論湖南湘西農(nóng)村普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀與法律保障路徑

劉武平

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416000）

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的特點是金融化，是否有機(jī)會獲取金融資源以及成功獲取金融服務(wù)資源概率的高低是直接影響甚至決定社會利益分配、人民獲得感及社會地位劃分的重要因素，因此編制金融法律的中心目標(biāo)無疑是金融正義[1]。我國農(nóng)村金融服務(wù)一直以來都是我國金融服務(wù)體系的發(fā)展較為落后的環(huán)節(jié)，普遍存在著金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、金融服務(wù)規(guī)模小、供給主體單一等難題，嚴(yán)重影響我國金融體系的良好運行與創(chuàng)新發(fā)展。2015年12月，國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（國發(fā)[2015]74號），并規(guī)劃了提高金融服務(wù)覆蓋率、提高金融服務(wù)可得性和提高金融服務(wù)滿意度三個總體綱領(lǐng)。為貫徹落實中央文件精神，切實提高金融服務(wù)水平，湖南省政府辦公廳2017年12月印發(fā)了《湖南省推進(jìn)普惠金融發(fā)展實施方案》（湘政辦發(fā)[2017]79號），文中提出了相應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)，即到2020年基本建成與湖南省全面小康相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)與保障制度。

普惠金融是以低收入人群和發(fā)展滯后區(qū)域提供必要金融服務(wù)為主要目標(biāo)，使被排斥于基本金融服務(wù)之外的低收入群體能享受到金融權(quán)利的現(xiàn)代金融發(fā)展模式和發(fā)展機(jī)制所帶來的便利[2]。湘西地處湖南省西北部，是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅先行先試地區(qū)。對湘西農(nóng)村普惠金融進(jìn)行實證調(diào)研，不僅對研究農(nóng)村普惠金融的發(fā)展現(xiàn)狀具有重要意義，還對我國普惠金融戰(zhàn)略實施的現(xiàn)狀有一定的考察作用。因此，文章將先行研究湘西農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r，并力求揭示制約湘西農(nóng)村普惠金融發(fā)展的深層病灶，以求引起學(xué)界的關(guān)注與共同探討。

1 基于湘西農(nóng)村普惠金融發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)查

1.1 數(shù)據(jù)來源

為有效評價湘西農(nóng)村地區(qū)普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀以及現(xiàn)存問題，課題組通過QQ和微信等網(wǎng)絡(luò)媒介及實地探訪調(diào)查，以及調(diào)查問卷的方式得到了相關(guān)數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行了收集和整理。課題組在湘西農(nóng)村開展了較為廣泛的實證調(diào)研，進(jìn)而對收集到的有效數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選和劃分。收集完成后運用定量分析法，對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，最終通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)存在的問題。

1.2 湘西地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

1.2.1 金融機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點較少

對課題組調(diào)查數(shù)據(jù)的分析顯示，有33.32%的人確認(rèn)金融機(jī)構(gòu)距離居住地為1～5km，有20.24%的人確認(rèn)為5～10km，有14.29%的人確認(rèn)為10km以上。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)有一個金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)村信用社或農(nóng)村商業(yè)銀行。有64.29%的人認(rèn)為獲取金融服務(wù)不便利的原因在于網(wǎng)點太少，有48.81%的人認(rèn)為由于缺乏指引服務(wù)，因此難以有效獲得金融服務(wù)。

1.2.2 金融服務(wù)可得性較差，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)單一

課題組經(jīng)過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，有41.67%的人認(rèn)為沒有抵押和擔(dān)保手段是貸款困難的主要原因，另有34.52%的人認(rèn)為銀行貸款門檻過高是貸款困難的主要原因。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，銀行依然是農(nóng)民首選的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。其中，村鎮(zhèn)銀行是農(nóng)民選擇度最低的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，有64.29%的人選擇郵政儲蓄銀行獲得普惠金融服務(wù)，有52.38%的人選擇農(nóng)村信用社獲得普惠金融服務(wù)，而選擇村鎮(zhèn)銀行的僅有9.52%。

1.2.3 金融機(jī)構(gòu)針對農(nóng)村市場的特色金融類產(chǎn)品數(shù)量少，農(nóng)戶或涉農(nóng)企業(yè)對有關(guān)金融產(chǎn)品認(rèn)可度不高

