國等指出農村空心化是由“特定城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)內城鄉(xiāng)二元制度體系”引發(fā)的，也指出了自然環(huán)境、思想觀念也是引發(fā)農村空心化的動力因素[6]。第三，農村“空心化”的治理路徑。學界主要從城鄉(xiāng)互融、政府引導、推進鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化等維度展開闡釋。如崔衛(wèi)國等就認為治理農村空心化的關鍵在于打破城鄉(xiāng)二元制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互融[6]；楊慶媛等指出要破除經濟落后地區(qū)農村空心化問題必須發(fā)揮政府的引導作用[7]。關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究，始于十九大之后，在這方面產生了豐碩的成果，主要是從內涵、地位、路徑等維度進行研究的[8]。

無論是農村“空心化”問題還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略問題，學術界在這方面都取得了豐碩的研究成果，但是把兩者結合起來進行研究的成果卻是寥寥無幾。以“鄉(xiāng)村振興”和“空心化”為主題在中國期刊網進行檢索，截止到2019年3月為止，搜到的結果是36條。黨的十九大報告對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的凸顯，無疑說明了三農問題已經上升為國家戰(zhàn)略層面，而農村“空心化”卻給這一戰(zhàn)略的落實帶來困境。因此，要推進這一戰(zhàn)略，就必須要面對農村“空心化”這一問題。因此，把兩者結合起來進行研究有著重大的現(xiàn)實價值。

一、 當下農村空心化現(xiàn)狀、原因及后果

根據已有的研究成果可以看出，所謂農村“空心化”就是在推進社會主義現(xiàn)代化進程中，伴隨著工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的出現(xiàn)，在三股力量交織下，大量的農村人口涌進城市，造成農村主體、生產、公共基礎設施以及由此衍生的不良社會現(xiàn)象的發(fā)展過程。當下，農村空心化現(xiàn)狀、產生的原因以及后果主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一） 農村空心化的外在表現(xiàn)

1. 主體空心化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否在農村順利得以開展落實，最關鍵的因素是人，鄉(xiāng)村振興的主體就是農民。只有充分調動主體參與的積極性，鄉(xiāng)村振興的實施才會有充足的人力資源作為支撐。但是，由于城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，大量農村人力資源向城鎮(zhèn)轉移，引發(fā)農村人力資源缺乏，農村主體缺位越來越嚴重。在西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計在冊的人口有4萬多人，但是幾十個村人口在一起總共只有4 000多人，絕大部分人口都涌向城鎮(zhèn)。主體空心化，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，鄉(xiāng)村中常駐人口因進城務工而導致銳減，很多村莊甚至處于消失的狀態(tài)；另一方面，鄉(xiāng)村常駐人口的素質在不斷下降，因為大部分常駐人口都是老、弱、幼、婦。

2. 農村生產空心化

在自然經濟時期，農村的生產主要是為了滿足農民的生活需求。生產具有多樣性，如有種植、養(yǎng)殖、木工等。多樣性的生產滿足了農民的多樣需求。但是伴隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、商品化的快速發(fā)展，農村生產的目的就是為了滿足城市市場的需求，農村的生產逐漸走向專業(yè)化、單一化，農村生產淪為了城市市場的工具，由此就引發(fā)農村經濟衰敗、土地荒蕪，導致生產空心化。

3. 基礎設施空心化

由于農村主體、農村生產的空心化，導致農村基礎設施空心化。以農村基礎教育為例，大量農村人口的遷移，導致現(xiàn)在很多農村小學招不到學生， 很多學校難以維持下 去 。 在 20 世 紀80—90 年代，筆者所在的河南省的農村小學，幾乎村村都有一個自己的小學，并且學生生源充足，但是最近幾年，很多小學生源不足，有的學校只有幾十個學生，很多村小學相繼撤銷。與鄉(xiāng)村教育相似，鄉(xiāng)村的娛樂、商業(yè)等公共基礎設施因大量農村人口外遷投入不足，導致鄉(xiāng)村正常的秩序難以為繼。

