家庭農(nóng)場土地細碎化治理思路和實現(xiàn)路徑淺析

劉福

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 長沙 410128）

我國當前土地細碎化的形成原因主要是改革開放以來，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)地制度改革。家庭承包制下的土地均分，土地分配時還要兼顧土地優(yōu)劣，好壞搭配、遠近搭配，最終形成了我國土地細碎化的格局。在國家鼓勵家庭農(nóng)場通過各種方式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的背景下，家庭農(nóng)場的土地細碎化治理成為亟待解決的關(guān)鍵問題。

學(xué)界針對土地細碎化治理的研究主要有：劉彤等（2018）認為土地細碎化治理是一個系統(tǒng)工程，需要通過頂層設(shè)計、體制變革等合力，系統(tǒng)推進農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。席瑩等（2018）提出全國各地區(qū)應(yīng)結(jié)合村莊實際，采取多種適宜的土地調(diào)整形式，破解農(nóng)地細碎化困境。賀雪峰（2015）認為允許土地調(diào)整符合當前農(nóng)村的實際，不僅有利于歸并地權(quán)和地塊，解決細碎化問題，而且有助于加強基層組織建設(shè)。

梳理文獻可知，對于土地細碎化治理的研究主要集中在宏觀層面，在治理途徑、方法、模式上的分析較多。鮮有文獻針對微觀經(jīng)營主體的視角來分析土地細碎化的治理。本文基于家庭農(nóng)場的角度進一步探討土地細碎化的治理，以期為相關(guān)部門提供政策參考。

1 土地細碎化的特征及對家庭農(nóng)場的影響

1.1 土地細碎化的特征

土地細碎化特征表現(xiàn)在空間上耕地成不規(guī)則的塊狀的分布規(guī)律。具體而言，就是農(nóng)戶經(jīng)營土地規(guī)模小，擁有的地塊數(shù)量多且每塊土地的面積很小。在現(xiàn)實生活中，就是一個農(nóng)戶經(jīng)營一塊以上的農(nóng)田，這些田塊分布各異且相互不連接，表現(xiàn)為“受人為或自然條件的影響，農(nóng)地難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態(tài)”。

1.2 土地細碎化對家庭農(nóng)場的影響

1.2.1 影響農(nóng)戶創(chuàng)辦家庭農(nóng)場的意愿

農(nóng)戶主要的經(jīng)濟來源是農(nóng)業(yè)收入為主，創(chuàng)辦家庭農(nóng)場必須考慮成本。從經(jīng)濟學(xué)角度，創(chuàng)辦家庭農(nóng)場的收益大于支出，但現(xiàn)實是要達到家庭農(nóng)場的適度規(guī)模，就必須流入多塊土地，流入土地越多，成本越大。成本高嚴重阻礙了農(nóng)戶創(chuàng)辦家庭農(nóng)場的意愿。從效率角度，單個地塊過于分散，不利于農(nóng)業(yè)機械化和經(jīng)營管理，增加了農(nóng)戶的勞動時間。土地細碎化造成地塊邊界增多、灌溉問題突出，給田間管理帶來不便，導(dǎo)致效益低下。從風(fēng)險視角出發(fā)，農(nóng)場主流入土地越多，簽訂合同越多，違約幾率越大?？傊恋丶毸榛瘜?dǎo)致的經(jīng)營風(fēng)險和違約風(fēng)險，會極大影響農(nóng)戶創(chuàng)辦家庭農(nóng)場意愿。

1.2.2 增加家庭農(nóng)場的經(jīng)營成本

土地過于細碎增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械費用，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，從而增加了家庭農(nóng)場的經(jīng)營成本。從土地要素角度看，我國農(nóng)村耕地碎片化和條塊化，家庭農(nóng)場初始經(jīng)營規(guī)模的小農(nóng)化特征，而農(nóng)產(chǎn)品價格的倒逼機制迫使其從事規(guī)模經(jīng)營。同時，過細及高度分散的土地經(jīng)營方式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，進一步加劇了家庭農(nóng)場的經(jīng)營狀況。從土地利用角度看，土地細碎化增加了田埂面積，浪費耕地資源，降低了機械化效率，加大作業(yè)時間成本和管理成本。從土地管理視角看，土地細碎化增加了田間管理的成本，特別是在農(nóng)忙時節(jié)更為明顯，土地細碎化倒逼農(nóng)場主不得不請更多的雇工來幫忙，增加了管理成本和勞動成本。1.2.3 阻礙農(nóng)場主對土地的長期投資

