完善生態(tài)護(hù)林員扶貧制度的建設(shè)

康靖

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院，云南 昆明 650031）

最近，在全國各地推出了在貧困地區(qū)建立生態(tài)護(hù)林員制度舉措，這是在廣大貧困地區(qū)，基層林業(yè)改革的一項(xiàng)新措施，本文擬進(jìn)行初論。

1 生態(tài)護(hù)林員的重要性

“管好公益林、用好補(bǔ)償基金”是落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的主要要求。如果公益林得不到有效管護(hù)或遭到破壞，將對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)造成重大影響，森林生態(tài)效益補(bǔ)償也就失去了意義。因此，公益林管護(hù)既是森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的重要內(nèi)容和主要任務(wù)之一，也是關(guān)乎構(gòu)建生態(tài)安全屏障、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、改善民生的重要問題。云南省2005年啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償后，各地依靠補(bǔ)償政策的支持，加強(qiáng)了公益林管護(hù)，但在實(shí)際管護(hù)工作中面臨的情況與困難不一樣。要管好公益林，難度確實(shí)很大，特別是地廣人稀、貧困地區(qū)的公益林，要管好難度更大，必須加強(qiáng)公益林管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)，造就一支精良合格的生態(tài)公益林管護(hù)隊(duì)伍。這是當(dāng)前生態(tài)公益林建設(shè)的重要任務(wù)。

2 云南省公益林基本情況

云南省公益林分級(jí)區(qū)劃界定，經(jīng)過多次優(yōu)化和完善，已形成相對(duì)穩(wěn)定的體系。全省林業(yè)用地面積37141萬畝，其中公益林面積18840.6萬畝，公益林占全省林業(yè)用地的50.7%，商品林占49.3%。其中，國有公益林6745.6萬畝，集體（含個(gè)人）公益林12095.萬畝。云南省自2005年啟動(dòng)實(shí)施中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償和地方財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償以來，全省所劃定的11877.7萬畝國家公益林和4667萬畝省級(jí)公益林實(shí)現(xiàn)了管護(hù)和補(bǔ)償全覆蓋，并建立了地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨國家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，共落實(shí)公益林專職管護(hù)人員86583人，其中屬于建檔立卡的貧困地區(qū)生態(tài)護(hù)林員34082人。

3 建立生態(tài)護(hù)林員制度的重要意義

建立生態(tài)護(hù)林員，就是在貧困地區(qū)己建卡的貧困人口中選擇符合條件的村民參與森林保護(hù)工作，使這些生態(tài)護(hù)林員有一個(gè)相對(duì)固定的收入，既促進(jìn)了貧困地區(qū)盡早脫貧，也促進(jìn)貧困地區(qū)護(hù)林員在干中學(xué)，在干中接受生態(tài)意識(shí)教育，并充當(dāng)生態(tài)意識(shí)的傳播者和保護(hù)森林的宣傳員，將對(duì)貧困地區(qū)的森林保護(hù)和今后發(fā)展產(chǎn)生重要影響。具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

在貧困地區(qū)建立生態(tài)護(hù)林員的新舉措，是林業(yè)改革的一項(xiàng)新措施，在貧困地區(qū)，由于貧困落后，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，過去森林過伐嚴(yán)重，生態(tài)意識(shí)和保護(hù)意識(shí)都不強(qiáng)，當(dāng)前保護(hù)生態(tài)，發(fā)展林業(yè)的任務(wù)很重，在這些地區(qū)林業(yè)部門要加大扶貧力度。加強(qiáng)基層護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)成為林業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。例如：2016年，全省利用中央財(cái)政資金購買服務(wù)創(chuàng)造勞動(dòng)崗位，安排2.5萬名有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)化為生態(tài)護(hù)林員，參與森林管護(hù)工作，任務(wù)落實(shí)到山頭地塊，發(fā)揮生態(tài)護(hù)林員在生態(tài)保護(hù)和扶貧攻堅(jiān)工作中的作用，帶動(dòng)建檔立卡貧困人口脫貧致富，提升森林資源的管護(hù)效果。

