退耕還林市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建探析

劉佳勇楊亮才

(1.延安大學(xué)經(jīng)管學(xué)院/陜西省公民科學(xué)素質(zhì)與農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展研究中心，陜西 延安 716000； 2. 延安大學(xué)政法與公管學(xué)院/陜西省公民科學(xué)素質(zhì)與農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展研究中心，陜西 延安 716000)

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，黨的十九大報(bào)告提出要加大生態(tài)保護(hù)力度，建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 為此，2018 年底，國家發(fā)改委、財(cái)政部等九部門聯(lián)合制定了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計(jì)劃》，并明確提出，到2020年，市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立；到2022年，市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場體系進(jìn)一步完善。我國退耕還林工程實(shí)施20 年來，林草植被改善明顯，土地沙化強(qiáng)度減弱，生態(tài)效益成績驚人。 但是，這種驚人的成績是建立在政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)之上，那么如何建立和完善市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制? 本文從退耕還林的視角對市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建進(jìn)行分析，希望更多的人關(guān)注這一問題。

1 退耕還林市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的必要性

1. 1 發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求

我國實(shí)行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，其作為市場經(jīng)濟(jì)的一種表現(xiàn)形式，本質(zhì)上要求資源配置應(yīng)以市場為基礎(chǔ)。不僅如此，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出，使市場在資源配置中起決定性作用。 這種認(rèn)識是我們黨對社會主義市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)識的一個(gè)新突破，是馬克思主義中國化的一個(gè)新成果，標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。 目前，我國退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要采用的是政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式。 所謂政府主導(dǎo)模式是指政府作為第三方機(jī)構(gòu)代表生態(tài)服務(wù)消費(fèi)者與提供者協(xié)商價(jià)格并購買服務(wù)，第三方機(jī)構(gòu)并不僅限于政府，還包括非政府組織、非盈利組織等。 其與市場模式的根本區(qū)別不在于是消費(fèi)者或是政府出錢購買生態(tài)服務(wù)，而在于是誰決定了生態(tài)服務(wù)的價(jià)格。 這種模式，不可否認(rèn)有其優(yōu)勢，它可以從國家層面或政府層面自上而下地推動生態(tài)補(bǔ)償工作的開展，并層層落實(shí)，有序推進(jìn)；它可以從政府財(cái)政收入中，劃出專項(xiàng)費(fèi)用作為生態(tài)補(bǔ)償資金，從而實(shí)現(xiàn)僅僅依靠個(gè)人或團(tuán)體的力量無法實(shí)現(xiàn)的生態(tài)補(bǔ)償效果[1]。

退耕還林工程實(shí)施20 年來，林草植被改善明顯，國土綠化進(jìn)程加快，水土流失減少，沙化強(qiáng)度減弱等生態(tài)效益的改善與政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式密切相關(guān)。 但與此同時(shí)，我們也可以看到，生態(tài)環(huán)境的改善對政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式又形成了一種高度依賴，換言之，一旦缺少了政府的生態(tài)補(bǔ)償或其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到退耕農(nóng)戶的意愿水平，前期所取得的退耕還林成果很難穩(wěn)得住、不反彈。 這意味著，退耕還林等生態(tài)環(huán)境的改善機(jī)制并未真正形成，目前，生態(tài)環(huán)境的改善只是政府幫扶或干預(yù)的結(jié)果，而非市場活動的選擇[2]。 這正像一個(gè)憑借幫扶工具蹣跚學(xué)步的小孩一樣，看似可以走路，實(shí)則并不能獨(dú)立走路。 我國既然實(shí)行的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，其與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不同之處在于資源的配置不能完全依靠政府或計(jì)劃，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)市場的基礎(chǔ)作用，市場配置資源的決定作用。 所以說，建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。