我國農(nóng)村近年來發(fā)展速度日益提高，隨之而來的是農(nóng)村地區(qū)對金融產(chǎn)品的需求呈多樣化的發(fā)展趨勢。農(nóng)民不再以單一的務(wù)農(nóng)為生，各種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、初級加工、運輸、銷售等各個環(huán)節(jié)都使得涉農(nóng)企業(yè)蓬勃發(fā)展。調(diào)查結(jié)果顯示，有百分之46.43%的人認(rèn)為其所了解的金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍基本保持不變，44.05%的人認(rèn)為其所了解的金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍持續(xù)擴(kuò)大。70.24%的涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)戶對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的認(rèn)可一般，僅有17.86%的人對其認(rèn)可度較高。

1.2.4 農(nóng)戶對農(nóng)村普惠金融政策不了解，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量有待提高

與金融相關(guān)的知識是獲得普惠金融服務(wù)的基礎(chǔ)和前提，同時也是促進(jìn)金融消費和提高金融服務(wù)可獲得性保障的前提[1]。課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有57.14%的人對農(nóng)村普惠金融政策不甚了解，26.19%的人完全不了解農(nóng)村普惠金融政策。47.62%的人對當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)工作人員的服務(wù)能力評價為“滿意”——業(yè)務(wù)嫻熟，態(tài)度一般。僅有29.76%的人評價為“非常滿意”——業(yè)務(wù)熟練，態(tài)度熱情。由此可見，湘西農(nóng)村地區(qū)對金融機(jī)構(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)能力僅僅是基本滿意，離完全建成讓大部分農(nóng)民滿意的金融體系還有一定的差距。

2 湘西農(nóng)村地區(qū)普惠金融法律發(fā)展存在的問題

2.1 普惠金融理念與農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)金融法律制度理念不相適應(yīng)

普惠金融旨在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展以及針對農(nóng)村貸款難等問題提供政策性支持，體現(xiàn)了對農(nóng)村弱勢群體金融權(quán)利的重視和保障。當(dāng)前，我國傳統(tǒng)金融法律制度主要傾向于維護(hù)金融市場的壟斷，民間小額信貸不斷受到限制，這導(dǎo)致普惠金融在農(nóng)村推行受到一定阻礙。首先，傳統(tǒng)的金融理念忽視金融公平，將農(nóng)村弱勢群體排斥在外，雖然近些年湘西農(nóng)村地區(qū)建立了農(nóng)村信用社以及小額信貸機(jī)構(gòu)，但是條件受限，貸款審查也相對嚴(yán)格。其次，傳統(tǒng)金融理念更加看重大城市的發(fā)展前景，再加上城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及相對完善的法律體系，往往更能獲得金融服務(wù)資格，一定程度上導(dǎo)致了稀缺金融資源的過度消耗，另外湘西農(nóng)村相較于其他農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)更加落后，可發(fā)展產(chǎn)業(yè)有所限制，加劇了金融資源分配不均勻的情況。最后，普惠金融的發(fā)展方式與傳統(tǒng)的通過服務(wù)大客戶擴(kuò)大經(jīng)營收益的模式相距甚遠(yuǎn)，如果仍然依賴傳統(tǒng)的思維模式去發(fā)展普惠金融必然難以兼顧普惠金融的可持續(xù)性，這勢必將成為制約我國普惠金融發(fā)展的“短板”問題[2]。傳統(tǒng)金融法制理念在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面亟需加以轉(zhuǎn)變和改進(jìn)。

2.2 我國普惠金融法律制度立法體系不夠完善

2015年12月，國務(wù)院發(fā)布《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），將普惠金融發(fā)展納入國家規(guī)劃。這是普惠金融首次作為國家戰(zhàn)略出現(xiàn)在大眾視野中。在近5年的發(fā)展歷程中我們可以看出，普惠金融在農(nóng)村的發(fā)展主要以國家政策性規(guī)范為主導(dǎo)以及調(diào)整。首先，《規(guī)劃》從國家層面推動普惠金融的全面規(guī)范發(fā)展，確立了普惠金融的總體思路和發(fā)展目標(biāo)；其次，國家各部委規(guī)章也制定了相應(yīng)規(guī)章制度，如2006年12月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》；最后是地方性的政策法規(guī)，如2016年5月，人民銀行長沙中心支行聯(lián)合湖南省扶貧辦、省財政廳等6部門印發(fā)了《湖南省金融精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃（2016—2020 年） 》，以及湘西自治州下發(fā)《湘西自治州人民政府辦公室關(guān)于落實工作責(zé)任促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展的通知》。雖然國家從政策方面制定了普惠金融的發(fā)展規(guī)劃，并且對促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起到主導(dǎo)作用，然而這些部門規(guī)劃的效力層級低，有些只是指導(dǎo)性、臨時性的政策文件，零亂龐雜，缺乏中心，權(quán)威性和約束力也很有限，難以有效應(yīng)用[3]。目前為止很少有專門的針對性文件能切實明確普惠金融的立法標(biāo)準(zhǔn)，針對農(nóng)村的普惠金融立法更是沒有納入細(xì)則性的條款，尤其是農(nóng)戶以及涉農(nóng)企業(yè)貸款的問題，雖然以農(nóng)村信用社為代表的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的覆蓋范圍有一定增長，但是關(guān)于貸款的問題，即使有政策作為后盾，銀行依然需要承擔(dān)很大的風(fēng)險，并且貸款一系列流程中的立法及制度有所不足，這在一定程度上抑制了農(nóng)村貸款的數(shù)量，由于缺乏立法的保障，農(nóng)村普惠金融法律機(jī)制的發(fā)展受到阻礙。

