云南民族地區(qū)旅游精準扶貧中的主要問題及對策研究

徐曉婧， 肖洪磊， 鄧小海， 王元元

（1. 中共中央黨校 (國家行政學院) 研究生院，北京 100091；2. 云南農業(yè)大學 人文社會科學學院，云南 昆明 650201；3. 貴州省社會科學院 農村發(fā)展研究所，貴州 貴陽 550002；4. 云南農業(yè)大學 國際學院，云南 昆明 650201）

截止2019年底，云南省的貧困發(fā)生率下降到1.32%，“兩不愁三保障”突出問題得到基本解決，脫貧攻堅工作取得決定性勝利。但也要看到，云南省剩余貧困人口11.9萬戶、44.2萬人，占全國剩余貧困人口的16.6%，是全國貧困人口唯一超過40萬人的省份；尚未申請摘帽的7個縣均為深度貧困縣，未出列的429個貧困村中有深度貧困村381個，脫貧攻堅任務在全國依然最重，到2020年底，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的形勢依舊嚴峻[1]。以上深度貧困地區(qū)多集中于民族聚居區(qū)，因此，如何解決“造血式扶貧”“內涵式發(fā)展”較少，“扶志、扶智”效果不明顯，扶貧措施不精準等問題，盡快推動并實現(xiàn)民族地區(qū)的脫貧摘帽，就具有了重要意義。旅游精準扶貧作為一種新興的扶貧方式，其精準的特征對解決當下扶貧精度不高、扶貧效果不好、扶貧效率低下等突出問題具有較強的針對性，這也為云南民族地區(qū)的脫貧工作提出了新的思路與方法。

一、文獻回顧

我國學者對旅游扶貧的研究始于20世紀80年代，“旅游精準扶貧”的概念在2014年國務院出臺的《關于促進旅游產業(yè)改革的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）中被首次完整提出[2]。目前，國內學者的研究主要聚焦于旅游精準扶貧的概念內涵、運行機制、發(fā)展模式、績效評估等四個方面。鄧小海學者等首次將“旅游精準扶貧”引入到旅游學科研究中來，在闡述了旅游扶貧精準識別的概念及意義的基礎上，提出了旅游扶貧目標人群識別的市場甄別機制和“意愿—能力”識別模型及旅游扶貧項目識別的“RHB”框架[3]；馬勇、李峰、周霄、陳萍等學者從扶貧條件、扶貧對象、扶貧目標等角度對旅游精準扶貧的概念內涵進行了研究[4-7]；陳升、顏安、廖軍華等學者對旅游精準扶貧的運行機制進行了探討[8-10]；邢慧斌、王慶生、巫昊燕、唐承財?shù)葘β糜尉珳史鲐毜陌l(fā)展模式進行了研究[11-14]；張志娟、斯麗娟、聶君等學者對旅游精準扶貧的績效評估進行了研究[15-17]。

綜上所述，“旅游精準扶貧”作為精準扶貧理論在旅游中的運用，近年來取得了較快的進展與一定的成果，但仍然存在不足，具體體現(xiàn)為：在研究的理論支撐方面，雖然借鑒了地理學、經(jīng)濟學、管理學等學科的理論，但因缺乏科學合理的理論支撐，總體表現(xiàn)為理論與實踐的結合度較低，指導性不強；在研究的方法上，以定性研究為主，定量研究不足；在研究的區(qū)域上，多偏向于中西部地區(qū)，具有較強的地理集中的特性；在研究的數(shù)量與質量上，呈現(xiàn)數(shù)量較大，但質量不高的特點。特別是旅游精準扶貧與鄉(xiāng)村振興等的銜接，以及未來發(fā)展趨勢的把握方面有較大的不足。

二、云南民族地區(qū)旅游精準扶貧的現(xiàn)狀及問題

（一） 云南民族地區(qū)旅游精準扶貧的現(xiàn)狀

1. 貧困概況

云南省地處我國西南邊陲，受區(qū)位、文化、經(jīng)濟等因素影響與制約，貧困縣和貧困人口涉及全省15個州市91個片區(qū)縣，數(shù)量居全國之首，是全國貧困人口規(guī)模最大、貧困縣數(shù)量最多的省份[18]。特別是滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)、迪慶藏區(qū)、石漠化地區(qū)四個集中連片特困地區(qū)以及排列于全國深度貧困“三區(qū)三州”之中的迪慶州、怒江州，民族貧困、邊境貧困等問題尤為凸顯。