在貧困地區(qū)，通過生態(tài)護(hù)林員制度，使符合條件的貧困人口，走上生態(tài)護(hù)林員崗位，最終從林業(yè)獲益，使一部分貧困戶脫貧，確實(shí)是脫貧的一條重要途經(jīng)。雖然目前不可能在林業(yè)生產(chǎn)上獲大利，但只要堅(jiān)持習(xí)總書記“保護(hù)綠水青山，就是保護(hù)了金山銀山”的重要指示必將轉(zhuǎn)化為取之不盡的巨大效益，如木材、藥材、果實(shí)，至森林旅游收入等經(jīng)濟(jì)效益和不可估量的生態(tài)效益?！傲謽I(yè)是貧困區(qū)脫貧的主選項(xiàng)”一文報(bào)導(dǎo)稱”怒江農(nóng)民收入超四成來自林業(yè)”，因此可以說：貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)里，蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)效益元素，有待人們?nèi)ラ_發(fā)，這也是子孫萬代的福祉所在。而且生態(tài)護(hù)林員制度對(duì)我國的森林保護(hù)和發(fā)展都具有深遠(yuǎn)的影響。

4 生態(tài)護(hù)林員實(shí)施效果及存在問題

森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度從啟動(dòng)實(shí)施到逐步完善已經(jīng)歷了10多年時(shí)間。貧困地區(qū)的怒江州，選派了一大批生態(tài)護(hù)林員，人均管護(hù)面積從原來的9 215畝降至2178畝，使管護(hù)達(dá)到更加精細(xì)，他們新選派的6358名生態(tài)護(hù)林員中，每戶每年增加收入9400元，人均增加收入2450元，為6388戶建卡貧困戶摘帽提供了有力保障。這項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、涉及面廣，而且事關(guān)森林管護(hù)和維護(hù)林農(nóng)權(quán)益，比較復(fù)雜，尤其是在公益林管護(hù)方面，隨著一些新情況、新矛盾的出現(xiàn)，一些帶有共性和深層次的問題，必須引起重視，認(rèn)真分析研究，加以探索解決。

（1）生態(tài)公益護(hù)林員中，結(jié)抅性的問題是好的護(hù)林員難找，有責(zé)任心、有文化的人不愿意來當(dāng)護(hù)林員。這些問題都需要通過完善政策措施，提高資金保障能力，建立統(tǒng)一高效的管護(hù)體系，推進(jìn)公益林管護(hù)制度改革加予解決。

（2）破解聘用護(hù)林員與社會(huì)保障政策矛盾有待開展。目前，基層反映，隨著勞動(dòng)合同法出臺(tái)和社保政策不斷完善、護(hù)林難度加大，聘用護(hù)林員面臨：一是工作中的人身意外和工傷難以保障；二是參與護(hù)林時(shí)間長的要簽訂無固定期限合同和購買養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等五大社會(huì)保險(xiǎn)；三是護(hù)林員是否執(zhí)行當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)和退休養(yǎng)老。

（3）公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)補(bǔ)助費(fèi)有待進(jìn)一步提高。目前表現(xiàn)在服務(wù)所待與公益林創(chuàng)造的生態(tài)價(jià)值極不相稱，未能真正體現(xiàn)對(duì)公益林權(quán)利人因保護(hù)公益林經(jīng)濟(jì)利益受到損失的補(bǔ)償。近年來物價(jià)和人工工資都在快速上漲，而國有公益林的管護(hù)補(bǔ)助卻一直沒有增加。特別是不能給聘請(qǐng)的護(hù)林員購買“五險(xiǎn)一金”，與勞動(dòng)法的規(guī)定不符，甚至違法用工，后患很大。農(nóng)戶對(duì)公益林的認(rèn)識(shí)和管護(hù)水平不一，有的認(rèn)為管護(hù)公益林得益不多，因此參與公益林建設(shè)的熱情不高，管護(hù)措施不能完全落到實(shí)處?；鶎痈刹咳罕娖惹幸髧液褪±^續(xù)加大森林生態(tài)效益補(bǔ)償投入力度，進(jìn)一步提高國家級(jí)、省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5 加強(qiáng)生態(tài)護(hù)林員管護(hù)制度的建議

護(hù)林員是森林管護(hù)最基層、最基礎(chǔ)的重要力量，是協(xié)助做好森林資源管理，承擔(dān)一定責(zé)任和義務(wù)，獲取一定報(bào)酬的人員，加強(qiáng)其隊(duì)伍建設(shè)尤為重要。

