國(guó)有資產(chǎn)流失的原因及治理探討

鐘彩霞

[摘要]國(guó)有企業(yè)一直是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)支柱，對(duì)促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用。在對(duì)某國(guó)有企業(yè)Y集團(tuán)進(jìn)行審計(jì)的過程中，發(fā)現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)和并購(gòu)業(yè)務(wù)中，出現(xiàn)了明顯的國(guó)有資產(chǎn)流失問題，大大影響了國(guó)企改革的成效，損害了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。通過分析Y集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式及原因，并在此基礎(chǔ)上探討國(guó)有資產(chǎn)流失的治理對(duì)策，希望給有關(guān)監(jiān)管部門防止國(guó)有資產(chǎn)的進(jìn)一步流失，盡快制定完善的治理方案提供一點(diǎn)參考。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有資產(chǎn);流失;原因;治理

[中圖分類號(hào)] F123.7

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 國(guó)有資產(chǎn)流失的路徑及表現(xiàn)形式

2020年伊始，在對(duì)某國(guó)有企業(yè)Y集團(tuán)的審計(jì)過程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)存在較為明顯的國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)流失的路徑及表現(xiàn)形式，主要可以分為經(jīng)營(yíng)管理流失和資源整合流失。經(jīng)營(yíng)管理流失主要表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)的受托管理者在任職過程中的經(jīng)營(yíng)管理不善、投資決策不當(dāng)、濫用職權(quán)等原因造成，如關(guān)鍵管理人員缺乏經(jīng)營(yíng)能力、盲目擴(kuò)張、利益短視，或以權(quán)謀私、過度開支等。而在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的整合過程中，由于不當(dāng)處置造成的損失也相當(dāng)突出，如嚴(yán)重低估資產(chǎn)價(jià)值或低價(jià)報(bào)廢轉(zhuǎn)讓資產(chǎn);或是在對(duì)外并購(gòu)及混改業(yè)務(wù)中，未經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行哉{(diào)查研究和評(píng)估，高價(jià)買進(jìn)不良資產(chǎn)甚至是劣質(zhì)資產(chǎn)，導(dǎo)致短期內(nèi)出現(xiàn)不合理的大幅資產(chǎn)貶值。這些現(xiàn)象與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)企改革的目標(biāo)嚴(yán)重背離，針對(duì)這一問題的治理也迫在眉睫。

2國(guó)有資產(chǎn)流失的原因淺析

2.1 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的特殊性決定了國(guó)有資產(chǎn)管理的復(fù)雜性

目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)職能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能有很大一部分還是一體的，部分國(guó)有企業(yè)除了完成企業(yè)經(jīng)營(yíng)任務(wù)外，還擔(dān)負(fù)著一定的行政任務(wù)。由于這一身份的特殊性，決定了在改革改制的過程中不能完全按照一般企業(yè)改革改制的方式進(jìn)行，也沒有現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)可以參照。加上許多國(guó)有企業(yè)面臨體制、結(jié)構(gòu)和歷史遺留問題較多，人員、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重，逐漸累積形成了種種詬病，深化改革的難度大，在這種模式下容易發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失或者致使國(guó)有資產(chǎn)處于流失狀態(tài)的現(xiàn)象。以Y集團(tuán)為例，該企業(yè)除了經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，還兼任著當(dāng)?shù)夭糠中姓芾砣蝿?wù)，進(jìn)行股份制改革后，原有的人員、資產(chǎn)中有相當(dāng)一部分不適應(yīng)新公司的業(yè)務(wù)需要，一方面對(duì)于這一部分人員和資產(chǎn)不能完全按照市場(chǎng)化一刀切的方式處理，但同時(shí)由于這些職工身份和意識(shí)的轉(zhuǎn)變難度大，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)能力低下，經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用過高，企業(yè)凈資產(chǎn)逐年下降，直至形成嚴(yán)重的虧損，從而造成國(guó)有資產(chǎn)縮水。

2.2缺乏完善的國(guó)有資產(chǎn)管理制度和規(guī)范的可操作流程

截至2018年末全國(guó)國(guó)有企業(yè)（不含金融企業(yè)）資產(chǎn)總額210.4萬(wàn)億元，2017年為183.5萬(wàn)億，國(guó)有實(shí)體資產(chǎn)逐年上升。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)遍布各行各業(yè)，企業(yè)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，難以制定完全統(tǒng)一的管理制度，也沒有具體的國(guó)有資產(chǎn)管理可操作流程，只能參照以往的經(jīng)驗(yàn)一邊探索一邊改進(jìn)來(lái)執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理工作，很多國(guó)有企業(yè)管理人員的管理行為，容易受到其自身能力、綜合素質(zhì)的影響，難以避免管理水平落后、經(jīng)營(yíng)決策失誤的情況發(fā)生，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)從各種途徑流失。在歷年績(jī)效審計(jì)中，很多國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人存在跨行業(yè)、跨地區(qū)任命，或者從行政管理崗位轉(zhuǎn)變到企業(yè)管理崗位，由于缺乏對(duì)任職企業(yè)、行業(yè)的深入了解，缺乏現(xiàn)代企業(yè)的管理理念和經(jīng)驗(yàn)，又沒有規(guī)范的國(guó)有資產(chǎn)管理操作流程，對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理難以達(dá)到良好的效果。

