市域社會治理中的司法貢獻(xiàn)
——以J市法院行政審判大數(shù)據(jù)應(yīng)用為例

曹 磊

[山東政法學(xué)院，濟(jì)南 250014]

市域社會治理，是以地級市行政區(qū)劃為范圍，以市域問題與市域風(fēng)險為對象，以市域各構(gòu)成單元為構(gòu)成要素的有機(jī)協(xié)同、共同發(fā)展為目標(biāo)的社會治理。(1)陳忠、吳偉：《市域社會的治理邏輯：發(fā)展趨勢與倫理選擇》,《光明日報》2020年4月20日。地級市政府既具有直接領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)基層政府解決糾紛的職責(zé)，又具有向上級政府或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)爭取政策和資源支持的能力。因此，市域社會可以實現(xiàn)區(qū)域治理的獨(dú)特性與社會治理共通性之間的連接與平衡，在國家治理體系中地位攸關(guān)。隨著社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變革、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化、社會結(jié)構(gòu)深刻變動，(2)江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會治理格局：共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期。社會矛盾空前復(fù)雜、風(fēng)險叢生。傳統(tǒng)的治理模式、理念和方法面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這要求治理主體針對社會運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新問題與時俱進(jìn)塑造創(chuàng)新思維，善于運(yùn)用新技術(shù)、新知識提升社會治理能力。人民法院的行政審判工作通過糾正違法和不當(dāng)行政行為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，是推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和反映政府治理效果的重要場域。人工智能迅猛發(fā)展的當(dāng)下，人民法院正乘著科技東風(fēng)，深入推進(jìn)法院信息化建設(shè)，全力建成智慧法院。信息化過程中，海量司法數(shù)據(jù)滾雪球般累積下來，并隨著時間的推移而愈加龐大、愈加蘊(yùn)藏超凡的價值。運(yùn)用大數(shù)據(jù)揭示司法審判工作與社會活動、政府行為之間的規(guī)律與關(guān)聯(lián)，探析隱藏在大數(shù)據(jù)背后的社會發(fā)展規(guī)律及社會治理新需求，進(jìn)而為市域社會決策科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化提供智識支持，具有重要的理論與實踐意義。

一、行政審判及其數(shù)據(jù)對 市域社會治理的功能

社會治理的主要任務(wù)是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、調(diào)解利益格局、化解社會矛盾、解決社會問題、增強(qiáng)社會活力。行政審判通過案件的審理回應(yīng)當(dāng)事人訴求、解決社會糾紛，引導(dǎo)并規(guī)范社會主體的行為，是參與社會治理的一種重要方式。大量案件匯聚形成的司法大數(shù)據(jù)可以揭示社會中潛在的問題和風(fēng)險，為社會治理劃定重點(diǎn)，摸清方向。

1.法治是社會治理的終極選擇

人類社會自剩余產(chǎn)品出現(xiàn)開始，便產(chǎn)生了利益分配的難題，接受社會所有人委托、旨在維護(hù)所有人權(quán)利的公權(quán)力組織——政府——應(yīng)運(yùn)而生。政府存在的理由決定著政府與生俱來的職責(zé)，即公平合理地依照每個社會主體的付出和貢獻(xiàn)向其分配應(yīng)得利益。“縱觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正‘治理’著社會、能夠有效形成社會服從的，是‘社會公正’的維護(hù)機(jī)制。”(3)張靜：《社會治理、組織、觀念與方法》，北京：商務(wù)印書館，2019年，第33頁。因此，公正是施政的目的(笛福語)，更是社會治理的主要理念。實現(xiàn)公正是一個社會的最高理念，是得到廣泛認(rèn)同的價值基礎(chǔ)。有了這個基礎(chǔ)，社會才能建立起良好的秩序，追求不同利益的個人才能遵循共同的行為準(zhǔn)則，人們才能對善惡進(jìn)行區(qū)分，對正義有肯定的期待。(4)高志剛：《論司法公正與社會公正的關(guān)系》，《當(dāng)代法學(xué)》2002年第9期。在漫漫的社會發(fā)展過程中，不同時期的治理者嘗試運(yùn)用了皇權(quán)、道德、宗教、法律等多種社會控制手段，以避免和解決利益分配產(chǎn)生的沖突，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定?！氨M管社會控制的規(guī)則很多，但其中最為重要的社會規(guī)則莫過于法律規(guī)則?！?5)江必新、程琥：《國家治理現(xiàn)代化與司法公正》，北京：中國法制出版社，2016年，第89頁。因為法律具有普遍性、公開性及形式正義的特性，這決定了法律能夠使權(quán)力被控制在確定的范圍內(nèi)或者說權(quán)力邊界公開明晰，便于權(quán)力的相對方和社會公眾監(jiān)督及評價，懾于對違法后果的恐懼，掌權(quán)者必定謹(jǐn)慎從事，不敢超越法律雷池一步。(6)趙寶華：《程序控權(quán)與社會和諧》，北京：人民出版社，2011年，第139頁?；诖耍谥T多治理規(guī)則中，法律規(guī)則在經(jīng)歷各種社會制度的反復(fù)檢驗后，以最顯著的治理效果和最強(qiáng)大的進(jìn)化能力，獲得包括我國在內(nèi)的現(xiàn)代國家一致的推崇，被奉為現(xiàn)代化社會治理的至上手段?！吧鐣卫淼臅r代轉(zhuǎn)型，既是一場社會領(lǐng)域?qū)嵺`變革，也是一次思維領(lǐng)域的范式更新，其最根本的是摒棄階級斗爭思維，矯正專政思維，淡化管理思維，代之以法律思維、法治思維、法理思維?！?7)張文顯在“新時代社會治理的法治思維和法理思維”專題研討會上題為“中國社會治理的法治思維”的致辭。經(jīng)過不懈的思想解放努力，治理者已明確了實現(xiàn)社會公正的治理目的，達(dá)成了依法辦事的法治共識。在法治思維的規(guī)范下，行政機(jī)關(guān)必須依照法律規(guī)定形成決策，執(zhí)法機(jī)關(guān)(者)必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)、依照法定程序履行職責(zé)，平等公正地對待每一個社會主體，當(dāng)行政主體怠于履行法定職責(zé)、超越權(quán)限或濫用職權(quán)等違法行為造成行政相對人的權(quán)利受到侵害時，受害人有權(quán)通過訴訟途徑獲得司法救濟(jì)。

