新公共管理視域下的營商環(huán)境優(yōu)化
——以南京市為例

彭慧潔（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）

■ 引言

營商環(huán)境是衡量政府行政行為對市場經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生影響的重要指標(biāo)，是一系列可能制約企業(yè)達(dá)到其最高生產(chǎn)率的外部影響因素的總和[1]，營商環(huán)境狀況不僅是影響投資者選擇的重要指標(biāo)，也是衡量該區(qū)域市場可持續(xù)發(fā)展水平的關(guān)鍵。因此完善法治化、便利化、國際化的營商環(huán)境成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新方略，也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的“放管服”改革的新目標(biāo)。

營商環(huán)境優(yōu)化是一個動態(tài)演進(jìn)的趨勢，目前對營商環(huán)境優(yōu)化的研究視角缺乏對一個營商環(huán)境優(yōu)化的情境式演進(jìn)邏輯探索。本文將立足于新公共管理理論，探索建立基于新公共管理理論的營商環(huán)境優(yōu)化路徑，結(jié)合對南京市營商環(huán)境改善的實證性研究與政策文本分析，探究我國目前建造優(yōu)良營商環(huán)境的差距和未來發(fā)展方向。

■ 路徑：新公共管理理論下的營商環(huán)境優(yōu)化構(gòu)建

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)從行政管理到公共管理的轉(zhuǎn)型過渡，依托現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，以政府也是“經(jīng)濟(jì)人”的態(tài)度來重塑政府行政流程。借鑒企業(yè)與顧客的關(guān)系建設(shè)政府與公眾的新型交流模式，其核心就在于在政府的各個部門間引入私人企業(yè)的經(jīng)營管理辦法，“像運營企業(yè)一樣運作政府”。以新公共管理理論為框架探索優(yōu)化營商環(huán)境優(yōu)化的新路徑有利于切實立足于企業(yè)需求，打破傳統(tǒng)的單向管理模式，打造一個交流互通的、公眾滿意為導(dǎo)向的新政府。

（一）政府再造：降低制度性交易成本的流程改革

新公共管理理論將政府視為經(jīng)濟(jì)人，政府部門和私人企業(yè)同樣以追求自身目標(biāo)效益最大化為目標(biāo)?；趯崿F(xiàn)效率和利益最大化的邏輯，優(yōu)化營商環(huán)境就要建立在創(chuàng)新政務(wù)處理流程并有效的執(zhí)行之上。政府的服務(wù)流程再造是優(yōu)化營商環(huán)境的主要手段，政務(wù)服務(wù)流程再造意味著政府部門以企業(yè)需求為出發(fā)點，對政務(wù)處理流程進(jìn)行全方位的創(chuàng)新和改造，進(jìn)行服務(wù)營商服務(wù)提供的供給側(cè)改革，增加政府部門服務(wù)提供的精準(zhǔn)度和便捷度[2]。

政務(wù)服務(wù)流程再造需要對政務(wù)清單及進(jìn)行歸納，針對業(yè)務(wù)特點進(jìn)行精簡、優(yōu)化、壓縮時限、規(guī)范程序等流程再造。首先，做到審批精準(zhǔn)化，對于基礎(chǔ)業(yè)務(wù)減少層層把關(guān)、層層審批的層級接觸，減少企業(yè)業(yè)務(wù)辦理的接觸點，降低企業(yè)業(yè)務(wù)辦理的時間成本；其次，做到審批的精簡化，實施業(yè)務(wù)流程處理的負(fù)面清單制度，做到“法無禁止皆可為”。對于企業(yè)行政審批直接相關(guān)的材料文件實行一次性告知制度，減少企業(yè)準(zhǔn)備材料文書的負(fù)擔(dān)，精簡審批流程；最后，做到審批的程序化，按照“業(yè)務(wù)程序最少，審批時限最短”的思路進(jìn)行流程規(guī)劃，最終建立起以企業(yè)需求為導(dǎo)向的便利化、規(guī)范化行政審批程序，降低企業(yè)制度性交易成本。

