集體土地征收補(bǔ)償制度的功能定位

葉建慶

（長泰縣審計局，福建 長泰 363900）

1 征地補(bǔ)償制度

征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，在國外各個國家都有提及。不同國外，國內(nèi)的土地征收補(bǔ)償，偏重于公益的性質(zhì)，基于公共利益得到保障的前提，并遵守相關(guān)法律授權(quán)損失個人利益、占有個人財產(chǎn)，并相應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。由此，征地補(bǔ)償根本在于保障國家權(quán)益，并需按照被征地原用途給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

2 集體土地征收補(bǔ)償制度的功能定位

2.1 凸顯公共利益的價值趨向

在補(bǔ)償允許的范圍內(nèi)，排除土地具有的獨(dú)特價值，最大程度地突出公共利益優(yōu)勢，適當(dāng)補(bǔ)充征收個體犧牲的利益損失，科學(xué)合理的確定土地市場價值標(biāo)準(zhǔn)，確保集體土地征收工作的公平性和合理性。

以公共利益最大化為趨向的土地征收補(bǔ)償制度，確立的前提，在于實現(xiàn)土地私有產(chǎn)權(quán)最大程度的滿足、保障公共利益。在這種形態(tài)下，土地所有權(quán)者要遵守法律法規(guī)所強(qiáng)加的各種限制，一旦土地征收價值體現(xiàn)的價格不能滿足個體對個體的獨(dú)特需求、特殊依賴時，作為公民個體必須要作出犧牲、做出退步。

由此，基于這樣的現(xiàn)實需要，有關(guān)單位征收土地的補(bǔ)償價格，多半與被征收物的市場價值偏離。但是，這是最能切合市場規(guī)律的公平交易準(zhǔn)則，也最能體現(xiàn)市場價值衡量下被征收個體體現(xiàn)的現(xiàn)有價值，最具有公平性代表。但是，在具體工作開展過程中，這樣的公平性市場價值，不包括征收過程中所造成的間接損失，像是：未來利潤、搬遷費(fèi)用、商業(yè)榮譽(yù)損失等等。不包括土地征收后，集體規(guī)劃所帶來的土地價值提升。根據(jù)以往經(jīng)驗，往往土地被征收后形成的公共利益，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被征收前的市場價值[1]。

2.2 不同于損失補(bǔ)償?shù)墓δ芏ㄎ?/h3>

就土地權(quán)屬的個體而言，征收造成的影響與損害之間有最大的相似性。但是，我們在土地征收期間，征收補(bǔ)償和損害補(bǔ)償之間有天然差異，在填補(bǔ)損失功能的目標(biāo)、范圍上，存在較大程度的差異性。

損失補(bǔ)償法的制定，以填補(bǔ)受害人的損失為主要目的，以期能使被害人達(dá)到?jīng)]有受到損害之前，并能在后續(xù)的從事類似行為時加強(qiáng)重視。配套完善的法律體系，主要是消除非法侵害后果，盡最大可能使被害人恢復(fù)到?jīng)]有被侵害前的假定狀態(tài)，并在一定程度內(nèi)承認(rèn)被損害財產(chǎn)未來發(fā)展?jié)摿Φ目赡苄?。征收補(bǔ)償?shù)哪康囊灿刑钛a(bǔ)損害的要求。但是，與損失補(bǔ)償有著天然的差異性。

其一，就損害的緣由，集體土地征收的目的，是為了公共規(guī)劃的治理。被征收土地，需要征收人同意該行為，有前提的可預(yù)告性。所以說，這樣的損害，有合情理的合法性傾向。正是基于此，有關(guān)單位自土地征收過程中，需科學(xué)權(quán)衡土地使用權(quán)所有人的權(quán)益，并承擔(dān)個人利益損失所兌現(xiàn)的補(bǔ)償責(zé)任。而作為政府部門，完成相應(yīng)土地征收工作后，需要在既得收益中減去補(bǔ)償成本的支出，以實現(xiàn)土地規(guī)劃建設(shè)的價值。

其二，就損害的形式，集體土地征收工作，是社會資源優(yōu)化配置的手段。根本上，體現(xiàn)為人民謀福祉。由此而衍生的征收補(bǔ)償制度，更應(yīng)該體現(xiàn)在高度尊重被征收者財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上。同時，還要權(quán)衡成本和效益，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的最優(yōu)配置[2]。

其三，就損害的補(bǔ)償，作為政府性的惠民工程，征收補(bǔ)償是由成本可言的。那么補(bǔ)償?shù)男问揭哺鞑幌嗤?，比如：依?jù)政府財力設(shè)定補(bǔ)償點(diǎn)，有選擇地限定補(bǔ)償損失的整體范圍。也有以物補(bǔ)償?shù)男问?，對被征收的土地給予同等市場價值的替代物，使被征收人獲得對應(yīng)的物質(zhì)補(bǔ)償。此外，征收補(bǔ)償?shù)哪康?，用于填補(bǔ)財產(chǎn)損失當(dāng)前的市值價格，確保獲得的經(jīng)濟(jì)狀況能回到未整征收前的財產(chǎn)狀態(tài)。但是，不會填補(bǔ)土地未來可能形成的收益。即：不包括財產(chǎn)未來形成的利益折損。