2. 采取措施

針對嚴峻的貧困形式，云南省從四個方面采取措施，確保扶貧攻堅工作的順利實施。一是強化責任和政策落實機制。構建了以省委書記、省長“雙組長制”的扶貧領導機構，不斷強化組織保障；并于2017年4月，修改制定了《云南省農村扶貧開發(fā)條例》，嚴格依法扶貧，推進脫貧攻堅工作規(guī)范化。二是完善脫貧攻堅資源配置。通過出臺《關于推進財政涉農資金省級源頭整合支持貧困縣脫貧攻堅的意見》等，不斷調整財政支出結構，建立財政扶貧資金穩(wěn)定增長機制，撬動金融和社會資本，加大投入力度。三是強化精準管理。通過強化扶貧對象識別和動態(tài)管理、強化精準施策、嚴格執(zhí)行貧困退出標準等措施，確保脫貧質量。四是提質增效。實施了難點攻堅、易地扶貧搬遷、產業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、農村危房改造、創(chuàng)新生態(tài)扶貧機制和兜底保障等九大措施。針對少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題，以精準幫扶為著力點，推動“一個民族一個行動計劃、一個民族一個集團幫扶”的實施，僅2019年到位集團幫扶資金達61.4億元[1]。

3. 取得成效

隨著云南省脫貧攻堅的深入推進，脫貧效果及質量得到顯著提升。截止2019年底，云南省的建檔立卡貧困人口減少95%，貧困村減少95%，貧困縣減少92%；貧困地區(qū)農民人均純收入由2015年的2 744.43元上升到2019年的9 249.49元，貧困地區(qū)產業(yè)就業(yè)、基礎設施、公共服務和貧困群眾獲得感大幅提升[1]。

民族地區(qū)區(qū)域性整體貧困狀況得到有效解決。11個“直過民族”和人口較少民族貧困發(fā)生率降至2.41%；除傈僳族、怒族外的9個“直過民族”和人口較少民族整體脫貧，8個民族自治州、29個民族自治縣貧困發(fā)生率分別從2015年的10.58%、12.17%下降到2019年的0.86%、0.53%[1]。

（二） 云南民族地區(qū)旅游精準扶貧中的主要問題

1. 精準解讀不全面，旅游精準扶貧理念“易跑偏”

對旅游精準扶貧相關理論的正確解讀和全面理解，是確保對策實施和目標實現(xiàn)的前提。目前，在對精準扶貧理論的理解方面存在以下問題：一是對理論的掌握程度較低。絕大部分基層扶貧干部對旅游精準扶貧相關理論“不了解”“部分了解”的占比較大。二是對理論的理解存在誤區(qū)。部分扶貧干部與群眾存在兩個認識誤區(qū)，要么盲目樂觀，認為所有的區(qū)域都適合旅游精準扶貧工作的開展；要么盲目悲觀，認為所在地區(qū)沒有名山大川，無法開展旅游精準扶貧。三是對理念的實現(xiàn)存在功利。部分基層扶貧干部受脫貧考核指標和考核實效性的影響，一味只關注脫貧指標的達到與否，忽視環(huán)境承載能力，不考慮可持續(xù)發(fā)展，或采用給錢、給物或花錢購物的方式實現(xiàn)“脫貧”。

2. 精準識別不準確，旅游精準扶貧對象“易選錯”