1. 2 生態(tài)效益價(jià)值體現(xiàn)的需要

生態(tài)環(huán)境看似無價(jià)實(shí)有價(jià)，那么其價(jià)值又該如何體現(xiàn)? 我們通過一個(gè)案例進(jìn)行分析。 據(jù)監(jiān)測，全國25 個(gè)工程省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)退耕還林每年涵養(yǎng)水源、固土、保肥、固碳、釋氧、提供空氣負(fù)離子、吸收污染物、滯塵、防風(fēng)固沙等產(chǎn)生的生態(tài)效益總價(jià)值量為1. 38 萬億元(按照2016 年現(xiàn)價(jià)評估)，相當(dāng)于工程總投入的2. 7 倍。如果該工程的總投入等于總收入，即意味著退耕還林農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體每年得到的補(bǔ)償資金總額約為0. 51 萬億元[3]。 顯然，退耕還林的生態(tài)效益價(jià)值并未真正得到體現(xiàn)，而其原因就在于我們沒有建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遵守等價(jià)交換原則，按此原則，既然退耕還林農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體每年創(chuàng)造了1. 38 萬億元的生態(tài)效益價(jià)值，則他們應(yīng)該獲得與此基本相同或略少于此價(jià)值的生態(tài)補(bǔ)償金額。 如果僅按0.51 萬億元對其進(jìn)行補(bǔ)償，顯然大大低估了退耕還林創(chuàng)造的生態(tài)效益價(jià)值，從而無法有效激勵(lì)退耕還林農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體從事退耕還林工作。 現(xiàn)有的一些退耕還林工程大多也只是各級政府以及相關(guān)農(nóng)戶為完成上級下達(dá)的退耕還林任務(wù)而不得已開展的，并非退耕還林農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體自愿作出的理性經(jīng)濟(jì)選擇。

1. 3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任明確的需要

生態(tài)環(huán)境保護(hù)按理說應(yīng)該人人有責(zé)，可是由于生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者少，生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者多。 一些消費(fèi)者在“搭便車”心理的驅(qū)使下認(rèn)為“消費(fèi)不能少我，擔(dān)責(zé)與我無關(guān)”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)人人有責(zé)變?yōu)槿巳瞬回?fù)責(zé)、人人可逃責(zé)。 究其原因在于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)不清所致。 以林木產(chǎn)權(quán)為例，不論是公益林或生態(tài)林，其所有權(quán)一般均為國家或集體，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償資金由各級政府承擔(dān)。 但是其產(chǎn)生的生態(tài)效益(指涵養(yǎng)水源、固土、保肥、固碳、釋氧、提供空氣負(fù)離子、吸收污染物、滯塵、防風(fēng)固沙等)則歸林地附近居民或流域下游居民所有，其管護(hù)權(quán)則一般被賦予了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理部門。 即是說，林業(yè)管理部門少數(shù)個(gè)體承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境管護(hù)責(zé)任，而廣大居民作為生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者享受到的只是權(quán)利，而沒有明確的護(hù)林責(zé)任，或者說其護(hù)林責(zé)任形同虛設(shè)。

如果要使廣大生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者的護(hù)林責(zé)任得以落實(shí)，采用市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效果優(yōu)于采用以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效果。 因?yàn)槭袌龅纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以使生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，更有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任得到落實(shí)。

2 退耕還林市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建面臨的困境

2. 1 生態(tài)環(huán)境生產(chǎn)是否會面臨“市場失靈”

按公共產(chǎn)品理論，通過市場機(jī)制生產(chǎn)公共產(chǎn)品會出現(xiàn)失靈，所以，生態(tài)環(huán)境等公共產(chǎn)品應(yīng)該由政府生產(chǎn)，當(dāng)然，退耕還林應(yīng)采用政府補(bǔ)償機(jī)制。 事實(shí)上，我國退耕還林20 年來，也一直采用政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 現(xiàn)在既然要建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能否克服“市場失靈”問題呢? 對此，徐麗媛(2018)認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部性而提出，解決外部性的根本之道在于外部性的內(nèi)在化，主要有庇古稅(庇古型生態(tài)補(bǔ)償)和市場交易(科斯型生態(tài)補(bǔ)償)兩種，前者屬于政府運(yùn)用財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償范疇，后者以明晰自然資源產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過市場交易實(shí)現(xiàn)。 按其觀點(diǎn)，政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制均可以解決生態(tài)環(huán)境的外部性問題或生產(chǎn)環(huán)境的保護(hù)問題[4]。

根據(jù)科斯定理，交易費(fèi)用為零時(shí)，只要產(chǎn)權(quán)是清晰的，不管其初始權(quán)利如何分配，通過市場交易最終一定會實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的。 在交易費(fèi)用大于零時(shí)，雖然不同的權(quán)利界定，會產(chǎn)生不同效率的資源配置。 但其言下之意，權(quán)利界定合適，資源配置依然會產(chǎn)生帕累托最優(yōu)的。 總之，在不同的經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境下，外部性問題存在不同的最優(yōu)解決辦法，只要我們從幾種不同制度安排中進(jìn)行選擇，資源配置的帕累托最優(yōu)完全可以實(shí)現(xiàn)。 這也意味著，在退耕還林的過程中，只要選擇合適的產(chǎn)權(quán)制度，市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完全有可能實(shí)現(xiàn)資源配置效率。