2.3 深入分析市場的價值功能定位

上述概述的集體土地征收補(bǔ)償制度功能定位，重點(diǎn)要凸顯公共利益的價值趨向，而又有別于損失補(bǔ)償法的功能定位，那么最終落實點(diǎn)就在于深入分析市場，切合對等物市場價值標(biāo)準(zhǔn)，確定最終征收補(bǔ)償?shù)姆秶鶾3]。

其一，對照市場對等物品的客觀價值，必須得剝除物品上附著的其他要素對土地價格造成的影響。同時，最終確定的補(bǔ)償額度，應(yīng)盡可能的排除各種主觀要素。

其二，當(dāng)前，集體土地征收補(bǔ)償額的認(rèn)定，普遍以不動產(chǎn)的價值作為衡量尺度。在此，以尊重市場規(guī)律的不動產(chǎn)價值權(quán)衡，能很好規(guī)避后續(xù)的拆遷糾紛。

其三，現(xiàn)階段，面對錯綜復(fù)雜的征收補(bǔ)償問題，基于深度市場分析的價值體現(xiàn)，是很多國家比較認(rèn)可的參照標(biāo)準(zhǔn)體系。但是，不能將其作為重點(diǎn)要素而制約土地的整體規(guī)劃工作，還僅僅將其作為一種現(xiàn)行的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡利益折損。

其四，尊重市場，不能脫離為民謀福祉。補(bǔ)償款的額度發(fā)放，要確保被征收人有同等的置換能力，確保征收前后對征收的生活、生產(chǎn)等造成最小的影響。一旦確定這樣的目標(biāo)，有關(guān)部門需要基于補(bǔ)償安定性考慮，積極填補(bǔ)造成的經(jīng)濟(jì)損失，最可能小的減少對被征人的經(jīng)濟(jì)損失。

3 基于凸顯公共利益價值趨向功能定位的集體土地征收補(bǔ)償改進(jìn)措施

3.1 加快制定集體土地征收條例，確保集體土地征收有法可依靠

當(dāng)前，集體土地征收的標(biāo)準(zhǔn)、方式不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)了“同地不同價”的價格，很容易導(dǎo)致因價格的不公，造成被征收人的心理落差，進(jìn)而誘發(fā)諸多暴力事件。就此，建議以立法的角度，加快制定《集體土地征收條例》，確保集體整體有法可依，減少各種不必要的糾紛沖突。

3.2 公平合理地進(jìn)行征收補(bǔ)償，確保征收者的權(quán)益得到應(yīng)有保護(hù)

法律需要明確規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、種類等，以確保被征收者的權(quán)益獲得應(yīng)有的保護(hù)。首先，就土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)該確定被征地方與用地方的主體平等，允許雙方通過要約與承諾的方式，對土地的價格、地上物價值等進(jìn)行平等協(xié)商。其次，應(yīng)該明確征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，?yīng)該明確指出包括土地、青苗及附著物補(bǔ)償、移民安置補(bǔ)助等費(fèi)用。再次，明確農(nóng)民是土地征收補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，因為土地的征收中損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該包括農(nóng)民的一部分。同時應(yīng)該明確除了貨幣補(bǔ)償外，也應(yīng)該將“土地入股、分紅、年租、債權(quán)”等方式考慮在內(nèi)，以保障農(nóng)民長期的收益補(bǔ)償。最后，在補(bǔ)償方式上應(yīng)該有所創(chuàng)新，只要符合法律法規(guī)，方式的多元能夠推動解決征收過程中所引發(fā)的矛盾問題[4]。

3.3 配套土地征收補(bǔ)償相關(guān)制度體系，減少征地過程中的不和諧事件

第一，成立專門地價評估機(jī)構(gòu)。建立與集體征地相應(yīng)的地價評估機(jī)制，成立與評估機(jī)制相呼應(yīng)的低價評估機(jī)構(gòu)，并在法律許可的范圍內(nèi)確保該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。只有這樣，才能避免個人或組織以某些手段影響低價評估的公平性和合理性。第二，保證公民對征地的知情權(quán)。集體整體涉及到農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，在土地征收過程中，務(wù)必要賦予公民知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)。為此，建立設(shè)立聽證制度，規(guī)范聽證程序，讓公民維護(hù)好自身的財產(chǎn)權(quán)益，以避免各類糾紛矛盾的出現(xiàn)。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，集體征地范圍的擴(kuò)大是大趨所向。在這種大環(huán)境下，集體土地征收補(bǔ)償制度的功能定位在哪里？必然會引發(fā)民眾的思考和熱議。在此，我們要做的不應(yīng)該是抱怨，而更應(yīng)該要認(rèn)清發(fā)展潮流，準(zhǔn)確集體土地征收補(bǔ)償制度的功能定位，并以定位為先導(dǎo)加快凸顯公共利益價值趨向功能定位的集體土地征收補(bǔ)償改進(jìn)措施，以最大程度保護(hù)民眾權(quán)益，減少不必要的糾紛。