2.行政審判指數(shù)是社會治理效果的晴雨表

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。要實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化，必須對參與社會治理的各方主體準(zhǔn)確定位、合理分工，充分發(fā)揮各主體功能并高度協(xié)同。政府是社會治理中主要的力量，但治理現(xiàn)代化需要政府充分調(diào)動其他力量，拋棄以往大包大攬、包辦一切的治理傳統(tǒng)。司法機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)在確保獨(dú)立、公開、公平、公正審理案件的同時，樹立服務(wù)大局的意識，主動作為，延伸司法功能范圍，為社會治理提供堅強(qiáng)的法治保障?！胺ㄖ握幕疽蠛湍繕?biāo)是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信?！?8)卓澤淵：《新時代法治國家建設(shè)筆談》,《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期。法治政府這一目標(biāo)是否實現(xiàn)需要通過法定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估；政府及其所屬部門的行政行為是否合法，則要經(jīng)受法院的審查和評判。行政審判充當(dāng)了政府與相對人之間的居中角色，對政府的行為進(jìn)行終局評判，這種評判具有顯著的規(guī)則性、程序性和透明性，為處于相對弱勢一方的相對人提供公平表達(dá)訴求、與強(qiáng)大政府進(jìn)行平等對抗的平臺。這體現(xiàn)了法律對權(quán)力的制約性，是法治社會最為基本的要求。司法權(quán)的介入使得國家社會互動中的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)置為以法院為節(jié)點(diǎn)的三元結(jié)構(gòu)，能夠防止政民利益沖突泛政治化，有助于法治政府建設(shè)。(9)孟天廣、王翔：《國家社會關(guān)系視角下的非訴行政執(zhí)行制度：基于司法大數(shù)據(jù)的分析》，《治理研究》2019年第6期。法院的審判工作包括刑事審判、民事審判和行政審判，每一項審判工作都以各自不同的方式作用于社會，參與到社會治理之中。

行政審判參與社會治理的方式最為直接，特別是在市域社會的治理活動中。理由有兩點(diǎn)：一是法治政府、誠信政府是社會治理的基礎(chǔ)?！胺ㄖ?，簡單的說，實際上是對權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的合理配置，是對國家權(quán)力的控制。而權(quán)力控制中最重要的是對行政權(quán)力的控制?！?10)孫笑俠：《法律對行政的控制：現(xiàn)代行政法的法理解釋》，濟(jì)南：山東人民出版社，1999年，第22頁。只有建立一個高度權(quán)威的、令人信服的政府，方可承擔(dān)社會治理過程中綜合協(xié)調(diào)作用，協(xié)同各方治理力量積極參與社會治理，合力促成社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。行政審判的基本目標(biāo)是對政府行政行為的監(jiān)督，政府行政行為是否合法合理，直接關(guān)系到社會治理的成效，審判過程、結(jié)果及形成的規(guī)則意識對政府持續(xù)性的行政行為具有很強(qiáng)的指引作用，從而提升政府依法治理的意識和能力，促進(jìn)法治政府建設(shè)，提升政府地位和權(quán)威。二是市域兩級法院解決了該區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)行政案件。依照我國行政訴訟法規(guī)定，以縣級以上政府為被告的行政案件，中級法院為一審法院，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級以上政府所屬部門為被告的行政案件，均由基層法院管轄。從最高人民法院統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，除去由中級法院一審管轄的上訴案件須由高級法院作出終審判決外，其余約95%的行政案件均在市域兩級法院審理終結(jié)。因此，市域兩級法院的行政審判指數(shù)，可以較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)地方法治環(huán)境、法治意識以及政府依法行政狀況等指標(biāo)，進(jìn)而反映市域范圍的社會治理成效。

