被征地農(nóng)民社會保障問題分析及解決路徑研究
--以浯溪電站冷水灘水淹區(qū)為例

張艷文，彭分文，唐艷萍

（1.湖南人文科技學(xué)院，湖南 婁底 417000；2.永州市冷水灘區(qū)二十八中，湖南 永州 425100）

1 浯溪電站冷水灘水淹區(qū)基本情況

浯溪電站位于湘江干流中上游祁陽縣境內(nèi)，壩址控制流域面積23380km2，是一個(gè)以發(fā)電為主，兼有旅游、航運(yùn)、交通、灌溉、城市開發(fā)等綜合利用功能的中型水利水電樞紐工程。工程所涉及的祁陽縣、冷水灘區(qū)兩個(gè)縣區(qū)，共完成簽訂征地協(xié)議37個(gè)村154個(gè)組，征地總面積3757.12畝（其中水田2862.05畝、早地250.64畝），其中祁陽縣16個(gè)村81個(gè)組2613.98畝（其中水田1844.78畝、旱地1569畝），冷水灘區(qū)21個(gè)村73個(gè)組1143.14畝（其中水田1019.57畝、旱地94.95畝）。累計(jì)發(fā)放土地一次性補(bǔ)償款9124.61萬元，其中祁陽縣6407.51萬元、冷水灘區(qū)2717.1萬元。

2 浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民社會保障的情況分析

2019年11月初，我跟隨區(qū)直相關(guān)部門赴浯溪電站冷水灘水淹區(qū)黃陽司鎮(zhèn)、上嶺橋鎮(zhèn)就相關(guān)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

對浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民納入社會保障政策的分析。浯溪電站冷水灘水淹區(qū)居民是一群比較特殊的群體，既是被征地農(nóng)民，其中又有一部分移民。有人認(rèn)為浯溪電站的征地拆遷及移民安置是依照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號）及《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)〔2005〕17號）文件進(jìn)行的，移民既享受了征地拆遷補(bǔ)償，又享受了后期扶持政策，不能再納入社會保障。為此，我們對相關(guān)法律法規(guī)和政策文件進(jìn)行了認(rèn)真研究，認(rèn)為該類對象納入社會保障不存在法律政策障礙。

國家法律、法規(guī)及政策有明確規(guī)定。2007年10月1目施行的《中華人民共和國物權(quán)法》第42條明文規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。國務(wù)院471號令盡管沒有明確征收社會保障費(fèi)的內(nèi)容，但與《物權(quán)法》并不矛盾，作為政府條例，應(yīng)服從于國家法律。同時(shí)，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號），國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《勞動(dòng)和社會保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)性意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號），《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）等行政法規(guī)及政策文件，對被征地農(nóng)民納入社會保障及資金籌措均作了相應(yīng)規(guī)定。

外省在征收社會保障費(fèi)方面與時(shí)俱進(jìn)。從全國看，在征收被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用方面，均經(jīng)歷了2006—2008年的政策密集出臺期，2009—2012年的試驗(yàn)期，2013—2015年的政策完善期，在2006—2012年期間，對大、中型水利水電工程被征地農(nóng)民是否納入社會保障，各省主要存在兩種做法。一種是四川省、貴州省，相繼出臺了《四川省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好被征地農(nóng)民社會保障工作的通知》（川辦發(fā)〔2008〕15號），《貴州省人民政府關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省勞動(dòng)和社會保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作意見的通知》（黔府發(fā)〔2007〕126號），主張依照國務(wù)院471號令及國發(fā)〔2006〕17號文件實(shí)行，未將被征地農(nóng)民納入社會保障；但其它省以主張納入的為多。在2012年以后，四川省、貴州省在相關(guān)文件中再也未強(qiáng)調(diào)執(zhí)行國務(wù)院471號令，在社會保障方面也將移民與其他被征地農(nóng)民一視同仁。其他省份也在進(jìn)一步完善征收辦法，如江蘇省，2013年以省政府93號令專門出臺了《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》，其中第十五條規(guī)定“大、中型水利水電工程建設(shè)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照省人民政府規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)高于省人民政府的，執(zhí)行國務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)”，并明確了征收社會保障費(fèi)用。