家庭農(nóng)場主對土地缺乏長期投資的原因有多個方面，一是土地過于細碎化，流入土地簽約差異大、無保障。農(nóng)場主往往靠“情懷”意念支撐下去，長期以往，影響了農(nóng)場主的長期投資信心。二是由于農(nóng)村社會保障體系尚不完善，特別是農(nóng)戶法律意識淡薄，違約無懲罰或懲罰小。由于土地細碎化，且無社會保障，農(nóng)場主隨時面臨毀約而對未來缺乏信心。三是農(nóng)場主對土地經(jīng)營權(quán)的預(yù)期不足助長了短期行為。由于擔(dān)心農(nóng)戶收回土地，使得一些農(nóng)場主不敢在土地投入過多，比如購買大型的農(nóng)機設(shè)具等固定資產(chǎn)。

2 土地細碎化治理思路及實現(xiàn)路徑

2.1 土地細碎化治理思路

目前，針對農(nóng)村土地細碎化治理思路主要有三種。一是土地流轉(zhuǎn)，充分運用市場機制的調(diào)節(jié)作用，如土地流轉(zhuǎn)、租賃、抵押、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、信托等方式，來解決土地細碎化的難題。如實踐中如山東繁昌的土地股份制等。二是土地治理，通過土地綜合整治項目及工程，減少農(nóng)地的田埂、界碑數(shù)量等障礙，以達到增加土地面積的效果。實踐中如江蘇的聯(lián)耕聯(lián)種、湖北的江夏等地，都是對土地進行綜合治理的典型案例；三是土地調(diào)整，在適當?shù)臈l件下，農(nóng)戶間對承包權(quán)進行調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求。實踐中如河南縣明權(quán)縣、安徽省懷遠縣與蒙城縣、廣東省清遠縣等都是土地調(diào)整的典型。無論是哪一種土地細碎化治理模式，都是圍繞著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模的目的進行，減少土地過于細碎化對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響。

2.2 實現(xiàn)路徑

2.2.1 因地制宜

土地細碎化的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)分配問題，牽涉各方利益。對于家庭農(nóng)場而言，現(xiàn)在面臨的問題還較多。當前，對土地細碎化的治理很多種模式，不同地區(qū)有不同地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，資源特色，要結(jié)合、要挖掘可利用的資源為自身的發(fā)展提供動力。如土地信托流轉(zhuǎn)模式還有“紹興模式”、“沙縣模式”等。積極探索開展土地細碎化模式創(chuàng)新，制度創(chuàng)新，不僅有利于家庭農(nóng)場長期發(fā)展，而且有益于保護農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。2.2.2 政府主導(dǎo)

政府在農(nóng)地細碎化治理中的作用仍然是中堅力量。無論是土地調(diào)整、土地治理，還是土地流轉(zhuǎn)，政府的推動作用越來越大。如早期的家庭農(nóng)場發(fā)展典型模式-上海松江模式、安徽繁昌模式、山東東平模式等，都是在當?shù)卣耐苿雍椭С窒露晒ΑＴ缙诘耐恋刂卫恚饕ㄟ^政府主導(dǎo)的土地整治項目進行推動。據(jù)統(tǒng)計，2016年，全國通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積26.81萬公頃，土地整治增加的耕地還在逐年上升。

2.2.3 聯(lián)和治理

政府和有關(guān)部門在引導(dǎo)土地細碎化治理過程中要打造一個相互聯(lián)動、全民參與的治理模式，這樣才能保證長期有效的土地關(guān)系。一方面要加強宣傳，引導(dǎo)大家都能夠參與到土地細碎化的進程中，另一方面鼓勵外來資本在進入農(nóng)村時多關(guān)注當?shù)氐娘L(fēng)土人情及文化，盡量避免文化沖突。聯(lián)動機制的作用在于減少細碎化的治理的信息不對稱成本，如湖南的土地托管自上到政府牽頭，到企業(yè)、合作社、農(nóng)民、家庭農(nóng)場種植大戶等，幾乎所有的資源和要素都參與，離農(nóng)農(nóng)戶積極配合把土地以托管的形式上交給托管公司，然后退出小農(nóng)經(jīng)濟，事實上大部分的糾紛產(chǎn)生的原因可能是農(nóng)戶的利益發(fā)生變化而產(chǎn)生的。