3.司法大數(shù)據(jù)是發(fā)現(xiàn)社會問題與風(fēng)險的天然渠道

“司法大數(shù)據(jù)可以通過分析糾紛發(fā)生的規(guī)律性，為社會治理提供問題歸納和風(fēng)險研判?！?11)蔣惠嶺：《司法大數(shù)據(jù)能為我們帶來什么？》，《人民周刊》2018年第3期。大數(shù)據(jù)時代一改傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析的樣本收集，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)盡可能的完整性和混雜性，幫助人們更進(jìn)一步接近事實的真相。大數(shù)據(jù)借助于強(qiáng)大的數(shù)據(jù)計算法則和計算能力，其數(shù)據(jù)挖掘和分析能力超出傳統(tǒng)統(tǒng)計學(xué)的抽樣樣本的局限性，使接近于全體的數(shù)據(jù)分析成為可能，研究結(jié)果更具有普遍的應(yīng)用價值。其能夠通過一定的運(yùn)算法則，將事物之間通過相關(guān)關(guān)系搜索列入量化數(shù)據(jù)分析的范疇，其所提供的是事物之間的相關(guān)關(guān)系而非簡單的因果關(guān)系。(12)劉金華：《論司法大數(shù)據(jù)與裁判文書公開》，《司法大數(shù)據(jù)與法律文書改革》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2019年，第64頁。“通過分析大而全的事例歸納出共性特征，最終得出非確定性結(jié)論或者說作出概率性、可能性推斷?！?13)鄭一卉：《范式與方法：對大數(shù)據(jù)環(huán)境中社會科學(xué)研究的反思》,《新聞知識》2016年第1期。建設(shè)充滿活力、和諧有序的社會治理目標(biāo)，決定了社會治理的對象是社會中存在的問題與可能現(xiàn)實化的風(fēng)險，因為“治理”必須針對需要進(jìn)行“治”和“理”，而不能為追求治理而治理，將治理對象空虛化、抽象化。當(dāng)今社會發(fā)展一日千里，新生事物層出不窮，新糾紛、新問題隨之而來，蝴蝶效應(yīng)、多米諾骨牌效應(yīng)在社會風(fēng)險的發(fā)生與升級過程中變得更加明顯。社會問題和社會風(fēng)險的快速變化，造成治理難度的增加，這要求治理主體對于社會問題的發(fā)現(xiàn)更加精準(zhǔn)、風(fēng)險的預(yù)警更加及時。

行政糾紛集中展現(xiàn)了社會民眾對政府行為的不滿。進(jìn)入法院的糾紛多，既反映了民眾依法維權(quán)意識的提升，更在很大程度上體現(xiàn)了社會治理中存在的問題。進(jìn)入法院的糾紛能夠更直觀、更集中地發(fā)現(xiàn)突出的社會性問題，發(fā)現(xiàn)社會潛在風(fēng)險發(fā)生的苗頭，為提前介入、夯實社會治理基礎(chǔ)提供參考。除去部分當(dāng)事人濫用訴權(quán)提起訴訟外，行政訴訟案件的發(fā)生，意味著行政機(jī)關(guān)的行政行為或不作為侵害了行政相對人的權(quán)益。通過對行政審判司法大數(shù)據(jù)的分析，可以更為準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)社會治理中存在的問題及其與政府行為之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，并預(yù)測出社會可能出現(xiàn)的治理風(fēng)險種類與風(fēng)險發(fā)生的概率。

二、J市法院行政審判參與 社會治理的功效與不足

多年來，J市法院(14)文中“J市法院”指J市中級人民法院，“J市兩級法院”則包含J市法院和轄區(qū)內(nèi)基層法院。行政審判在依法公正審理案件的同時，通過《全市法院年度行政案件司法審查報告》(俗稱“行政審判白皮書”，以下簡稱白皮書)、府院聯(lián)席會、司法建議、公布典型案例等多種方式延伸行政審判職能，參與社會治理。

1.J市法院行政審判參與社會治理的主要方式

一是白皮書。白皮書是法院以司法大數(shù)據(jù)形式作出的年度行政案件審判分析報告，每年年初向社會發(fā)布并向相關(guān)機(jī)關(guān)報送、抄送。白皮書被賦予的主要功能之一是通過系統(tǒng)梳理、深度剖析和挖掘?qū)Σ?，助推行政機(jī)關(guān)提高依法行政能力和水平，實現(xiàn)人民法院和行政機(jī)關(guān)在更高層次上的良性互動。(15)章志遠(yuǎn)：《我國行政白皮書研究》，《行政法學(xué)研究》2018年第4期。白皮書主要包括三部分內(nèi)容。第一部分是行政案件總體情況和行政審判新特點(diǎn)，主要包含如下信息：①全市兩級法院一二審收結(jié)案件數(shù)量、增長幅度與近年來的趨勢；②不同行政管理領(lǐng)域案件數(shù)量、占比及增減原因；③不同行政機(jī)關(guān)作為被告的案件數(shù)量、案由、占比及增減原因；④不同行政行為類型案件數(shù)量、案由、占比及增減原因；⑤行政協(xié)議類案件數(shù)量及訴訟請求類型；⑥原告要求附帶審查規(guī)范性文件案件、一并解決民事爭議案件、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟案件數(shù)量。行政審判新特點(diǎn)則主要是根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析年度行政審判呈現(xiàn)出的與往年不同的規(guī)律性變化；人民法院為提升審判質(zhì)效、參與社會治理而采取的創(chuàng)新工作機(jī)制與舉措等。第二部分是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與行政訴訟中存在的問題。主要包含如下信息：①行政執(zhí)法中存在的程序問題、事實認(rèn)定問題、法律適用問題與行政機(jī)關(guān)化解糾紛數(shù)量等；②行政應(yīng)訴中行政機(jī)關(guān)對應(yīng)訴的態(tài)度、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率、應(yīng)訴人次、訴訟過程中對當(dāng)事人訴求的關(guān)切與處理等；③人民法院發(fā)出的司法建議數(shù)量、接收機(jī)關(guān)、回復(fù)情況及效果等。第三部分是促進(jìn)依法行政和行政應(yīng)訴工作的意見建議。建議意見側(cè)重于依法行政、政務(wù)誠信、依法應(yīng)訴、糾紛化解等意識和能力的提升。(16)參見J市法院2019年度《全市法院行政案件司法審查報告》，篇幅所限，本文僅提取了與本題關(guān)聯(lián)最緊密的內(nèi)容，該報告附件為全市法院年度十大典型行政案例。