省政府、市政府文件有具體要求。《永州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈永州市中心城區(qū)被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法〉的通知》（永政辦發(fā)〔2015〕12號）在“基本原則”中作出了同樣的規(guī)定；在適用范圍上規(guī)定“本辦法適用于中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地控制區(qū)城內(nèi)符合條件的被征地農(nóng)民。對在中心城區(qū)城市建設(shè)用地控制區(qū)城外，被征地農(nóng)民應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)地安置或由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行異地安置，并納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對不具備生產(chǎn)生活條件地方的被征地農(nóng)民農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法進(jìn)行調(diào)地安置，當(dāng)?shù)卣譄o法進(jìn)行異地安置的，可參照本辦法執(zhí)行”；在參保對象認(rèn)定上規(guī)定“被征地農(nóng)民保障對象是指因區(qū)級以上人民政府統(tǒng)一征收農(nóng)村集體所有土地而導(dǎo)致完全失地或戶人均耕地低于0.3畝（含），具有本市常住戶籍，戶口在被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織，且在征地時(shí)依法享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的16周歲以上（以市、區(qū)人民政府土地補(bǔ)償安置方案公告日為基準(zhǔn)日）的在冊農(nóng)業(yè)人口。具體納入社會保障人數(shù)，以戶為單位按所征土地面積與該被征地戶農(nóng)村土地承包土地經(jīng)營權(quán)證面積的比例確定。征地后以戶為單位人均面積少于0.3畝（含）的家庭整體納入保障范圍”。從省、市的政策看，均支持被征地農(nóng)民納入社會保障。盡管冷水灘區(qū)政府出臺的文件規(guī)定“保障對象的認(rèn)定時(shí)間從2009年12月26日起”，但其在附則上已注明，“如市政府出臺新政策，則按新的政策規(guī)定執(zhí)行”，且黃陽司、上嶺橋鎮(zhèn)（原竹山橋鎮(zhèn)）均在中心城區(qū)范圍，適用市政府文件。另外，冷水灘區(qū)人民政府第33次常務(wù)會會議紀(jì)已明確將2008年10月16日作為被征地農(nóng)民參保的基準(zhǔn)日。鑒于國家法律及相關(guān)政策文件的支持，且同一項(xiàng)目所涉及的祁陽縣被征地農(nóng)民已納入社會保障，我們認(rèn)為浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民也理應(yīng)納入社會保障范圍。

2.2 對浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民的調(diào)查情況

浯溪電站冷水灘水淹區(qū)涉及21個(gè)村，73個(gè)村民小組。總體看，浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民利益沒有得到有效保障；部分村組因耕地少、地勢低，征地后村組內(nèi)無法安置，也難以異地安置。經(jīng)初步核實(shí)，有4個(gè)村、10個(gè)村民小組符合被征地農(nóng)民符合參保條件，主要在黃陽司鎮(zhèn)和上嶺橋鎮(zhèn)（原竹山橋鎮(zhèn)）。其中，原竹山橋鎮(zhèn)群勇村八組原有人員132人、耕地117畝，被征收85.6畝，剩余31.4畝，人均0.238畝；香花壩村十組原有人員83人耕地56畝，被征收41.62畝，剩余14.38畝，人均0.173畝。黃陽司鎮(zhèn)車站村巒山嶺組原有人員132人耕地73.268畝，被征收59.183畝，剩余14.085畝，人均0.107畝；保福塘組原有人員186人、耕地54.08畝，被征收50.1畝，剩余3.98畝，人均0.021畝；荷葉塘組原有人員163人、耕地103.99畝，被征收80畝，剩余23.99畝，人均0.147畝；玉家洞組原有人員144人、耕地23.081畝，被征收15.5畝，剩余7.581畝，人均0.053畝；施智塘組原有人員156人、耕地101畝，被征收92畝，剩余9畝，人均0.058畝；波塘嶺組原有人員191人、耕地94.625畝，被征收53.1畝，剩余41.525畝，人均0.217畝；車站組原有人員227人、耕地80.5畝，被征收40畝，剩余40.5畝，人均0.178畝；黃陽司村土組原有人員80人、耕地58.8畝，被征收35畝，剩余23.8畝，人均0.298畝。共計(jì)征收面積552.1畝（見附件3）。由于當(dāng)時(shí)征收補(bǔ)償?shù)?，農(nóng)民素質(zhì)不高，失去土地后，很多農(nóng)民外出打工無門，在家無地耕種，每人每年僅享受600元的政策扶持，生活難以保障。

黃陽司鎮(zhèn)現(xiàn)已納入被征地農(nóng)民補(bǔ)貼范圍共計(jì)9個(gè)組858人（選擇參加社保的267人，選擇參加城鄉(xiāng)養(yǎng)保的591人），已墊付被征地農(nóng)民補(bǔ)貼25085491.2元，已經(jīng)發(fā)放被征地農(nóng)民補(bǔ)貼20032689元（城鄉(xiāng)養(yǎng)保實(shí)補(bǔ)5305053.6元，社保實(shí)補(bǔ)14727636元），城鄉(xiāng)養(yǎng)保待補(bǔ)9422582.4元（附件2）；按照“一次性提取10%的征地補(bǔ)償費(fèi)用用于被征地農(nóng)民社會保障”的要求由村組織受益農(nóng)民已上繳134.713萬元。黃陽司符合政策未納入被征地農(nóng)民補(bǔ)貼范圍的139人，預(yù)計(jì)需被征地農(nóng)民補(bǔ)貼393萬元，上嶺橋鎮(zhèn)符合政策未納入被征地農(nóng)民補(bǔ)貼范圍的的2個(gè)村民小組，計(jì)175人，預(yù)計(jì)需被征地農(nóng)民補(bǔ)貼351萬元，目前資料正在提交中。