（二）拆除藩籬：部門集成化審批打破信息孤島

審批標(biāo)準(zhǔn)的碎片化不斷提高市場進(jìn)入的壁壘，造成企業(yè)在申請審批時的高成本、低效率，阻礙營商環(huán)境的優(yōu)化。為了改變這一碎片化審批困境，政府要改變管理本位主義，從企業(yè)審批的便利化出發(fā)，建立協(xié)同制行政審批，搭建部門之間的連心橋，真正打造一站式審批服務(wù)。

首先要轉(zhuǎn)變行政觀念，重塑公務(wù)員的價值取向，建立為人民服務(wù)為導(dǎo)向的價值理念，激發(fā)優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在動力。讓工作人員在開展工作和進(jìn)行審批的過程中，明確自身的工作定位，以市場服務(wù)的態(tài)度正確與企業(yè)進(jìn)行交往，建立“親”“清”的政商關(guān)系。

其次要建立協(xié)同式政務(wù)審批的組織基礎(chǔ)，建立一站式審批需要在橫向分立的部門之間建立協(xié)調(diào)平臺，通過建立政務(wù)服務(wù)中心等形式，對部門間交叉、重復(fù)的審批事項進(jìn)行合并，對各部門間分散化的審批流程集成化辦理。繼續(xù)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+審批”建設(shè)，要打造大數(shù)據(jù)橫縱貫通的全系統(tǒng)審批平臺[3]，讓企業(yè)的所需的審批業(yè)務(wù)一“網(wǎng)”打盡。

（三）服務(wù)型政府：以顧客滿意為導(dǎo)向為企業(yè)服務(wù)

新公共管理理論引入私營部門的管理思想，將政府和社會間的關(guān)系類比為企業(yè)與顧客間的關(guān)系，將公眾作為行政部門的服務(wù)對象，以追求顧客滿意度為政府改善目標(biāo)，著力打造“受顧客驅(qū)使的政府”。

打造企業(yè)需求、顧客滿意為導(dǎo)向的服務(wù)型政府是指政府在優(yōu)化營商環(huán)境時堅持以人民為中心的發(fā)展理念，強(qiáng)化用戶思維，以群眾的眼光和辦事人的視角來推進(jìn)政府管理創(chuàng)新和政務(wù)服務(wù)流程的優(yōu)化[4]。轉(zhuǎn)變政府工作形式，將公眾滿意度納入政府工作績效評價指標(biāo)體系，建立健全公眾反饋機(jī)制，讓顧客滿意度與政府工作成效掛鉤。

■ 實踐：南京市營商環(huán)境優(yōu)化的創(chuàng)新性發(fā)展

營商環(huán)境的優(yōu)化的是地區(qū)核心競爭力的重要指標(biāo)，事關(guān)城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。南京市以建設(shè)“一流政務(wù)環(huán)境”和“一流市場環(huán)境”為導(dǎo)向出臺了《南京市優(yōu)化營商環(huán)境政策新100 條》，進(jìn)一步減少政府對市場資源的直接配置和對市場經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，通過優(yōu)化營商環(huán)境激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力，打造全國一流營商環(huán)境示范城市。

（一）項目審批的全流程再造改革

《南京市營商環(huán)境新100 條》圍繞開辦企業(yè)、不動產(chǎn)登記、建設(shè)工程審批、跨境貿(mào)易和企業(yè)納稅等10 個具體事項和1 個全程兜底服務(wù)為主體實施開展，形成“10+1”的格局，為解決“辦事難、辦事慢”進(jìn)行行政審批項目的全流程改革，努力做到“受理前服務(wù)指導(dǎo)最優(yōu)，受理后辦結(jié)時限最短”。在具體程序改革上做到一“減”，精簡審批項目和流程。重新梳理審批流程和批復(fù)前置條件的合法性進(jìn)行梳理，向社會公布審批清單，做到清單之外不審批。二“并”，對于同一審批項目的相關(guān)流程進(jìn)行合并式審批，減少審批負(fù)擔(dān)。三“放”，將部門審批權(quán)限授權(quán)下級部門，按照企業(yè)的工作能力和下級部門的處理能力實現(xiàn)授權(quán)式自主審批。四“調(diào)”，調(diào)整行政審批時序。對審批時序進(jìn)行科學(xué)化重塑，改變待批事項互為前提的審批流程，實現(xiàn)科學(xué)化、高效化審批。通過審批流程優(yōu)化再降低企業(yè)審批辦理的時間成本，建設(shè)便利化營商環(huán)境。