二是府院聯(lián)席會。府院聯(lián)席會是政府及其所屬機(jī)關(guān)通過與人民法院通力合作，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、風(fēng)險發(fā)現(xiàn)、共商共治，以實現(xiàn)社會治理能力提升和治理水平現(xiàn)代化。從實際運(yùn)行情況看，府院聯(lián)席會主要有兩種形式。一種是定期定時的常態(tài)化會議。主要會商如下事項：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴問題，案件中相關(guān)社會風(fēng)險評估與化解問題，數(shù)據(jù)信息及時交換互通問題，行政糾紛調(diào)解和解與實質(zhì)性化解工作，行政復(fù)議、行政訴訟、司法建議、生效裁判執(zhí)行(不予執(zhí)行)等重要信息的報送問題，重大社會影響案件、重大信訪或輿情案件、行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌在履行職務(wù)期間的嚴(yán)重違法違紀(jì)線索等。另一種是因特別事項召集的臨時會議。一般情況下，是在行政機(jī)關(guān)行政管理和執(zhí)法過程中遇到疑難、社會影響深遠(yuǎn)或涉訴風(fēng)險較高的決策或執(zhí)法行為時，為了最大程度上實現(xiàn)決策的正確性或行政行為的合法性，臨時與法院進(jìn)行溝通磋商，以獲得法律層面專業(yè)的指導(dǎo)。當(dāng)然，法院在審理案件特別是調(diào)解糾紛過程中，遇到需要多部門協(xié)同處理的事項時或是遇到疑難專業(yè)問題時，也會邀請被告以外的政府相關(guān)部門會商處理。

三是司法建議。司法建議是指人民法院在行使審判權(quán)時，對與案件有關(guān)但不屬于人民法院審判工作所能解決的問題，向有關(guān)單位和個人提出的合理化建議，其目的在于使有關(guān)單位堵塞漏洞、改進(jìn)工作、完善制度、消除不利因素。(17)林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2009年，第245頁。J市兩級法院在一年內(nèi)向各級政府、所屬部門以及相關(guān)單位共發(fā)送司法建議二三十件。說明了J市兩級法院在參與社會治理方面具有較強(qiáng)的主動性和較高的精準(zhǔn)性。

四是行政典型案例。近年來，最高人民法院、各省高級人民法院、市中級人民法院甚至部分區(qū)縣級人民法院會在每年年初發(fā)布上一年度十大行政典型案例，典型案例一般具有代表性、疑難性或新穎性特點(diǎn)。案例以行政機(jī)關(guān)敗訴案件為主，因為相較于行政機(jī)關(guān)勝訴案件而言,敗訴案件具有更大的分析價值和警示教育意義。案例通常包括基本案情、裁判意見和典型意義三部分。典型案例的主要目的在于促進(jìn)政府規(guī)范行政行為，依法行政。J市法院選取的十大行政典型案例，通過電視、法院微信客戶端、報紙等媒體向社會發(fā)布，同時作為行政審判白皮書的附件向相關(guān)機(jī)關(guān)單位發(fā)布。