2.3 農(nóng)村普惠金融服務(wù)主體法律監(jiān)管制度不成熟

眾所周知，公權(quán)力應(yīng)該受到監(jiān)督，不然很有可能造成權(quán)力的缺失和濫用。農(nóng)村普惠金融涉及鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在政策實施過程中必然會產(chǎn)生權(quán)力的運行。我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展時間較短，監(jiān)管體制不成熟，在很多程序中存在漏洞，使得農(nóng)村普惠金融的落實遇到阻礙。首先，雖然我國從制度層面對普惠金融服務(wù)主體進(jìn)行了一定的規(guī)范，法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章、司法解釋、地方性法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件等都對金融服務(wù)主體進(jìn)行規(guī)范監(jiān)督，但是由于農(nóng)村普惠金融位階較低，針對金融服務(wù)主體進(jìn)行監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量相對較小，容易造成監(jiān)管層面的真空。其次，農(nóng)村普惠金融服務(wù)主體業(yè)務(wù)涉及范圍廣，覆蓋面寬，種類多，服務(wù)的性質(zhì)也有所不同，不能采用傳統(tǒng)的一法而治，需要區(qū)分對待，這在一定程度上會引起監(jiān)管的混亂。最后，農(nóng)村普惠金融市場征信體系的不完善，也是造成金融服務(wù)主體法律監(jiān)管制度不成熟的一個重要原因。目前，我國人民銀行已逐步完善個人征信查詢系統(tǒng)的建設(shè)，然而個人征信查詢系統(tǒng)尚未與普惠金融機(jī)構(gòu)信息共享，普惠金融服務(wù)主體很難獲得客戶的信用狀況，必然使信貸風(fēng)險加大，不利于普惠金融市場的可持續(xù)發(fā)展，也加大了監(jiān)管難度[4]。柏拉圖曾說：“正義的實現(xiàn)有賴于法律制度的保障，因為只有在法律制度的規(guī)范和引導(dǎo)下，每個人才能在追求自身私利的過程中不觸犯別人的平等權(quán)利?！鞭r(nóng)村普惠金融服務(wù)主體的法律監(jiān)管在整個普惠金融發(fā)展過程中都起著舉足輕重的作用，建立完善的普惠金融服務(wù)主體監(jiān)管制度是十分有必要的。

3 湖南湘西農(nóng)村普惠金融發(fā)展法律保障路徑

3.1 促進(jìn)普惠理念與傳統(tǒng)金融法律制度理念的融合

湖南農(nóng)村普惠金融發(fā)展建立在商業(yè)可持續(xù)基礎(chǔ)上，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村普惠金融發(fā)展是法律規(guī)制建設(shè)的必然選擇[5]。針對我國金融服務(wù)城鄉(xiāng)差異，金融服務(wù)法規(guī)明顯偏向城市的情況，國家應(yīng)大力提倡普惠理念，使得普惠理念滲入普惠金融發(fā)展法律保障機(jī)制的建設(shè)中，這樣不僅有利于構(gòu)建農(nóng)村普惠金融法律保障機(jī)制，也能為湘西農(nóng)村普惠金融的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。首先可以加強(qiáng)對普惠金融理念的宣傳推廣，加深人們對于普惠金融理念的認(rèn)知，利用各種信息渠道對普惠理念進(jìn)行宣傳，使得該理念深入人心。其次可以利用現(xiàn)有國企金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)良好的形象，讓目標(biāo)群眾信任普惠金融的各項產(chǎn)品以及服務(wù)。最后，農(nóng)村普惠金融本質(zhì)上和傳統(tǒng)的金融有一定的區(qū)別，它所在的市場、它的歷史使命、應(yīng)該發(fā)揮的做用也決定它和傳統(tǒng)的金融必須有區(qū)別，結(jié)合當(dāng)下國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主旋律，農(nóng)村普惠金融帶有一定的政策性，因此，其相對傳統(tǒng)金融，扶貧、福利制度會更加突出，相反地，盈利性則可能不會如傳統(tǒng)金融那樣突出。但最終普惠金融理念與傳統(tǒng)金融法律制度理念的融合應(yīng)該從適應(yīng)市場、需求，結(jié)合實際的角度來考慮。

