新《土地管理法》的亮點與意義研究
——基于2004修正案與2019修正案的文本對比分析

劉洋

（南昌大學公共管理學院，江西 南昌 330000）

土地資源作為經(jīng)濟社會發(fā)展的三大生產(chǎn)要素之一，貫穿于中國歷史發(fā)展的脈絡之中。對于個體而言，土地是生存權(quán)益的集中體現(xiàn)，土地上的產(chǎn)出能夠為個體的生存和發(fā)展提供一項兜底性的保障；對于國家而言，土地不僅是國家經(jīng)濟發(fā)展必不可少的基本生產(chǎn)要素，更是國家最重要的主權(quán)要素。因此，基于土地資源的重要性，形成一套完善的土地資源管理制度顯得十分必要，與之相配套的土地資源管理法應運而生。

1986年，我國頒布《土地管理法》，標志著我國對于土地的管理首次納入了法律范疇。之后為適應時代的發(fā)展和社會具體情況的變化，我國《土地管理法》先后進行了5次修訂完善。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議進行了最新一次土地管理法的修訂，審議并通過了關于修改《土地管理法》的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》做了哪些修訂，與之前的土地管理法相比有哪些突破與亮點？這部法律的頒布意義何在？這些都是我們當前需要思考和回答的問題。

由于新《土地管理法》剛頒布不久，當前已公開發(fā)表的關于該部法律的研究成果較少，現(xiàn)有研究更多地集中在土地征收制度改革、集體經(jīng)營性建設用地入市等方面的思辨討論上，較少有學者從新舊土地管理法的角度對比分析新《土地管理法》的亮點與意義?；诖耍疚膹闹贫戎貥?gòu)的視角出發(fā)，通過文獻回顧和法律文本對比分析法，嘗試在我國經(jīng)濟體制改革、經(jīng)濟下行等具體情境下，對新《土地管理法》的亮點與意義予以概括和解讀，從而為社會了解新《土地管理法》的歷史作用提供一定理論上的參考和借鑒。

1 文獻研究

1.1 新《土地管理法》文本研究

法律是相對穩(wěn)定性和動態(tài)發(fā)展性的統(tǒng)一，一部法律在特定的時期是穩(wěn)定的，但隨著時代的發(fā)展，法律的內(nèi)容也要與之相變化。我國是大陸法系國家之一，使用的是成文法，法律的變化在形式上表現(xiàn)為法律文本的變化。因此，有一部分學者把新《土地管理法》與2004《土地管理法》修正案系統(tǒng)地進行純文本內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)與原有的土地管理法相比，新《土地管理法》共計作出35出修改，其中包括表述用詞上的變化、內(nèi)容的增刪、職能主體的變更等（李佳弋，2019；佚名，2019）。以往對新《土地管理法》的文本研究，為我們了解土地管理制度變遷提供了一定的便利，同時也為其他學者研究相關問題提供了一定的視角，但其仍然屬于基礎性、淺層次的研究，需要其他學者在此基礎上進一步挖掘其法律文本變化中蘊含的意義與價值。

1.2 新《土地管理法》的意義與突破研究

“任何政策的價值，都在于通過制度著力解決問題，并在影響問題的各種因素之間尋求聯(lián)系和平衡（李瑾瑜，2018）”，法律作為廣義上的政策，它的變化必定承載著相應的價值，發(fā)揮著協(xié)調(diào)各個法律主體和利害相關人之間關系的作用?！锻恋毓芾矸ā返男抻?，對于不同主體的意義和價值是由差異的：對于土地管理制度而言，新《土地管理法》對于集體經(jīng)營性建設用地直接入市和土地征收制度改革的規(guī)定，為打破城鄉(xiāng)土地價格二元結(jié)構(gòu)提供法律保障，對促進城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)和完善土地價格形成機制具有重大意義（黃燕芬、張志開、張超，2019）；對農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展而言，本輪《土地管理法》的修改為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)和保護上的新規(guī)出臺提供了思維理路和價值指引，真正實現(xiàn)了從客觀、公平和效率的角度審視農(nóng)村集體土地利用長期以來面臨的種種困境，對農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響（劉艷，2019）；對于農(nóng)民個體而言，修訂后的《土地管理法》堅持實行一戶一宅的基本管理制度，增加了戶有所居的規(guī)定，下放了宅基地的審批權(quán)，實現(xiàn)了對一戶一宅制度的重大補充和完善，充分體現(xiàn)了對農(nóng)民土地利益的保護（佚名，2019）。