2.J市行政審判大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的不足

整體看來，人民法院已經(jīng)通過多種方式最大限度地將行政審判及其大數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)于社會治理工作，但大數(shù)據(jù)時代背景下，社會治理現(xiàn)代化對司法大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有了更高的要求。上述四種方式中，府院聯(lián)席會和司法建議兩種方式并非司法大數(shù)據(jù)，本文不再探討。典型案例是大數(shù)據(jù)中的小數(shù)據(jù)，屬于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的方式之一，當(dāng)前效用發(fā)揮尚可；白皮書主要是對行政審判各項指標(biāo)和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，是人民法院嘗試以司法大數(shù)據(jù)參與社會治理的主要方式，但從司法大數(shù)據(jù)深入分析應(yīng)用的目標(biāo)而言，(18)白皮書是當(dāng)前人民法院利用司法大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析參與社會治理的傳統(tǒng)方式和主要方式，而非唯一方式。隨著智慧法院的建設(shè)快速推進(jìn)，大數(shù)據(jù)應(yīng)用愈加受到重視，在最高人民法院大力推動下，多地法院開始關(guān)注并開展司法大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用研究，并取得了豐碩的成果。僅2019年，受到最高人民法院表彰的關(guān)于司法大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會治理和法治政府建設(shè)方面的研究成果就有：吉林省吉林市中級人民法院完成的《基于司法大數(shù)據(jù)的法治政府建設(shè)成效分析》，南昌鐵路運(yùn)輸中級人民法院完成的《法治政府建設(shè)成效分析研——以司法指數(shù)體系建構(gòu)為視角》，浙江省臨海市人民法院完成的《基于司法大數(shù)據(jù)的法治政府建設(shè)成效分析研究》，北京市第二中級人民法院完成的《司法大數(shù)據(jù)與當(dāng)?shù)厣鐣卫砺?lián)動態(tài)勢關(guān)系研究——以北京地區(qū)近六年金融審判工作情況為透視藍(lán)本》，廣西壯族自治區(qū)南寧市良慶區(qū)人民法院完成的《司法大數(shù)據(jù)與當(dāng)?shù)厣鐣卫響B(tài)勢聯(lián)動關(guān)系分析研究》等。詳見《最高人民法院辦公廳關(guān)于2019年全國法院司法大數(shù)據(jù)專題研究完成情況的通報》(法辦[2020]2號)。尚存在不足。一是統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠全面。J市法院各項統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要包含年度收結(jié)案件數(shù)量、種類和增幅，行政機(jī)關(guān)敗訴案件數(shù)量、比例、敗訴機(jī)關(guān)分布、敗訴類型及原因、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例等，其中，很多信息和數(shù)據(jù)比較簡單、甚至有偏差。對于大數(shù)據(jù)實證研究而言，這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。二是關(guān)聯(lián)分析缺乏深度。白皮書內(nèi)容大多是對于數(shù)據(jù)的整理和傳統(tǒng)的司法規(guī)律、現(xiàn)象描述，因果關(guān)系分析過于粗淺。J市法院對于行政審判中所發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法和應(yīng)訴中存在問題的歸納廣泛存在于其他法院，并且這些問題歸納欠缺對反映本年度、本區(qū)域行政審判最為顯著的變化、最值得關(guān)注的問題的探索發(fā)現(xiàn)。然而，對于社會治理真正能夠起到貢獻(xiàn)作用的審判數(shù)據(jù)分析，應(yīng)當(dāng)是可以反映法律制度運(yùn)作的實際狀態(tài)，揭示背后的深層次原因，進(jìn)而提出有專業(yè)化的理論解讀和有針對性的治理建言，進(jìn)而“幫助治理者審慎但有效地改造世界”。(19)蘇力：《好的研究與實證研究》，《法學(xué)》2013年第4期。三是司法審查建議流于形式。白皮書中向行政機(jī)關(guān)提出的建議包括法治思維養(yǎng)成、誠信政府創(chuàng)建、應(yīng)訴行為規(guī)范、糾紛實質(zhì)化解等四個方面，涵蓋了行政糾紛預(yù)防和化解的全過程，但難以避免的是與“全”相伴而生的“空”。大都是“放之四海而皆準(zhǔn)”的原則性建議，缺乏問題針對性。另外，就社會治理需求而言，雖然行政審判所遇到的絕大多數(shù)問題屬于行政執(zhí)法和應(yīng)訴過程中的問題，但難免因法律規(guī)范或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的適用問題而涉及地方人大及其常委會、行業(yè)協(xié)會，或接受授權(quán)或委托行使行政權(quán)力的單位等。人民法院對這些行政機(jī)關(guān)以外的社會治理主體存在的問題，關(guān)注不足。

3.行政審判大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究不深入的原因

其一，審判是法院主業(yè)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計優(yōu)先服務(wù)于審判。法院進(jìn)行司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計的主要目的是為了研究審判規(guī)律與趨勢、發(fā)現(xiàn)審判過程中存在的問題，進(jìn)而提升裁判質(zhì)效、統(tǒng)一裁判尺度，為更好地完成今后的審判任務(wù)制定方案。向社會提供據(jù)以研究的數(shù)據(jù)只是法院統(tǒng)計的司法大數(shù)據(jù)的副產(chǎn)品，為社會治理建言獻(xiàn)策也僅是法院審判業(yè)務(wù)的延伸功能。其二，辦案壓力超大，無閑暇之時。自2015年新行政訴訟法實施以來，人民法院受理行政案件的數(shù)量大幅增長，連續(xù)五年均保持在10%～15%的增長速度，給行政審判帶來前所未有的壓力。同時，法官在審理案件時需要填寫數(shù)十項信息，內(nèi)容甚至包括案件當(dāng)事人的職業(yè)和學(xué)歷等。有些案件信息的錄入甚至超過裁判文書制作所花費(fèi)的時間，有些信息從卷宗里根本無法獲取。勞力耗神的信息錄入雖有助于數(shù)據(jù)庫的增容，但對于法官而言則純粹是一種負(fù)擔(dān)。法官及其他輔助人員不得不將主要精力投入到審判及相關(guān)工作本身。其三，科研能力有限，實力不允許。白皮書或其他形式的司法大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析報告研究的主力是研究室研究人員、法官、法官助理甚至?xí)泦T，基本沒有大數(shù)據(jù)研究方面的專業(yè)人士。況且，即使專司法學(xué)研究的科研人員，尚難以科學(xué)、熟練地運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計等分析手段與方法展開統(tǒng)計學(xué)意義上的定量分析，更遑論在研究中進(jìn)行數(shù)理模型的建構(gòu)，從而在定量研究的方法上與統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科展開對話。(20)左衛(wèi)民：《一場新的范式革命？解讀中國法律實證研究》，《清華法學(xué)》2017年第3期。

三、行政審判大數(shù)據(jù)深度應(yīng)用于市域社會治理的路徑

人民法院通過化解糾紛，規(guī)范社會治理主體的行為，司法的過程實質(zhì)上是對各種社會治理主體社會活動的評價、規(guī)范和引導(dǎo)過程，因此，依法公正審理行政案件工作本身即是人民法院參與社會治理的有效行動。但如果對已有的司法大數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析研判，則可為社會治理作出更深遠(yuǎn)的貢獻(xiàn)。