2. 2 生態(tài)環(huán)境價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)的確定

市場化的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的建立與運(yùn)行，必須解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題。 目前，理論界對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的衡量主要有直接成本法、機(jī)會成本法、條件保值法(支付意愿法)、選擇實(shí)驗(yàn)法、市場價(jià)值法、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法等[5，6]。 但是，學(xué)界對生態(tài)效益評價(jià)內(nèi)容的認(rèn)識不統(tǒng)一、選取標(biāo)準(zhǔn)不清楚，基本上是各說各有理，很難相互比較[7]。 在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，要形成統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚有很大的困難。

直接成本法是計(jì)算生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)直接投入之和，此方法直接明了，容易計(jì)算，但缺陷是沒有考慮從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)會成本。 機(jī)會成本法是計(jì)算從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)所放棄的同樣資源用于其它用途的代價(jià)，此方法通過縱向比較和橫向比較相對也容易計(jì)算，也是我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中經(jīng)常采用的一種方法。 條件保值法、選擇實(shí)驗(yàn)法同屬于陳述偏好法，通過計(jì)算生態(tài)環(huán)境保護(hù)受償意愿或支付意愿來計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償金額，其主觀性較強(qiáng)，而且會因人因時(shí)因條件的變化而變化。 市場價(jià)值法是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品或服務(wù)的市場價(jià)格來計(jì)算生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值，此方法只計(jì)算了生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的直接收益，而沒有考慮其潛在收益。 生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值法既考慮了生態(tài)系統(tǒng)的直接收益，也考慮了其潛在收益，對生態(tài)效益的計(jì)算比較全面。 但按此方法計(jì)算出的補(bǔ)償金額將會相當(dāng)巨大，因此，以生態(tài)服務(wù)價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)不具備可行性，但可以作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳舷?，而成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)南孪轠6]。 總之，目前國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)亟需解決的一個(gè)問題。

2. 3 生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品消費(fèi)費(fèi)用的分?jǐn)?/h3>

建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從另一側(cè)面來看，其實(shí)也就是解決生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品(如森林、草原等)消費(fèi)費(fèi)用的分?jǐn)倖栴}。 那么，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的消費(fèi)者是誰? 這是必須要界定清楚的一個(gè)問題。 因?yàn)榘凑帐袌鼋?jīng)濟(jì)等價(jià)交換原則，應(yīng)該遵循誰消費(fèi)誰付費(fèi)，誰使用誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，所以只有準(zhǔn)確界定生態(tài)環(huán)境的消費(fèi)者，以及其消費(fèi)的數(shù)量、質(zhì)量，才能要求其給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

一般認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境屬于一種公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 如果將生態(tài)環(huán)境看作公共產(chǎn)品，那么，國內(nèi)所有居民等經(jīng)濟(jì)主體均應(yīng)該是消費(fèi)者，他們都應(yīng)該為消費(fèi)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品而付費(fèi)。 當(dāng)然，這種形式的付費(fèi)可列入中央財(cái)政支出項(xiàng)目代為支付，我們在此不需討論。 如果將生態(tài)環(huán)境看作準(zhǔn)公共產(chǎn)品，那么意味著只有部分居民等經(jīng)濟(jì)主體才是消費(fèi)者，才需要為其消費(fèi)活動付費(fèi)。 問題是這部分消費(fèi)者是誰，以及其消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量等如何界定?因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)品功能多樣，不同的消費(fèi)者對其需求可能相同也可能不同，所以無法向所有消費(fèi)者索取相同的補(bǔ)償費(fèi)用；同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品地理位置不能改變(即無法移動)，所以，消費(fèi)者對其消費(fèi)使用會因地理位置不同而產(chǎn)生不同消費(fèi)效果，從而其愿意支付的補(bǔ)償費(fèi)用也不同；即使地理位置相同的消費(fèi)者，由于其收入水平、偏好、習(xí)慣等影響因素不同而愿意支付的補(bǔ)償費(fèi)用也不同。 總之，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品不同于私人產(chǎn)品，對消費(fèi)來說，其產(chǎn)品質(zhì)量不同，數(shù)量又無法衡量，從而消費(fèi)者對其需求不一致，所以其愿意承擔(dān)的補(bǔ)償費(fèi)用也就有很大差別，這導(dǎo)致實(shí)行市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨消費(fèi)費(fèi)用分?jǐn)傠y的問題。