旅游精準扶貧并非普遍適用于所有貧困地區(qū)，精準識別幫扶的區(qū)域、對象和項目是做好扶貧工作的基礎。但在實際工作中存在識別不準確的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是對幫扶地區(qū)的甄選不夠。實施區(qū)域必須具備良好的交通區(qū)位和旅游資源等條件，但部分地區(qū)將條件不成熟的貧困村寨強行開發(fā)，導致“游客寥寥、村民怨言、政府難堪”。二是對幫扶對象的識別不準。旅游精準扶貧的幫扶對象必須具備強烈的參與意愿與一定的知識、技術、資本與勞動能力，但部分地區(qū)為完成脫貧任務，將不符合條件的貧困戶納入到旅游精準扶貧項目中來，導致貧困戶大多參與層次較低，所獲收益較少。三是對幫扶項目的把關不嚴。部分地區(qū)的幫扶項目存在“論證不足、創(chuàng)新不夠、設置隨意”的問題，最終導致項目規(guī)劃缺失、產品創(chuàng)新不足、旅游特色不突出、市場競爭力弱。

3. 精準幫扶不得當，旅游精準扶貧措施“易低效”

扶貧措施是否精準得當，是扶貧效果的一個重要因素，但在實踐中仍然存在不足，導致扶貧效果一定程度的遞減。主要表現(xiàn)在：一是幫扶隊伍人員組成單一。扶貧隊伍的構成現(xiàn)在主要從行政職務的搭配考慮，如駐村多為副科級及以下，駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般是正科或副處級；但對于扶貧派駐人員的專業(yè)背景、特長等少有考慮，具有旅游思維和相關學科背景的幫扶人員配備少，大多沒有或不知道如何開展旅游精準扶貧工作。二是對幫扶對象核心素質的培養(yǎng)較薄弱。部分地區(qū)對貧困戶的幫扶多為簡單的給錢、給物，或花錢購物的“輸血式”扶貧，真正在改變貧困戶“等、靠、要”思想，提升貧困戶生產經(jīng)營能力等方面著力還是不夠，極易造成返貧。三是幫扶工作重心受考核指標的影響較大。受脫貧指標與時限的壓力，大部分民族貧困地區(qū)將工作重心放在數(shù)據(jù)收集、整理、填寫、錄入以及具體脫貧指標的完成等方面，對周期長、見效慢的產業(yè)扶貧特別是旅游產業(yè)扶貧的關注相對較少。四是對基層扶貧干部的支持力度不夠。提供給基層扶貧干部的培訓、調研學習的機會相對較少，對其開闊眼界、學習先進經(jīng)驗、借鑒好辦法的支持不夠。五是幫扶溝通渠道沒有完全打通。目前從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省廳一級的幫扶溝通渠道沒有完全打通，基層干部的一些好的想法無法與省廳或投資公司及時直接溝通，導致扶貧時機耽誤、扶貧干部積極性受挫。六是幫扶部門的幫扶手段有限。雖然政府相關部門通過聯(lián)動會議、督查隊、檢查隊等機制方法，不斷加大對旅游精準扶貧工作的指導監(jiān)督力度，但多受限于自身專業(yè)人才隊伍建設的不足，存在幫扶手段有限、幫扶效果欠佳等問題。

4. 精準管理不到位，旅游精準扶貧效果“易失控”

科學合理的管理監(jiān)督體系是確保扶貧工作順利運行，提高扶貧績效和工作積極性的重要保障，但在扶貧實踐中存在一些不足，主要表現(xiàn)在：一是利益分配的機制不科學。部分旅游扶貧項目多由具有血緣、資金、技術、知識等優(yōu)勢的社區(qū)精英或旅游企業(yè)所“捕獲”，處于利益分配的強勢地位，當?shù)刎毨羰芤陨弦蛩氐闹萍s，所獲收益較小。二是監(jiān)測調控的體系不完善。各地通過“脫貧不脫鉤，督導組、檢查組定期檢查”等方式最大程度地確保了扶貧效果，但依然存在一些問題，例如：旅游精準扶貧的動態(tài)監(jiān)控和實時追蹤機制尚不完善，無法有效地對扶貧工作進行實時監(jiān)控、分析和調整。三是獎懲機制的導向不突出。雖然部分民族貧困地區(qū)已建立旅游精準扶貧的相關獎懲機制，但在政策實施的靈活性和力度方面存在不足，懲罰性的居多，獎勵性的偏弱，難以真正激發(fā)基層扶貧干部的工作積極性。