4. 基層組織渙散

基層組織是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要執(zhí)行者、實施者，組織是否得力，關乎到鄉(xiāng)村振興的興衰成敗。然而農村“空心化”的趨勢妨害了基層組織的作用。大量農村青年勞動力的外流（他們對農村社會治理漠不關心），留守在農村的大部分是老、弱、幼、婦，致使農村基層黨組織缺乏高素質黨員、村民委員會選舉面臨缺乏人才的困境，基層組織力渙散，從而導致農村空心化現(xiàn)象進一步加劇。

（二） 農村空心化的原因

馬克思認為一定的經濟生產決定一定的社會結構，從而決定一定的政治領域和精神文化領域。馬克思運用經濟生產、社會結構、政治領域、精神文化領域這四個要素來分析西歐社會歷史的發(fā)展，從而得出奴隸社會中奴隸階級和奴隸主階級斗爭的結局是雙方滅亡被封建社會所取代，封建社會中的封建地主階級和農民階級斗爭的結局是雙方滅亡被資產階級社會所取代，資產階級社會產生了資產階級和無產階級。到馬克思創(chuàng)造《共產黨宣言》這個時代，階級斗爭到達這樣一種程度，資產階級和無產階級之間斗爭的結局是要實現(xiàn)沒有階級、沒有階級斗爭、沒有階級壓迫的共產主義社會[9]。馬克思的“經濟生產、社會結構、政治領域和精神文化領域”的思想為分析農村空心化問題提供了豐富的理論資源。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下，農村空心化是工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的產物，是由經濟、制度、思想觀念、現(xiàn)代化等多重因素協(xié)同作用所致。

1. 經濟是農村空心化的內在動力

經濟因素是農村空心化的內在動力，這主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)主體之間的收入差異。農民主要以土地為生，文化程度普遍不高，農產品附加值比較低，單純依靠農村產業(yè)很難發(fā)家致富。而城市由于工業(yè)化、市場化，使產業(yè)生產比較發(fā)達，工作機會比較多，城市收入遠遠高于農村收入?；诮洕蛩氐目紤]，農村主體就會放棄土地進城務工，從而致使農村主體空心化。

2. 制度是農村空心化的制度性根源

制度因素主要是指的城鄉(xiāng)二元對立的制度。這一制度的形成有一定的歷史原因。建國以后，為了改變我國貧窮落后的局面，國家集中力量大力發(fā)展工業(yè)化，中央政府提出優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，農業(yè)支持工業(yè)的理念，以犧牲農業(yè)來反哺工業(yè)，從而為后來的城鄉(xiāng)二元對立體制奠定了。此后，國家出臺的戶籍制度和土地制度，更是為城鄉(xiāng)二元對立奠定了制度基礎。城鄉(xiāng)二元對立的制度，引發(fā)城市和鄉(xiāng)村在權利和福利的二元分化，從而阻礙了城鄉(xiāng)之間流動。如城市教育與戶籍掛鉤，農村人口在城市流動，沒有城市戶籍就沒有辦法享受到城市的教育權。而農村的土地制度在某種程度限制了農村土地的市場化，土地流轉困難，從而造成收益低下。城鄉(xiāng)二元對立制度，造成進城務工的農民，一方面因為城市鄉(xiāng)村兩棲的局面，造成資源浪費；另一方面進城務工的農民大多是中青年，而在農村留守的大多是老年人、婦女、兒童，從而導致大量的土地無力耕種而荒蕪等現(xiàn)象，從而引發(fā)農村空心化現(xiàn)象。

3. 思想觀念是農村空心化的文化根源

城市鄉(xiāng)村在經濟生產、社會結構上的差異，必然會導致它們在思想觀念形成差異。隨著改革開放的不斷深化，大量農村人口進城務工，他們能更多地接觸、了解城市。由于受計劃經濟時期工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的思路，政府在城市基礎設施方面投入巨大，對農村缺乏重視，最終導致城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的巨大差異。而進城務工人員中的一部分首先能感受到城市的先進、發(fā)達，與農村的落后、保守形成鮮明的對照。由此，部分進城務工的農村人口就形成一種錯誤的觀念：城市里面的事物都是好的，農村里面的事物都是不好的，由此便放棄了對農村思想觀念的認同，從而導致傳統(tǒng)文化在傳承上的斷裂，由此從思想觀念上為農村空心化奠定基礎。