2 新《土地管理法》的亮點與意義

2.1 土地督查制度正式納入法律范疇

2004年，我國正式提出建立國家土地督查制度，2006年，國務院頒布《國家土地督查條例》，從行政法規(guī)層面上正式設立國家土地總督察及派駐地方的國家土地督察機構(gòu)，標志土地督查制度的正式建立。早在2007年，當時的國土資源部發(fā)言人就透露，實行了近一年的土地督查制度將有望通過立法的形式固定下來，但基于多種因素的考慮，這一計劃最終被擱置。隨著土地督查制度的不斷完善和成熟，這一計劃重新被提上議程，并寫入新《土地管理法》總則部分第六條作為新增內(nèi)容：國務院授權(quán)的機構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。這標志著土地督查制度正式納入法律范疇，成為法律層面上的制度規(guī)定和制度安排。獲得了法律效力支撐的土地督查制度，將進一步發(fā)揮其制度設計時的功能，加強我國土地監(jiān)管，落實最嚴格的耕地保護制度，保證國家宏觀調(diào)控政策的有效實施。

2.2 建立國土空間規(guī)劃體系，實施“多規(guī)合一”

與2004《土地管理法》修正案相比，新《土地管理法》新增第十八條：“國家建立國土空間規(guī)劃體系。編制國土空間規(guī)劃應當堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色、可持續(xù)發(fā)展，科學有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局。

提升國土空間開發(fā)、保護的質(zhì)量和效率?！北M管依據(jù)2004《土地管理法》修正案中的規(guī)定，各地允許發(fā)布各式各樣的規(guī)劃，但由于規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題，在一定程度上導致重復建設，造成巨大資源浪費。建立國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃整合，實施“多規(guī)合一”，形成國土空間基礎信息平臺。一方面，實現(xiàn)了國家對于國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少了國務院的審批數(shù)量，提高了審批效率；另一方面，給地方保留了一定的規(guī)劃自主權(quán)。同時，國土空間規(guī)劃體系的建立將進一步優(yōu)化我國國土空間結(jié)構(gòu)與布局，提升我國土地資源管理和利用效率。

由于我國的“多規(guī)合一”改革還處于推進之中，為此新《土地管理法》明確指出：“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”并在附則中規(guī)定：“編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行”，為“多規(guī)合一”改革預留法律空間，解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題。

2.3 土地征收補償制度改革

2.3.1 細化征收程序

2004《土地管理法》修正案中關于土地征收程序的規(guī)定相對較為模糊，而模糊的征收程序意味著權(quán)力運行邊界的不確定性，極易在土地征收過程中出現(xiàn)權(quán)力的濫用與腐敗現(xiàn)象，進而導致社會矛盾的激化，社會不穩(wěn)定性因素增加?；诖耍隆锻恋毓芾矸ā窂娘L險評估、征地審批、意見征詢、事項公告、協(xié)議簽訂等多方面對土地征收程序進行了細化。隨著征收程序的細化，農(nóng)民在征收土地的過程將獲得更多參與權(quán)，知情權(quán)，表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)了從約束公權(quán)、保障私權(quán)的角度對土地征收中的公權(quán)與私權(quán)的重新配置。

2.3.2 界定允許進行土地征收的情形

盡管2004《土地管理法》修正案總則第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但哪種情形屬于公共利益的需要，原土地管理法并未作出說明，導致不合理土地征收現(xiàn)象頻發(fā)，被征地群眾的合法權(quán)益遭受侵害。新《土地管理法》對公共利益進行了明確界定，明確規(guī)定了六種允許進行土地征收的情形。這一界定明確了土地征收范圍，有利于防止政府權(quán)利的濫用，防止公權(quán)力對私人利益空間的擠壓。

2.3.3 補償標準完善

2004《土地管理法》修正案中規(guī)定土地征收補償以該土地原有用途作為補償依據(jù)，以該地前三年的平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)作為補償標準。毫無疑問，這樣一種忽視土地區(qū)位、土地質(zhì)量等重要因素的補償標準是僵硬的，無法正確處理我國基于公有制基礎上形成的復雜的土地利害關系，導致被征收民眾的合法權(quán)益無法得到有效保障，社會矛盾激化。新《土地管理法》以保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為征地補償原則，綜合考慮土地原用途、土地資源條件等因素，至少每三年調(diào)整并公布一次補償標準，足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用。新《土地管理法》將綜合片區(qū)地價補償導向代替土地用途補償導向，一方面優(yōu)化并提高了征地補償?shù)臉藴?，提高了被征地農(nóng)民的收益；另一方面，提高了地方政府的征地成本，倒逼政府征地行為的理性化，進而減少征地過程中的社會矛盾，提高社會環(huán)境的穩(wěn)定性。

2.4 集體經(jīng)營性建設用地入市

由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國情，長期以來城鄉(xiāng)之間建設用地使用制度仍然存在著差異。2004《土地管理法》修正案第64條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設，但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。這一規(guī)定意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地無法進入市場，只能經(jīng)過征收轉(zhuǎn)為國有土地才能入市流轉(zhuǎn)。對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設入市的限制，使得農(nóng)村集體用地價值無法顯現(xiàn)，一方面導致農(nóng)村土地資源的浪費，另一方面導致集體土地所有權(quán)的主體缺失，地方官員趁勢取而代之，進而造成權(quán)力的濫用與腐敗，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)村土地制度改革試點的基礎上，新《土地管理法》提出，在經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意后，允許將集體經(jīng)營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，同時雙方簽訂書面合同，對出讓、出租土地過程中相關事宜作出明確界定。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，是我國土地制度發(fā)展歷史中的一個里程碑，是我國土地制度的重大突破。