三、對策建議

（一） 提高精準解讀的普及性

一是提高扶貧干部的理論水平。綜合運用自學、集中討論、網(wǎng)絡培訓、文件傳達、典型案例分析等學習方式，促使各級干部深入學習領會習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，加大理論宣傳，讓廣大群眾盡快熟悉掌握相關理論知識，破除認識誤區(qū)。二是培育科學的扶貧理念。加強對旅游精準脫貧理論的精準解讀，深化“兩山理論”的應用，培育形成科學的旅游精準扶貧理念。三是營造良好的實施氛圍。廣泛運用廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體，創(chuàng)新運用微信、微博、網(wǎng)絡直播等新興媒體，加大對旅游精準扶貧的宣傳力度，營造良好的實施氛圍。

（二） 提高精準識別的準確性

一是加強對旅游扶貧區(qū)域的精準甄別。按照發(fā)展現(xiàn)狀與實施條件，嚴格篩選過程，避免將不符合條件的民族貧困地區(qū)納入其中。二是加強對扶貧對象的精準識別。制定標準，從具有一定知識、技術、資本與勞動能力等基本條件，并有強烈參與意愿的貧困戶中選擇旅游精準扶貧的對象。三是加強對旅游扶貧項目的精心選擇。在科學論證的基礎上，精心選定旅游精準扶貧項目；依據(jù)“多規(guī)合一”的原則規(guī)劃設計，運用“創(chuàng)客思維”，突出個性化發(fā)展與差異化優(yōu)勢。

（三） 提高精準幫扶的操作性

一是構建合理的幫扶人員隊伍。根據(jù)扶貧區(qū)域的具體狀況，按照扶貧工作的層級，構建以政府為主體，以企業(yè)、志愿者等社會資源為補充的具有不同學科背景的多元扶貧隊伍；可嘗試增派旅游專業(yè)人才到民族貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職的方法，確保縣級扶貧工作隊伍中至少有一名具有旅游學科背景的成員。二是加大對扶貧對象核心能力的培養(yǎng)。加強教育引導，通過集中培訓、外出學習、專家授課等方式，為扶貧對象提供繼續(xù)教育或培訓，達到“扶志、扶智、扶技”的效果，真正起到增強扶貧對象核心能力的目的。三是提升對產業(yè)扶貧的重視程度。在幫扶工作中，將幫扶重心向增強貧困人口脫貧能力的產業(yè)發(fā)展方向傾斜，提升貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)真正意義的脫貧。四是加大對基層扶貧干部的支持力度。根據(jù)扶貧工作實際需要，增加基層扶貧干部培訓、調研、學習的機會，拓寬學習渠道。五是完善多層次的幫扶溝通渠道。完善從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣、市、省廳以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)到投資公司的直接幫扶溝通渠道，減少溝通的層次與環(huán)節(jié)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)好的想法思路可以獲得快速直接的反饋。六是提升扶貧部門的工作能力與效果。進一步提升扶貧部門的專業(yè)人才隊伍質量，改善隊伍結構，改進扶貧工作的方式方法，提高工作能力與效果。

（四） 提高精準管理的科學性

一是構建科學合理的利益分配共享機制。在公平合理的原則下，充分考慮區(qū)域內貧困人口的特征及其參與旅游活動的意向和能力，結合當?shù)卣?、投資企業(yè)等不同主體的利益，按照發(fā)展共享的理念，設計利益分配共享機制，確保各主體的基本利益訴求得到滿足。二是健全旅游精準扶貧監(jiān)測調控機制。建立包括旅游扶貧目標實現(xiàn)度、旅游從業(yè)機會、共享旅游收益、自我發(fā)展能力、旅游生態(tài)安全和社區(qū)安全等內容在內的旅游精準扶貧監(jiān)測調控機制，建立向貧困戶傾斜的旅游利益二次分配機制，真正實現(xiàn)旅游扶貧政策和措施對弱勢貧困人口的傾斜與幫扶。三是優(yōu)化獎懲機制的導向作用。調整獎懲政策實施的靈活性和力度，加大獎勵的比例與力度，發(fā)揮其導向作用，真正激發(fā)基層扶貧干部的工作積極性。