3 市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步完善的對策

3. 1 思路

3. 1. 1 防止“兩個(gè)極端”

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有兩個(gè)極端，一個(gè)極端是完全采用政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制，另一個(gè)極端是完全采用市場化的補(bǔ)償機(jī)制。 目前，我國實(shí)施的退耕還林工程主要采用的是政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制，其補(bǔ)償資金主要來源于各級政府，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額等也均由政府確定。 這種自上而下的補(bǔ)償機(jī)制有力地推動了生態(tài)環(huán)保工作的開展，并且取得了明顯的成效，然其內(nèi)在弊端要求我們必須建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 但是，建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并非要完全否定以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并非要求我們從政府補(bǔ)償機(jī)制這個(gè)極端跳躍到市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這個(gè)極端。 因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)品不同于私人產(chǎn)品，其產(chǎn)權(quán)無法做到完全明晰，無法通過市場徹底解決生態(tài)補(bǔ)償問題，所以，建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上建立以市場為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，它是市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一種有結(jié)融合。

3. 1. 2 注意循序漸進(jìn)

如前所述，即使市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完全建立，并非意味著政府補(bǔ)償機(jī)制完全退出，只是市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著主要作用而已。 所以，市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，就全國而言，不同地方、不同行業(yè)的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)速度可能有快有慢，其市場化程度可能有高有低，甚至個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制依然占主導(dǎo)地位，發(fā)揮著主要作用。 就全國總體來說，只要市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制占主體地位、發(fā)揮主導(dǎo)作用，我們就認(rèn)為市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就已經(jīng)建立。

3. 2 對策建議

3. 2. 1 明晰產(chǎn)權(quán)

市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的前提條件是要明晰生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)權(quán)。 具體對退耕還林工程而言，必須要將退耕土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、(林草)管護(hù)權(quán)等界定清楚，并允許其流轉(zhuǎn)和交易，徹底解決農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體“不愿還林”、“無心護(hù)林”等問題。 所謂“不愿還林”是指農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體認(rèn)為退耕還林的收益小于其成本，從而導(dǎo)致其退耕還林的積極性不高。 所謂“無心護(hù)林”是指農(nóng)戶等經(jīng)濟(jì)主體對林草進(jìn)行管護(hù)的收益小于其成本，從而出現(xiàn)還林容易護(hù)林難現(xiàn)象。 這兩方面問題的出現(xiàn)都是由于退耕還林中相關(guān)產(chǎn)權(quán)模糊或無法流轉(zhuǎn)交易導(dǎo)致的。

3. 2. 2 規(guī)范定價(jià)

退耕還林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的衡量方法眾多，且不同衡量方法核算的補(bǔ)償資金差別巨大，這對市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立非常不利。 所以，亟需從國家層面統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，至少設(shè)置一個(gè)較為合理、可行的補(bǔ)償上限和下限，供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品交易主體在進(jìn)行市場交易時(shí)參考。 但這并不是讓國家制定每筆退耕還林交易的價(jià)格，而僅僅是為建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造必要的條件。 正如央行制定基準(zhǔn)利率一樣，其目的并非要求所有銀行都按此基準(zhǔn)利率進(jìn)行交易，實(shí)際上允許它們的交易價(jià)格以基準(zhǔn)利率為基礎(chǔ)，在規(guī)定的范圍內(nèi)可隨行就市進(jìn)行波動，其本質(zhì)依然是市場化的利率水平。

3. 2. 3 界定消費(fèi)

生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品遵循 “誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，然而其公共產(chǎn)品的屬性意味著消費(fèi)者眾多，所以，建立市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首先必須準(zhǔn)確界定消費(fèi)者及其消費(fèi)的數(shù)量、質(zhì)量。 以退耕還林為例，可以還林地為中心或起點(diǎn)，根據(jù)其生態(tài)效益對周邊(特別是流域下游)的輻射范圍，將還林地周邊受益經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)受益程度分成不同類型，按照“受益多，補(bǔ)償多”的原則承擔(dān)相應(yīng)補(bǔ)償責(zé)任(或者出資，或者出力)。