對于農(nóng)民個體而言，集體經(jīng)營性建設用地入市將擴展農(nóng)民的收入來源，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。對于社會經(jīng)濟發(fā)展而言，集體經(jīng)營性建設用地入市能夠充分利用農(nóng)村閑置集體經(jīng)營性用地，將大量土地納入市場流轉(zhuǎn)，進而為我國的土地市場、房地產(chǎn)市場發(fā)展增加活力和動力。從另一個角度來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的大量流轉(zhuǎn)，意味著增加了我國工商業(yè)用地的供應，相應減少了工商業(yè)的發(fā)展成本，為我國工商業(yè)發(fā)展提供一個良好的環(huán)境支撐。同時，土地的流轉(zhuǎn)過程其實蘊含著巨大制度福利：一方面土地流轉(zhuǎn)將會把城市資本、技術(shù)引入農(nóng)村，促進農(nóng)業(yè)的集約化、現(xiàn)代化，大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；另一方面，土地流轉(zhuǎn)將進一步釋放農(nóng)村人口，進而推動我國第三波城市化進程，這其中帶來的經(jīng)濟發(fā)展動力是巨大的。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟而言，集體經(jīng)營性建設用地入市，將打破多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權(quán)同價同等入市的二元體制，破除產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)上的制約，重新確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)的主體地位。

2.5 進一步加強對于耕地的保護

盡管在2004《土地管理法》修正案中對“基本農(nóng)田”的保護作出了一系列的法律規(guī)定，但隨著近年來我國經(jīng)濟的增長，人們對于建設用地的需求越來越多，原有土地市場的供應已無法滿足市場需求。一部分人無視法律規(guī)定，通過占用基本農(nóng)田的方式滿足自身的用地需求，導致我國耕地數(shù)量減少，質(zhì)量下降。新《土地管理法》將有關條款的“基本農(nóng)田”修改為“永久基本農(nóng)田”，盡管只是在原有表述的基礎上增加“永久”二字，但這足以體現(xiàn)出國家對于嚴格保護農(nóng)用地的決心與底線。同時，新《土地管理法》新增第三十五條，對基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用、征收的申請和審批程序作出嚴格規(guī)定，凡軍事設施、交通水利設施等特殊情況需要占地外，任何個人和單位都不允許占用或改變基本農(nóng)田的用途，體現(xiàn)了我國實行最嚴格的耕地保護制度，確保我國耕地安全。最后，在建設用地指標增減過程中的耕地占補問題上，2004《土地管理法》修正案并未明確對耕地質(zhì)量的總體控制，而僅對數(shù)量控制進行了說明。這一制度漏洞使得一些地方政府在實踐操作中“睜一只眼，閉一只眼”，導致耕地占補質(zhì)量失衡的問題。新《土地管理法》針對這一問題，出臺了更加嚴格的耕地占補規(guī)劃、驗收、監(jiān)察、審批措施，將耕地占補數(shù)量和質(zhì)量平衡上升到法律的高度，對確保我國耕地質(zhì)量不下降、保護農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境有著重大的意義。

2.6 農(nóng)村宅基地改革

與2004《土地管理法》修正案的內(nèi)容相比，新《土地管理法》在“一戶一宅”的基礎之上，增加了“戶有所居”的制度規(guī)定，改善了農(nóng)民的居住條件，體現(xiàn)了我國對于農(nóng)民個體的關懷，是對“一戶一宅”制度的重要補充，同時也是我國土地管理制度發(fā)展過程中的一大進步。在農(nóng)村村民住宅用地審批方面，2004《土地管理法》修正案規(guī)定經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣人民政府批準。這樣的繁瑣的審批程序雖然能夠篩選出符合要求的農(nóng)村住宅用地申請，但也造成了審批效率低下等不良后果。新《土地管理法》作出相應修改，將宅基地的審批權(quán)下放給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，簡化審批流程，提高農(nóng)民的辦事效率。此外，新《土地管理法》“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，明確指出自愿有償是村民退出宅基地的指導原則，這意味著政府將無法強制要求村民退出宅基地，農(nóng)民的權(quán)益得到更好的保護。

3 結(jié)語

本次《土地管理法》的修改，以保護農(nóng)民合法權(quán)益為基本原則和重要目標，對我國土地管理制度的進行重大創(chuàng)新，實現(xiàn)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的解放，對于保護農(nóng)民合法權(quán)益、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推動我國城市化進程等方面都具有重大的戰(zhàn)略意義。盡管新《土地管理法》仍存在一些不完善的地方，但我們?nèi)孕枰J識到它是一項符合我國當前社會現(xiàn)實，能夠滿足社會發(fā)展需求的制度設計，將對我國未來經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。