1.匯總司法案件中暴露的法律問題，提高市域立法質(zhì)量

2015年修訂的《立法法》將享有立法權(quán)的主體擴(kuò)容至設(shè)區(qū)的市，這有助于提升區(qū)域立法的針對性和效率，但地方立法部門難免會因為撈政績而進(jìn)行立法比拼。(21)文中“地方立法部門”，包括省級以下具有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常委會、地方人民政府。這種多主體快速立法造成一個非常嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題：地方立法不規(guī)范、混亂，經(jīng)常出現(xiàn)與上位法不一致甚至沖突的地方立法，有些地方甚至出現(xiàn)以政府規(guī)范性文件改變或替代法律、法規(guī)和規(guī)章的情形，還有為達(dá)成立法目標(biāo)而進(jìn)行的重復(fù)立法和為了追求規(guī)模而拼湊的僵尸條款。J市法院司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，行政行為因法律適用錯誤、不當(dāng)而被判定違法成為行政機(jī)關(guān)敗訴的主要原因之一。筆者通過對J市法院行政庭11名法官進(jìn)行訪談發(fā)現(xiàn)，每個法官在其每年審理的案件中，平均都要遇到三五件因地方立法模糊、有歧義、不一致而引發(fā)的解釋難題，亦時常遇到規(guī)范沖突選擇適用問題。在我國，立法者與司法者的法律職業(yè)分工和職能明顯不同，司法者的任務(wù)是適用法律，原則上應(yīng)當(dāng)遵從立法者所制定的法律、法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范性文件，尊重立法者規(guī)則設(shè)定的權(quán)力。但是，在司法過程中，當(dāng)遇到法律規(guī)范之間存在沖突、含義不明、規(guī)范不當(dāng)?shù)惹樾螘r，司法者憑借經(jīng)驗理性和價值判斷，借助法律方法技藝消除法律的矛盾、欠缺，修正法律的不當(dāng)，在此過程中所生成、創(chuàng)設(shè)的裁判規(guī)則對于立法部門修訂既有法律、制定新法有著重要的參考價值。對涉及解釋、沖突、漏洞的案件和規(guī)范性文件附帶審查案件進(jìn)行統(tǒng)計分析，從制度實踐效果層面找出市域地方立法中存在的瑕疵并向立法部門提出立改廢的司法建議，將有助于立法部門及時修正錯誤、完善立法。這實際上發(fā)揮了司法特有的“立法后評估”的功能。另外，地方立法中經(jīng)常會涉及對上位法適用范圍和標(biāo)準(zhǔn)的具體化，但是各個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會、民俗等具體環(huán)境條件不同，因此應(yīng)當(dāng)考慮各區(qū)域的實際情況，但每一個區(qū)域的具體情況究竟與其他區(qū)域有多大的差別，僅僅憑立法者的主觀感受難以做出精確判斷，需要翔實的資料來輔助判斷。(22)程琥：《法治政府評估研究》，北京：中國法制出版社，2019年，第325頁。此時，通過對行政審判大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠為立法部門提供準(zhǔn)確的量化參考，找到市域立法修改廢的重點(diǎn)和抓手，提升立法的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。

2.探明司法案件中預(yù)示的社會風(fēng)險，助力政府科學(xué)決策

由于信息的不對稱，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行社會管理活動時，很多時候處于一種非理性決策和經(jīng)驗決策的狀態(tài)。而社會治理面臨的最大難題就是風(fēng)險的不可控性和不可預(yù)測性，這也是社會治理現(xiàn)代化必須解決的難題。法院審理案件實際上等同于對行政機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行抽樣檢驗，只是這種抽樣并不是隨機(jī)的，而是在當(dāng)事人認(rèn)為行政行為可能存在違法情形時的定向，這意味著進(jìn)入法院的案件數(shù)量雖少，卻具有相當(dāng)廣泛的代表性?！按髷?shù)據(jù)之所以能夠帶來神機(jī)妙算般的超凡價值，關(guān)鍵在于對數(shù)據(jù)的分析、挖掘、加工、提煉，能夠從海量的數(shù)據(jù)中分析和提取出有規(guī)律的信息，能夠?qū)ξ磥碲厔葸M(jìn)行預(yù)測的信息，進(jìn)而影響和改善我們的決策?！?23)倪壽明：《充分挖掘司法大數(shù)據(jù)的超凡價值》，《人民司法》2017年第19期。傳統(tǒng)社會治理中，政府在進(jìn)行重大決策時，主要依靠“專家咨詢+集體委員會討論”的經(jīng)驗判斷和模糊的邏輯推理確定重大社會影響的行政行為是否、何時以及如何實施。這種決策機(jī)制是自上而下的，傳統(tǒng)社會治理模式?jīng)Q策粗放簡單、側(cè)重宏觀。隨著科技的發(fā)展，部分決策事項逐漸通過模型推演和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方式進(jìn)行量化處理，以更加科學(xué)的完成決策行為?！皵?shù)據(jù)驅(qū)動的決策方法正在改變社會治理的決策過程，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以獲取有關(guān)社會治理的大量數(shù)據(jù)信息，并通過分析挖掘有價值的信息，逐步建立數(shù)據(jù)分析應(yīng)用體系，為決策者的科學(xué)決策提供可靠依據(jù)，從而促進(jìn)社會治理決策科學(xué)化?！?24)孔杰：《大數(shù)據(jù)時代社會治理的困境與路徑創(chuàng)新》，《行政與法》2019年第12期。社會治理決策正在實現(xiàn)從簡單粗放向精準(zhǔn)分析預(yù)測、從關(guān)注宏觀向注重微觀主體數(shù)據(jù)的兩大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)科學(xué)決策。(25)曾紅穎：《創(chuàng)新社會治理:行動者的邏輯》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第150頁。對行政受案數(shù)量與案由變動情況進(jìn)行分析,對引發(fā)群體性訴訟案件的原因與走向進(jìn)行分析,對政府?dāng)≡V案件進(jìn)行類型化分析，能夠最為直接地反映以往政府決策行為的科學(xué)性，為今后同類行為的發(fā)展態(tài)勢提供精確的數(shù)據(jù)解答，進(jìn)而助力政府決策。例如，對全市范圍內(nèi)所有國有土地上房屋類案件數(shù)量、訴訟請求、所涉片區(qū)、政府勝負(fù)等情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，可以評估政府在房屋征收過程中的征收主體與程序是否合法，風(fēng)險評估是否準(zhǔn)確，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置方案是否適當(dāng)，等等。