（二）協(xié)同式辦理

營商環(huán)境的優(yōu)化要求拆除公共行政部門藩籬，破除行政部門串聯(lián)辦理、各自受理的審批現(xiàn)狀，實現(xiàn)協(xié)同化、并聯(lián)式審批。南京市營商環(huán)境優(yōu)化改革以實現(xiàn)“企業(yè)一窗式受理，部門并聯(lián)審批，項目限時辦結(jié)”的集成化辦理為目標(biāo)，線上依托互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，建立一站式政務(wù)服務(wù)平臺——我的南京，推出常見業(yè)務(wù)套餐式辦理功能，降低企業(yè)項目審批時間成本。目前南京市級層面的“不見面審批”比例已達(dá)到95.11%。線下減少政務(wù)服務(wù)大廳，大廳內(nèi)建設(shè)綜合審批窗口，企業(yè)業(yè)務(wù)審批在窗口遞交項目即可在政務(wù)大廳實現(xiàn)一站式辦理，避免出現(xiàn)企業(yè)為項目審批多次跑、跑多頭的審批難的情況。極大方便了企業(yè)進(jìn)行項目辦理，進(jìn)一步完善便利化營商環(huán)境，提升營商環(huán)境的建設(shè)成效和滿意度。

（三）打造“寧滿意”政務(wù)服務(wù)品牌

南京市營商環(huán)境優(yōu)化以企業(yè)需求為導(dǎo)向，啟動實施“寧滿意”工程，實現(xiàn)“十個一”工程：一網(wǎng)通、一門通、一證通、一指通、一城通、一機(jī)通、一照通、一鏈通、一欄通和一事通。在該工程指導(dǎo)之下南京市12345 熱線為優(yōu)化營商環(huán)境開通“企業(yè)保障熱線”，建立企業(yè)綠色服務(wù)直達(dá)通道，企業(yè)可撥打熱線電話了解營商政策。同時為提高項目審批的便利化程度，南京推出了“延時業(yè)務(wù)辦理”服務(wù)，在午休時間和周末提供為企業(yè)提供業(yè)務(wù)辦理服務(wù)，并建立領(lǐng)導(dǎo)督查制，對延時服務(wù)的行政效果進(jìn)行定期檢查，確保延時服務(wù)的實際開展與服務(wù)效果。

■ 結(jié)論與展望

營商環(huán)境優(yōu)化任重道遠(yuǎn)，當(dāng)前國際和國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢嚴(yán)峻，受新冠疫情的影響的經(jīng)濟(jì)下行壓力增大。面對國內(nèi)新舊動能轉(zhuǎn)換的進(jìn)行時，國際貿(mào)易摩擦的不確定性，進(jìn)行營商環(huán)境優(yōu)化改革能夠激發(fā)市場內(nèi)在動力，成為增強(qiáng)國際競爭力和區(qū)域綜合實力的突破口。以新公共管理理論為框架進(jìn)行的營商環(huán)境優(yōu)化能夠從市場主體——企業(yè)的實際需求出發(fā)，建立政府服務(wù)、企業(yè)滿意、市場發(fā)展的良性閉環(huán)發(fā)展路徑。同時南京市作為營商環(huán)境建設(shè)的試點城市，要繼續(xù)挖掘地區(qū)優(yōu)勢，立足當(dāng)?shù)厣罨癄I商環(huán)境優(yōu)化實際推動品牌建設(shè)，進(jìn)一步打造“寧滿意”政務(wù)服務(wù)品牌?？偨Y(jié)先進(jìn)經(jīng)驗，在發(fā)展好、維護(hù)好目前南京市營商環(huán)境優(yōu)化實效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索“全國最優(yōu)營商環(huán)境示范城市”的建設(shè)路徑。