2.3國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系不健全，處罰力度不夠

一是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體系不健全。如2018年Y集團(tuán)因業(yè)務(wù)擴(kuò)展進(jìn)行對(duì)外的兼并業(yè)務(wù)，收購(gòu)過程中的相關(guān)可行性報(bào)告、審批程序流于形式，沒有具體部門或?qū)I(yè)人員對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，缺乏事前、事中的有效審核，僅以國(guó)資委年報(bào)審計(jì)形式對(duì)兼并資產(chǎn)的情況進(jìn)行上報(bào)，也難以達(dá)到事后監(jiān)督的效果。二是監(jiān)管形式和處罰力度不夠?，F(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)管主要是以各類數(shù)據(jù)、指標(biāo)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者政績(jī)或業(yè)績(jī)考核，考核內(nèi)容較為片面，失職問責(zé)流于形式，處罰力度過輕，縱容了國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的頻頻發(fā)生。如本例中對(duì)于Y集團(tuán)2018年收購(gòu)的資產(chǎn)在2019年即出現(xiàn)不正常的大幅貶值和報(bào)廢，并沒有相關(guān)部門對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格的問責(zé)追查，而是通過重新評(píng)估調(diào)整資產(chǎn)價(jià)值的方式規(guī)避問題。

2.4國(guó)有資產(chǎn)管理信息不透明

在與Y集團(tuán)部分管理人員和普通員工交流過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)員工對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理和使用情況知之甚少，尤其是資產(chǎn)的處置變賣、評(píng)估價(jià)格等，了解的信息幾乎為零。與國(guó)有資產(chǎn)有關(guān)的處置信息、企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)和管理人員的考核指標(biāo)，很多時(shí)候并未對(duì)企業(yè)內(nèi)部公示，更談不上員工對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。部分中介機(jī)構(gòu)在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的過程中，脫離實(shí)際，流于形式，或虛報(bào)數(shù)據(jù)，使國(guó)有資產(chǎn)的真實(shí)情況無(wú)法準(zhǔn)確的披露，導(dǎo)致在國(guó)有資產(chǎn)的處置、變賣或收購(gòu)過程中產(chǎn)生嚴(yán)重的虧損，從而形成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。

3國(guó)有資產(chǎn)流失的治理探討

3.1 充分利用政策，進(jìn)一步理清政企關(guān)系，提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管能力

2019年1 1月，國(guó)資委印發(fā)了《關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)第一次以文件的形式，明確管資本的具體路徑。各級(jí)部門應(yīng)充分解讀并利用政策的號(hào)召，不斷完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，將過去政企不分的復(fù)雜關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓蛛x，監(jiān)管部門減少對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的干涉，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管，提高針對(duì)性和有效性。同時(shí)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問題，應(yīng)積極制定措施逐步理清，幫助國(guó)有企業(yè)盡快甩掉包袱，建立明晰的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，提高國(guó)有企業(yè)的自主管理能力。

3.2建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，制定規(guī)范的可操作流程，提升管理水平

國(guó)資委應(yīng)通過不斷的總結(jié)摸索，逐步形成一套科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系，對(duì)資產(chǎn)的占有者和使用者進(jìn)行嚴(yán)格有序的管理，防止國(guó)有資產(chǎn)的進(jìn)一步流失。一套完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體系應(yīng)當(dāng)包括資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、收益分配等相關(guān)制度。國(guó)資委可以參照2018年財(cái)政部等五部聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，以及此前發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，制定國(guó)有資產(chǎn)管理的控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各項(xiàng)管理活動(dòng)形成科學(xué)的制度，并制定相應(yīng)的可操作流程，規(guī)范和統(tǒng)一資產(chǎn)管理者行為，使不同水平、不同行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)管理者有章可循。用操作指南、業(yè)務(wù)流程指導(dǎo)管理工作，提高國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理水平，降低人為的決策失誤，也從制度和流程上減少管理者以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)，降低國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，還應(yīng)提高國(guó)有資產(chǎn)管理水平，可以從外部積極引入職業(yè)經(jīng)理人、專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，制定合理的激勵(lì)制度，打破原有固化的、陳舊的管理理念，打破國(guó)有企業(yè)員工終身制，吸收各行各業(yè)精英參與到國(guó)有資產(chǎn)管理中來(lái)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的全面提升，從而使國(guó)有資產(chǎn)從流失變?yōu)楸Ｖ翟鲋怠?/p>