3.提煉同類案件中蘊(yùn)含的裁判規(guī)則，規(guī)范行政權(quán)力行使

包括行政執(zhí)法在內(nèi)的所有行政行為，本質(zhì)上均屬于廣義的法律適用行為，因為任何權(quán)力均來自于法律的明確授權(quán)，權(quán)力的行使必須遵守法定的程序。在進(jìn)入司法程序之前，行政機(jī)關(guān)和行政相對人對法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的理解可能會產(chǎn)生歧義，行政相對人雖然享有陳述、申辯的權(quán)利，但決定權(quán)仍然掌握在行政機(jī)關(guān)手中，因此，行政機(jī)關(guān)在對法律理解適用上具有專斷性，難免出現(xiàn)偏差，進(jìn)而出現(xiàn)不同機(jī)關(guān)掌握標(biāo)準(zhǔn)的不一致。進(jìn)入訴訟的案件，經(jīng)常會涉及對法律規(guī)范理解適用問題的爭議，人民法院作出的裁判通常會對不同的理解進(jìn)行評價并作出終局的解釋。在最高人民法院嚴(yán)格要求裁判尺度統(tǒng)一的當(dāng)下，人民法院對同類案件作出的裁決必將日趨一致。行政執(zhí)法中的行政慣例，“往往來源于一線執(zhí)法人員的執(zhí)法智慧和治理經(jīng)驗，蘊(yùn)含著行政機(jī)關(guān)對不確定法律概念、法律未明確規(guī)定事項以及法規(guī)范本身具體適用等方面的技術(shù)性判斷，對于彌補(bǔ)法律漏洞、規(guī)范行政執(zhí)法具有重要的作用”，(26)胡斌：《行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的法理與構(gòu)建》，《政治與法律》2016年第9期。在經(jīng)過法院司法評判確認(rèn)后，更具有樣本作用。從大量同類案件中提取裁判規(guī)則，作為行政行為作出的標(biāo)準(zhǔn)，自然會最大程度上實現(xiàn)執(zhí)法尺度的統(tǒng)一，并經(jīng)得住司法的審查。就市域社會治理而言，有些行政行為的尺度具有地域性區(qū)分，這種情況下的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)是一定區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一，而不能不顧實際情況機(jī)械地適用同樣的標(biāo)準(zhǔn)。例如，對集體土地征收行為，不同的區(qū)域因土地預(yù)期收益的不同而應(yīng)采用不同的補(bǔ)償方案和標(biāo)準(zhǔn)，對市域內(nèi)已生效司法案件進(jìn)行統(tǒng)計分析，便可獲知不同區(qū)域的不同方案和標(biāo)準(zhǔn)、社會民眾的接受程度以及法院司法審查的結(jié)論。

政府權(quán)力清單是權(quán)力公開透明運(yùn)作的一項制度設(shè)計，是對各級政府及其所屬部門權(quán)力數(shù)量、種類、運(yùn)作程序、適用條件和行使的詳細(xì)統(tǒng)計，為權(quán)力劃定清晰界限。(27)鄭成良、高志剛等：《法治政府建設(shè)的理念與路徑》，上海：上海人民出版社，2017年，第113-114頁。權(quán)力清單可以提高政府行政活動的透明度，減少任意的自由裁量，提升行政效能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置改革如火如荼的當(dāng)下，機(jī)構(gòu)新設(shè)、重組與分立的情況頻繁發(fā)生，各機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍容易產(chǎn)生重疊、落空和邊界不明。對政府?dāng)≡V案件進(jìn)行類型化研究，總結(jié)敗訴的原因，對于因行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)作出行政行為的案件進(jìn)行梳理，可以有針對性地對權(quán)力清單進(jìn)行修正。

