對休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地供給困境的思考

彭藺

摘 要： 休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素是產(chǎn)品資源，富有體驗性、趣味性、科普性的現(xiàn)代服務(wù)是表現(xiàn)形式，設(shè)施是將資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的重要載體。因此，設(shè)施用地是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所必備的要素，對其既不能只“管”不“疏”，以“一刀切”的方式限制發(fā)展，也不能只“疏”不“管”，任由土地資源的閑置浪費。需要行業(yè)管理部門與用地管理部門協(xié)同配合，既要守好農(nóng)地農(nóng)用的“紅線”，也要維護好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

關(guān)鍵詞： 休閑農(nóng)業(yè);鄉(xiāng)村旅游;供給困境;思考

【中圖分類號】F592;F323.4 ? 【文獻標識碼】A ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.38.231

1 土地不合理、規(guī)范化的情況非常嚴重

大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)村休閑需求。在開發(fā)初期，大部分項目自發(fā)開發(fā)，布局隨意性大。即使有些項目觸碰了“紅線”或違反了政策，底層組織和社會資本也會創(chuàng)造出一個多元化發(fā)展空間。在大膽闖、大膽干、大膽控制的發(fā)展下，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展，許多項目成為鄉(xiāng)村繁榮村和富裕農(nóng)民的新興支柱。但同時，由于休閑鄉(xiāng)村旅游管理體制尚未建立，大部分項目在建設(shè)前沒有進行規(guī)劃，設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和應(yīng)用缺乏規(guī)范?？尚行匝芯可形凑撟C土地是否適合興建服務(wù)設(shè)施。為了解決全國集中的“大棚房”問題，明確了許多設(shè)施的問題。拒絕開發(fā)設(shè)施會消耗違規(guī)的利潤。

2 用地政策難以落地的情況客觀存在

2.1 預(yù)留建設(shè)用地指標的政策難以落地

辦理建設(shè)用地手續(xù)實行立項審批制，必須有項目才能配套建設(shè)用地，與國家要求的預(yù)留用地指標形成悖論，以靈活的方式配套建設(shè)用地難以落地。而在立項后，調(diào)整規(guī)劃、辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用、獲取施工許可證的周期長、時間成本高，短則1～2年，長則數(shù)年。某休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目2012年簽訂了用地協(xié)議，直到2018年底才取得施工許可證。

2.2 地方政府不愿意將建設(shè)用地指標用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游

地方政府更傾向于將建設(shè)用地用于收益更高、見效更快的項目。休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的、衍生出具有休閑旅游功能的項目，仍屬于農(nóng)業(yè)，不是旅游景區(qū)，與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相比，經(jīng)濟效益不高，投資回收周期長，在運營初期，大多難以實現(xiàn)盈利。而且，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地普遍按商服用地的類型配置，中小型的項目大多難以按市場價格負擔建設(shè)用地。

2.3 農(nóng)村土地用途管制規(guī)則與產(chǎn)業(yè)用地需求不相匹配

休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的用地打破了常規(guī)的一、二、三產(chǎn)業(yè)的用地分類，表現(xiàn)出土地在功能上、空間上的復(fù)合，一些設(shè)施的建造可以不破壞耕作層、不影響農(nóng)業(yè)種植。但土地用途管制規(guī)則認為雖依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但實質(zhì)屬于二、三產(chǎn)業(yè)，是建設(shè)用地承載的功能，應(yīng)按建設(shè)用地管理。由此，限制了一些簡易的、但富有鄉(xiāng)土特色的農(nóng)業(yè)景觀、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普等項目的開發(fā)。

3 管疏結(jié)合完善設(shè)施用地政策

3.1 科學布局發(fā)展空間

要在城市總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，綜合考慮土地、安全、生態(tài)、市政、產(chǎn)業(yè)等方面條件，合理確定優(yōu)先發(fā)展空間、限制發(fā)展空間、禁止發(fā)展空間，探索設(shè)定項目開發(fā)強度，使休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游能夠在資源環(huán)境可承載的前提下有序、高效、可持續(xù)的發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)比較效益更低的大都市，要在成方連片的耕地周邊配套一定比例的建設(shè)用地，用于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游設(shè)施的建設(shè)，鼓勵農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。