2.3 資金來源分析

浯溪電站項(xiàng)目是按照國務(wù)院令471號執(zhí)行的，沒有征收社會保障費(fèi)用，所用土地在冷水灘區(qū)域內(nèi)均為政府劃撥地，沒有土地出讓收益，集體補(bǔ)助部分已被分配到戶，受益單位沒有明確的出資標(biāo)準(zhǔn)，目前能夠確定的資金不多，若不嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，將無法籌措被征地農(nóng)民社會保障資金。按照湘政辦發(fā)〔2014〕31號和永政辦發(fā)〔2015〕12號文件規(guī)定，可從以下渠道籌措資金：一是用地單位繳納。從調(diào)研情況來看，浯溪電站在水淹區(qū)征地過程中，沒有遵照《物權(quán)法》安排被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用，也沒有強(qiáng)力保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。土地報(bào)批時(shí)，沒有上繳任何社會保障費(fèi)用，其用地均為行政劃撥。若按照當(dāng)時(shí)發(fā)布的《湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈省人力資源和社會保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見〉的通知》（湘政辦發(fā)〔2007〕35號）文件規(guī)定，“征地時(shí)各地可以征收不高于每平方米20元的被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)”，最高可征收1524.2萬元；若按照之后的湘政辦發(fā)〔2014〕31號和永政辦發(fā)〔2015〕12號文件規(guī)定，“原用地單位欠繳的被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)，應(yīng)按82新標(biāo)準(zhǔn)重新計(jì)算并限期繳納。被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)按每平方米不少于30元一次性提取”，最低可征收2286.3萬元；即使參照毛俊水庫和高速公路、鐵路的辦法，按10元/平方米征收，也可征收762.1萬元；二是政府劃撥。市政府從當(dāng)年出讓土地收益中安排5%，提取部分作為此項(xiàng)社會保障費(fèi)用；三是集體補(bǔ)助。這次符合參保條件的4村、10組共征地552.103畝，補(bǔ)償資金已全部發(fā)放到被征地農(nóng)民手中，若按照“一次性提取10%的征地補(bǔ)像費(fèi)用于被征地農(nóng)民社會保障”的要求，應(yīng)由受益村組組織農(nóng)民上交134.713萬元；四是受益財(cái)政出資。最大的受益單位當(dāng)屬祁陽縣，自2010年以來，浯溪電站已累計(jì)繳納各類稅費(fèi)1.33億元，之后每年還將收繳3000萬元的稅費(fèi)。但應(yīng)出多少資金，尚無規(guī)定，需市政府協(xié)調(diào)；五是財(cái)政兜底。不足部分由市、區(qū)財(cái)政按比例分擔(dān)。目前區(qū)政府已呈文市政府對浯溪電站的按永政辦發(fā)〔2015〕12號文件規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)30元/平方米征繳社會保障資金2286.3萬元，由受益人祁陽縣人民政府的出資200萬元，從市人民政府征收的社會保障基金中安排專項(xiàng)資金400萬元，作為冷水灘區(qū)水淹區(qū)被征地農(nóng)民保障費(fèi)用補(bǔ)貼。

3 加快推進(jìn)浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民社會保障工作的建議

3.1 要高度重視被征地農(nóng)民社會保障工作

被征地農(nóng)民的社會保障，是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，是需要重點(diǎn)關(guān)注和解決的重大民生問題，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要問題。這個(gè)問題是否解決得好，將直接關(guān)系到我黨的執(zhí)政為民的理念的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會大局的穩(wěn)定，各部門一定要高度重視，切實(shí)解決被征地農(nóng)民的后顧之憂和長遠(yuǎn)生計(jì)，確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。

3.2 嚴(yán)格按程序參保

浯溪電站冷水灘水淹區(qū)被征地農(nóng)民社會保障對象的確定，按照自愿原則由被征地農(nóng)民個(gè)人申請，嚴(yán)格按永政辦〔2015〕12號文件的程序辦理參保手續(xù)。

加大被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的征收力度。將被征地農(nóng)民全面納入社會保障，難點(diǎn)在于資金籌措。建議之前欠繳的用地單位，組建專門班子專項(xiàng)清理，推行“誰簽字誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任包干機(jī)制，嚴(yán)格按政策征收到位；對以后的征地，嚴(yán)格按政策執(zhí)行到位。