4.釋放典型案例中承載的法治理念，增強(qiáng)官民用法能力

大數(shù)據(jù)是由小數(shù)據(jù)即司法案例累積而成，小數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)研究的基礎(chǔ)。大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)的是整體的規(guī)律、因果關(guān)系與關(guān)聯(lián)關(guān)系，作為小數(shù)據(jù)的案例則可以完整展示裁判的全過程，有助于開展針對性的精準(zhǔn)研究。大數(shù)據(jù)研究必須包含對典型案例的細(xì)致研究，以實現(xiàn)宏觀與微觀的結(jié)合、抽象與具體的平衡。典型案例的選取同樣離不開對大量案例的分類和整理，從大量案例中經(jīng)過比較篩選后脫穎而出的案例，才有資格作為最具代表性、最有研習(xí)價值的案例。世界各國行政法的重要原則都是從判例中產(chǎn)生的，例如法國的行政法甚至都沒有編纂成法典。司法案例被稱之為“活法之源”，案例在我國行政法中的地位同樣非常重要，尊重先例將成為我國行政權(quán)自我法律約束的主要途徑?！爸挥薪?jīng)過法官之手作出裁判，才能進(jìn)一步明確 ‘法律是什么’。裁判的過程不僅是對法律語言的復(fù)述過程，也是將法律與社會聯(lián)結(jié)的過程。”(28)最高人民法院第三巡回法庭：《最高人民法院典型行政案件裁判觀點(diǎn)與文書指導(dǎo)》，北京：中國法制出版社，2018年，第4頁。法院和政府通過行政典型案例的發(fā)布，可以暢通了解行政司法的渠道，豐富社會公眾監(jiān)督行政行為的方式。政府官員通過對典型案例的研習(xí)，訓(xùn)練法律思維，增進(jìn)對法律的理解，從案例中總結(jié)勝敗訴案件的得失，為以后依法行政積累經(jīng)驗。行政執(zhí)法人員可以通過案例正確把握行政行為合法與違法的界限，規(guī)范日常執(zhí)法行為，從源頭上減少糾紛的發(fā)生。社會治理一個重要的方面是追求全民守法，民眾守法程度的高低決定著社會治理效果的優(yōu)劣。發(fā)布弘揚(yáng)社會主義法治精神的典型案例，可以增強(qiáng)全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，有助于指引社會公眾依法從事生產(chǎn)生活、形成理性的訴訟理念，使全體民眾成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

四、結(jié)論與建議

1.結(jié)論：司法大數(shù)據(jù)應(yīng)用價值大、挖掘難度高

司法大數(shù)據(jù)的深入應(yīng)用，可以提升地方立法的質(zhì)量，提升政府決策的科學(xué)性，預(yù)測并預(yù)防社會潛在風(fēng)險，提升官民學(xué)法用法守法能力，深入地參與到社會治理的全過程之中。新時代的社會治理，需要思維轉(zhuǎn)變和理論前瞻。人工智能和大數(shù)據(jù)主導(dǎo)的信息時代已然到來，作為社會治理的主體，不應(yīng)更無法排斥這樣的時代，必須轉(zhuǎn)換姿態(tài)、改變傳統(tǒng)思維、擁抱信息時代，將大數(shù)據(jù)分析研判作為新時代社會治理的主要抓手，深入挖掘司法大數(shù)據(jù)中的信息資源，提升市域社會治理能力的科技水平。但是，司法大數(shù)據(jù)的應(yīng)用研究，不僅需要科技人才和政策研究人員，更需要法學(xué)特別是從事過審判實務(wù)的專業(yè)人員；司法案件中很多數(shù)據(jù)信息涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或個人隱私，必須通過特別程序獲得使用權(quán)限并嚴(yán)格把握應(yīng)用邊界；將司法大數(shù)據(jù)深度應(yīng)用于社會治理是一項極具現(xiàn)實意義的浩大工程，特別是目前法院系統(tǒng)內(nèi)外部仍然存在數(shù)據(jù)無法全面互聯(lián)互通的問題，(29)劉雁鵬：《司法大數(shù)據(jù)建設(shè)的現(xiàn)狀、困境與對策》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2019年第5期。僅僅通過政府、法院或第三方科研機(jī)構(gòu)一己之力均難以完成。

2.建議：成立市域司法大數(shù)據(jù)研究院

2016年11月，最高人民法院黨組決定成立中國司法大數(shù)據(jù)研究院，研究院的主要職責(zé)是通過對司法大數(shù)據(jù)的深入研究，全面推進(jìn)智能技術(shù)在司法工作中的深度應(yīng)用，為案件審理、審判執(zhí)行、司法管理、社會治理提供全方位智能輔助。研究院共設(shè)八個研究中心，其中社會治理研究中心主要負(fù)責(zé)通過對司法大數(shù)據(jù)的分析，支持社會治理理論體系的發(fā)展和精準(zhǔn)化社會治理能力的形成。地方層面，早在2016年初，廣州市中級人民法院就建成了廣州法院大數(shù)據(jù)管理分析平臺。就市域社會治理現(xiàn)實需要而言，國家級、省級司法大數(shù)據(jù)研究院負(fù)擔(dān)大量科研任務(wù)，無暇顧及市域范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)分析，而基層區(qū)域的案件大數(shù)據(jù)不夠充足全面且科研能力較薄弱，難以勝任司法大數(shù)據(jù)的深度分析工作。因此，有必要成立由黨委和政府主導(dǎo)、法院參與、科技公司助力的市域司法大數(shù)據(jù)研究院，以打破不同部門之間的數(shù)據(jù)信息壁壘，匯集多專業(yè)人才，整合財力和物力等資源，爭取政府政策支持，保障司法大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究精準(zhǔn)服務(wù)于市域社會治理。J市法院的行政、民事、刑事案件數(shù)量均連年處于增長趨勢，這種趨勢與該市所在S省以及全國法院受案形勢相一致。未來將有更多的司法大數(shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)據(jù)庫，市域司法案件數(shù)量足以滿足大數(shù)據(jù)研究的需要，并能體現(xiàn)市域范圍治理的特點(diǎn)與需求。