3.2 優(yōu)化用地制度設(shè)計

要打通機動建設(shè)用地指標落地路徑，突破土地立項審批制度，建立用地供應(yīng)、監(jiān)管、評估、收回等機制，增強農(nóng)村集體建設(shè)用地指標的靈活性。依法依規(guī)合理確定建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價格，通過組建村集體經(jīng)濟組織或鎮(zhèn)聯(lián)營公司等方式，建立農(nóng)村集體與社會資本的合作聯(lián)營機制，讓農(nóng)民分享建設(shè)用地帶來的土地增值收益。進一步優(yōu)化辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序，不同部門間的審批由串聯(lián)辦理改為并聯(lián)辦理，簡化村莊規(guī)劃調(diào)整流程，明確辦理時限。

3.3 保障設(shè)施用地供給

一是落實預(yù)留用地指標政策。對于休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重點區(qū)域，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃中預(yù)留一定比例建設(shè)用地機動指標，專門用于保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，并要強化落實用地政策的考核，將其列入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核內(nèi)容。二是用好農(nóng)村土地綜合整治。土地整治是實現(xiàn)面積有限的土地資源滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求的重要路徑，要通過推進農(nóng)村“田、水、路、林、村”等綜合整治來改善用地條件、盤活存量用地，發(fā)揮各要素在促進休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的集聚和耦合效益。三是制定土地復(fù)合利用政策。要正視農(nóng)村土地利用功能的復(fù)合性，試點在規(guī)?？煽?、明確建造標準及使用用途、加強監(jiān)管的前提下，允許在非耕農(nóng)用地上，配套一些臨時性或不破壞耕作層且不影響種植的設(shè)施，用于復(fù)合發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等功能，相關(guān)用地仍按原地類認定和管理。如上海等地允許非耕農(nóng)用地（林地等）在不破壞土壤耕作層的條件下，為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100平方米）、棧道（原則上寬度不超過2米）等非永久性附屬設(shè)施占用的農(nóng)用地。四是引導(dǎo)與周邊農(nóng)村合作開發(fā)。鼓勵項目利用農(nóng)村存量閑置設(shè)施發(fā)展餐飲、住宿等經(jīng)營性項目，允許閑置設(shè)施變更用途、改造升級，建立與村民合作投資、合理分配的聯(lián)營機制。

3.4 規(guī)范設(shè)施用地建設(shè)

要制定休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)規(guī)范，加強項目建設(shè)的管控，樹立生態(tài)優(yōu)先、合規(guī)建設(shè)、節(jié)約集約的建設(shè)理念。在建設(shè)上，必須堅持節(jié)約集約利用土地，嚴控設(shè)施建設(shè)規(guī)模、嚴管設(shè)施使用用途。提倡項目降低開發(fā)強度，減少建構(gòu)筑物建設(shè)，多采用臨時設(shè)施，更加重視自然、生態(tài)、鄉(xiāng)土等環(huán)境與文化的營造。在產(chǎn)品上，制定休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游功能清單或禁限目錄，明確哪些可以發(fā)展、哪些不能發(fā)展。嚴禁以占用公共資源滿足私人利益，開發(fā)的第三產(chǎn)業(yè)要以服務(wù)廣大消費者為出發(fā)點，帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展為落腳點，突出與農(nóng)業(yè)的深度融合。倡導(dǎo)依托輕資產(chǎn)打造更多的鄉(xiāng)村體驗活動，以服務(wù)增強產(chǎn)品的體驗、情感、審美。

結(jié)束語：隨著近年來的快速發(fā)展，建設(shè)用地數(shù)量不足，服務(wù)設(shè)施組合困難，制約休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的最主要因素。特別是在解決了“大棚房”問題后，農(nóng)村得到了進一步規(guī)范，但如何引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地管理相結(jié)合。因此，設(shè)施用地的合理、合規(guī)配置成為一個不可繞過和避免的政策瓶頸。

參考文獻

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