3.3建立健全監(jiān)督考核系統(tǒng)，加大處罰力度

一是進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，如重新修改設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)重大損失的責(zé)任追究制。在制定考核制度時(shí)，不僅僅是對(duì)企業(yè)短期經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行考核，還要全面分析可持續(xù)發(fā)展能力，關(guān)注企業(yè)的創(chuàng)新能力?？己酥笜?biāo)要從單一的量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，變?yōu)槎喾轿豢己?，將職業(yè)道德、技術(shù)創(chuàng)新、改革目標(biāo)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等行為化的評(píng)價(jià)指標(biāo)納入進(jìn)來(lái)，以此避免管理者片面追求任職期間短期利益行為，使企業(yè)符合新常態(tài)發(fā)展規(guī)則。考核指標(biāo)應(yīng)根據(jù)國(guó)有企業(yè)所在行業(yè)不同、企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模不同等進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?。與此同時(shí)，考核制度要和國(guó)有企業(yè)管理人員的經(jīng)濟(jì)效益、職位晉升相緊密掛鉤，明確處罰措施并嚴(yán)格執(zhí)行，提高管理人員的職業(yè)道德和責(zé)任心。二是進(jìn)一步明確國(guó)有資產(chǎn)管理中各環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門和人員，完善事前、事中、事后的監(jiān)督，加大過失、違法行為的處罰力度。在執(zhí)行監(jiān)督處罰措施時(shí)，對(duì)管理者因非主觀原因的管理誤判，以及按規(guī)定程序投資決策造成的資產(chǎn)損失，與單位主體過錯(cuò)的聯(lián)系不是很大，這種性質(zhì)的處罰力度應(yīng)與管理者缺乏職業(yè)道德，以權(quán)謀私等違法行為的處罰區(qū)分開來(lái)。對(duì)性質(zhì)惡劣的應(yīng)從嚴(yán)從重處罰，加大對(duì)職務(wù)犯罪行為的追究問責(zé)和處罰。

3.4增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理信息的透明度，加強(qiáng)民主監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督

一是建立公開透明的信息披露機(jī)制。國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理情況可參照上市公司信息披露的模式，除了由國(guó)資委定期向上級(jí)報(bào)告，還應(yīng)同時(shí)向社會(huì)公眾公布，全面、清晰地反映國(guó)有企業(yè)完成的各項(xiàng)考核指標(biāo)和數(shù)據(jù)，以及整體績(jī)效、發(fā)展動(dòng)態(tài)和治理情況，接受公眾監(jiān)督和檢查。在對(duì)國(guó)資國(guó)企的監(jiān)控中，積極響應(yīng)國(guó)資委2019年深入實(shí)施國(guó)資監(jiān)管信息化建設(shè)“三年行動(dòng)計(jì)劃”，充分利用現(xiàn)代化的管理手段和設(shè)備，如企業(yè)的OA辦公系統(tǒng)、ERP集成管理系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)管體系等，對(duì)國(guó)有企業(yè)的各類復(fù)雜且多樣的信息進(jìn)行規(guī)范的整理，提高信息的公開透明度，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的全員參與，民主監(jiān)督。二是加強(qiáng)外部監(jiān)督，開展多方面，多角度的審計(jì)監(jiān)督。對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估失真這個(gè)重災(zāi)區(qū)，應(yīng)考慮在監(jiān)管部門設(shè)立專門的評(píng)估委員會(huì)或評(píng)估復(fù)審部門，完善評(píng)估法規(guī)，規(guī)范評(píng)估程序，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)做到多次審核、反復(fù)把關(guān)，并對(duì)惡意串通的中介機(jī)構(gòu)、相關(guān)管理人員加大處罰力度，嚴(yán)厲打擊國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的暗箱操作，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公開公平競(jìng)爭(zhēng)，減少國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。

4小結(jié)

目前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失的情況仍然普通存在，其產(chǎn)生的原因與我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理制度的不完善、監(jiān)管體系的不健全、監(jiān)管處罰力度不夠，以及信息不透明等原因相關(guān)。為了防止國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)一步流失，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)各項(xiàng)管理必須盡快完善，不斷規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)管理制度、提高管理水平，建立健全監(jiān)管體系和處罰力度，提高信息透明度，減少國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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