3.2 完善湖南湘西農(nóng)村普惠金融立法體系

農(nóng)村普惠金融立法是解決普惠金融在農(nóng)村地區(qū)法律機(jī)制不規(guī)范、不統(tǒng)一的有效手段。完善農(nóng)村普惠金融立法體系，首先要有兩個明確：

1、明確立法理念。在農(nóng)村普惠金融的立法理念方面，要以助農(nóng)、扶弱的理念來創(chuàng)建農(nóng)村普惠金融立法體系[6]。普惠金融致力于使原本難以享受金融服務(wù)的低收入群體享有平等的金融權(quán)利，因此，金融公平是普惠金融的目標(biāo)，立法理念應(yīng)該突出金融公平，使得農(nóng)村普惠金融立法理念有核心意義。

2、明確立法原則。在完善普惠金融立法體系的時候，首先要從湖南湘西農(nóng)村的基本情況實際出發(fā)，科學(xué)合理地劃分權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任，其次不能把人民排斥在外，要體現(xiàn)公眾參與，只有依照實際、符合人民意志的立法原則才能更好的“因地制宜”制定出有針對性的立法體系。最后，還要考慮市場的因素，普惠金融雖說是偏扶持性的金融政策，但是同樣要立足于基本市場，以市場為主導(dǎo)，政府不能過度干預(yù)，要充分發(fā)揮金融市場的活性，使農(nóng)村普惠金融立法體系更加飽滿和完善。

其次，要加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融立法服務(wù)。一方面要對有金融需求的被服務(wù)者進(jìn)行規(guī)范管理，保障金融機(jī)構(gòu)的基本權(quán)益。對于農(nóng)村普惠金融服務(wù)應(yīng)該制定相應(yīng)的產(chǎn)品購買資格審核制度，對購買普惠金融產(chǎn)品卻不履行合約的行為要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，對于信用良好的客戶盡可能放寬審核條件。另一方面要對普惠金融服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法約束，制定統(tǒng)一的湖南湘西農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)，在金融產(chǎn)品和金融服務(wù)方面都有統(tǒng)一的行為規(guī)范作為指導(dǎo)，解決政策文件凌亂復(fù)雜、缺乏綱領(lǐng)的缺點。

3.3 改善湖南湘西農(nóng)村普惠金融監(jiān)管模式

傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式運用在農(nóng)村普惠金融發(fā)展過程中難免會有監(jiān)管漏洞，例如普惠金融的福利性制度沒有相應(yīng)的監(jiān)管方式。改善湖南湘西農(nóng)村普惠金融的監(jiān)管模式，首先，一方面可以建立機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員之間相互的監(jiān)督機(jī)制，從根本上為更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)助力。另一方面可以創(chuàng)立新型監(jiān)管機(jī)制，將農(nóng)村普惠金融與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合，建立電子信息反饋渠道，利用網(wǎng)絡(luò)便捷快速的特點進(jìn)行實時監(jiān)督，這樣不僅能夠加大監(jiān)督力度，還能高效快速地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，大大提高了工作效率。其次要完善征信體系，加快構(gòu)建人民銀行征個人征信查詢系統(tǒng)與農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)的信息共享，降低農(nóng)村普惠金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險。還可以發(fā)揮基層農(nóng)村組織的作用，通過政府引導(dǎo)，發(fā)動村干部進(jìn)行信息采集，制作資產(chǎn)評估、信譽(yù)等級等有效的信息匯總，推進(jìn)農(nóng)村信用體系的建立。最后，還需盡快制定相關(guān)法律，明確普惠金融服務(wù)主體的監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容以及責(zé)任承擔(dān)等。只有權(quán)責(zé)明確、律法清晰，就能有效提高普惠金融的監(jiān)管漏洞，完善普惠金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。