（三） 農村空心化的后果

農村空心化，如若不加以治理任其發(fā)展，勢必會導致以下三方面的問題。

1. 農村治理的主體缺失

鄉(xiāng)村治理的主體就是農民，大量農村人口尤其是青壯年進城務工，造成農村治理的主體缺失，形成農村人力資源的困境。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否順利進行，基層組織無疑起著“方向盤”的作用?？招拇宕逦瘯刭|結構不斷下降，甚至出現(xiàn)沒有合適的干部人選，村民在進行選舉時數(shù)量很難達到法定標準，更不要說什么監(jiān)督權、管理權了。村黨組織開展黨建困難，有很多黨員組織關系在村中，人卻在城市務工；留守村民參與治理鄉(xiāng)村的意識比較低。

2. 農村經濟發(fā)展乏力

大量有能力、有知識的農村青壯年勞動力進城務工，土地由老年人來管理，他們由于年齡、身體以及文化上的制約，很難從事技術含量高、負荷高的農業(yè)生產，從而降低了農業(yè)生產的作用。同時，進城務工人員在城市的收入大部分用來在鄉(xiāng)村置辦新住宅，導致投入農業(yè)生產資金降低，不利于農業(yè)發(fā)展。

3. 農村社會問題頻發(fā)

大量的青壯年勞動力涌入城市務工，使留守在村中的老、弱、幼、婦缺乏照顧，容易導致他們出現(xiàn)在思想、教育、安全等方面出現(xiàn)狀況，從而引發(fā)社會不穩(wěn)定。如在外務工的農民把孩子交給老人來照料，一方面加重了老年人的負擔；另一方面隔代教育導致部分留守兒童成為問題少年，甚至走向違法犯罪的道路。

二、 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下農村“空心化”的治理路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為農村“空心化”治理提出了更加清晰的治理路徑，即：調動農民主體回歸；振興鄉(xiāng)村經濟，推進農業(yè)現(xiàn)代化；健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系；加強農村公共基礎設施。

（一） 調動農民主體回歸

人民群眾是創(chuàng)造歷史的主體?；仡欀袊锩?、建設和改革開放的歷史，我國之所以能夠在以上不同時期取得勝利，就是中國共產黨充分調動了農民主體的積極性。40年來的農村改革之所以能夠取得成功，就是因為“堅持農民主體地位”調動農民群體積極性、主動性和創(chuàng)造性[10]。鄉(xiāng)村振興實質上就是人的振興，鄉(xiāng)村振興的主體是農民，而農村中青年向城市的涌入，造成鄉(xiāng)村振興主體的缺失。針對農村勞動力空心化問題，要想積極落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須使主體回歸，進城務工的中青年回流，重聚農村人口。如何才能調動農民主體重新回到鄉(xiāng)村？第一，政府需要制定一些吸引農民主體回歸鄉(xiāng)村的政策。鄉(xiāng)村振興需要強有力的基層黨組織，這就需要高素質的農民主體。鄉(xiāng)村需要出臺相關的國家政策，加強基層組織建設。比如可以選取黨政機關優(yōu)秀黨員干部、優(yōu)秀本土大學生到鄉(xiāng)村任職。第二，培育新型職業(yè)農民。政府出臺相關政策，支持農民免費接受農業(yè)院校知識教育，對通過技能培訓、考核的農民頒發(fā)相關職業(yè)證書，同時組織相關專家，幫助農民解決在生產中遇到的問題，強化農民職業(yè)技能和生產技術，使其成為新型職業(yè)農民，從而調動農民主體對鄉(xiāng)村的回歸。