5.1 在貧困地區(qū)，要把建立生態(tài)護(hù)林員的創(chuàng)新舉措作為一種制度堅(jiān)持下去

初建生態(tài)護(hù)林員制度的地區(qū)，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和管理工作，完善生態(tài)護(hù)林員的聘用制度和管理制度。

5.2 要建立統(tǒng)一管護(hù)體系，努力推進(jìn)公益林管護(hù)轉(zhuǎn)型升級(jí)

生態(tài)護(hù)林員是各地管護(hù)體系的重要組成部分。一是立足縣情林情，以鄉(xiāng)村行政區(qū)劃和國有林業(yè)單位組織構(gòu)架為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的管護(hù)體系，優(yōu)化責(zé)任區(qū)，合理布局護(hù)林員崗位，統(tǒng)一管護(hù)權(quán)責(zé)和勞務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜，結(jié)合實(shí)際，選擇合理的管護(hù)模式，根據(jù)當(dāng)?shù)厣仲Y源狀況和林農(nóng)對(duì)山林依賴程度等因素，因地制宜，合理確定和布局。

5.3 依法依規(guī)，明確責(zé)任，合力推進(jìn)公益林管護(hù)工作

公益林管護(hù)涉及面廣、任務(wù)艱巨、政策性強(qiáng)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。一是進(jìn)一步建立健全地方政府保護(hù)森林，發(fā)展林業(yè)的責(zé)任制，使政府主要領(lǐng)導(dǎo)真正承擔(dān)起森林資源保護(hù)管理第一責(zé)任人的職責(zé)，尤其是鄉(xiāng)級(jí)以下，要重點(diǎn)研究和發(fā)揮村委會(huì)及其村集體的作用，讓他們?cè)趯?shí)施森林管護(hù)中盡到職責(zé)。采取相應(yīng)措施，充分調(diào)動(dòng)村委會(huì)、村集體和林農(nóng)個(gè)人在森林管護(hù)的積極性，更大程度發(fā)揮責(zé)任單位、責(zé)任主體的作用。只有各履其職、各負(fù)其責(zé)，動(dòng)員廣大林農(nóng)共同參與，森林資源才會(huì)得到更好保護(hù)。

5.4 著力抓好護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)，尤其要抓好貧困地區(qū)生態(tài)護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)

長期以來，設(shè)立和聘請(qǐng)護(hù)林員參與林業(yè)建設(shè)，承擔(dān)森林管護(hù)是我省林業(yè)工作中的常規(guī)舉措，加強(qiáng)護(hù)林隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮護(hù)林員作用，以人為本，解決護(hù)林員后顧之憂，正視聘用護(hù)林員與社會(huì)保障政策矛盾的相關(guān)問題，在條件允許下積極探索解決辦法，著力抓好護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)。要明確護(hù)林員的定位與職責(zé)。生態(tài)護(hù)林員的職責(zé)是：巡護(hù)森林，制止破壞森林資源的行為。對(duì)造成森林資源破壞的，護(hù)林員有權(quán)要求當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門處理。從本質(zhì)上講，他們不屬于國家正式管理人員和林業(yè)執(zhí)法人員，是林業(yè)工作的“協(xié)管員”，不能承擔(dān)森林管護(hù)的無限責(zé)任。要定期開展業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，不斷提高生態(tài)護(hù)林員整體素質(zhì)與水平，提升管護(hù)效率和效果。

6 結(jié)語

公益林的管護(hù)與建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)系民生的社會(huì)公益事業(yè)，云南省國有林少、集體林多，而且林村交錯(cuò)、林農(nóng)鑲嵌、管護(hù)難度大，在實(shí)際管護(hù)工作中面臨許多困難。因此，要嚴(yán)格按照《國家級(jí)公益林管理辦法》和《云南省地方公益林管理辦法》及其有關(guān)規(guī)定要求，健全生態(tài)護(hù)林員管理制度，充分發(fā)揮生態(tài)護(hù)林員的作用，提高林農(nóng)管護(hù)積極性，做好公益林的保護(hù)管理工作，最大限度發(fā)揮公益林的生態(tài)效能。