（二） 振興鄉(xiāng)村經濟，推進農業(yè)現(xiàn)代化

振興鄉(xiāng)村經濟，推進農業(yè)現(xiàn)代化，必須要破除農村產業(yè)、村級經濟的空心化。由于大量農村勞動力的流失，農村土地趨于荒蕪，再加上沒有什么像樣的支柱型產業(yè)，農民沒有辦法通過農村產業(yè)來發(fā)家致富，從而導致產業(yè)空心化。村級經濟的空心化是伴隨著生產責任制、農業(yè)稅取消等制度的實施逐漸發(fā)展而來的。第一，大力推進農業(yè)現(xiàn)代化。政府應該出臺相關的扶持政策，鼓勵農村走科技興農的道路，加大科技、資金的投入，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢，使農業(yè)走向機械化、現(xiàn)代化的道路，提升農業(yè)生產的附加值。第二，走產業(yè)化、規(guī)模化道路。正如冉光和指出的，要形成村、鎮(zhèn)、縣的特色產業(yè)集群，一村一特色[11]。政府要從本地優(yōu)勢出發(fā)，科學規(guī)劃，引導農村產業(yè)合理布局，培育龍頭企業(yè)并發(fā)揮其領頭羊的作用，借著市場手段，通過各種農業(yè)生產組織來促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。重點扶持龍頭企業(yè)進鄉(xiāng)村投資，鼓勵鄉(xiāng)賢回到家鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)，形成龍頭企業(yè)與農戶合作經營模式。只有走向規(guī)?；?、產業(yè)化，農村有適合自身的支柱產業(yè)，可以通過物質利益來留住農民主體。外出務工的中青年，之所以離開家鄉(xiāng)就是因為農村產業(yè)衰落無法滿足過上美好生活的需要。如果農村有相關支柱產業(yè)，和城市收入相近，他們更愿意留在家門口務工，從而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

（三） 健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系

城鄉(xiāng)二元對立的制度是造成農村空心化的制度性根源。黨的十九大報告在對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略闡述中特別提到了“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”，這為破除農村空心化的制度根源指明了方向。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須對戶籍制、土地制度等城鄉(xiāng)二元對立的制度進行改革。首先，深化戶籍制的改革。由于歷史原因，戶籍制身上過度的附加功能制約了城市、鄉(xiāng)村人力資源的自由流動。深化戶籍制的改革，必須把戶籍制身上的附加功能（如住房、教育、醫(yī)療等）與戶籍本身相分離，促進涌進城市的農村人口融入城市，釋放農村的土地資源。對于有條件在城市定居的制定相關安置辦法，釋放農村土地資源，同時完善相關的教育、醫(yī)療等社會保障制度，實現(xiàn)務工人員由農村向城市的轉化。其次，進一步深化改革農村土地制度。深化土地使用權流轉制度。長期以來，由于進城務工人員的工作的不穩(wěn)定性，土地被他們視為生活的最后保障，加上農耕土地制度的限制，導致農耕土地粗放經營甚至荒蕪。深化土地使用權流轉，一方面可以使務工人員放棄土地承包權轉包出去，避免資源浪費；另一方面也可以盤活土地，提高農業(yè)生產效益。深化改革宅基地制度。按照國家有關宅基地“一戶一宅”政策，嚴格農村宅基地報批制度，節(jié)約土地，以免盲目建房造成資源浪費。通過以戶籍制度和土地制度為核心的制度創(chuàng)新改革，可以有效引導農民向市民的轉化，使農民與土地相分離，釋放農村土地資源，為農村土地流轉奠定基礎，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（四） 加強農村公共基礎設施

中華人民共和國成立以來，由于國家中心工作是實現(xiàn)工業(yè)化，國家財政大部分都是用于城市建設上，農村基礎建設長期被忽略。自然條件惡劣，交通不便的農村，長期面臨著吃水困難、看病困難、交通不便、教育困難等問題，公共基礎設施比較落后。黨的十九大報告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出“加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”。農村現(xiàn)代化無疑也是全方面的現(xiàn)代化，包括農村公共基礎設施上的現(xiàn)代化，這也是解決農村“空心化”的重要措施。把農村建設成基礎設施完善、交通便利、生態(tài)良好的新農村，不僅會吸引到進城務工人員的回流，也會吸引到城市居民的養(yǎng)老、旅游等，從而有效解決農村主體空心化問題。第一，政府要組織相關專家進行科學具體規(guī)劃，加大用于改善農村基礎公共設施的資金投入。第二，強化農村公共基礎設施。完善農村的交通、水電、學校、醫(yī)院、公園等基礎設施，提高農村生活的宜居性。第三，加強農村生態(tài)文明建設。長期以來，由于鄉(xiāng)村治理的缺失，造成鄉(xiāng)村環(huán)境惡劣。推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須要加強對鄉(xiāng)村環(huán)境的治理，從而增強鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設。