三權(quán)分置背景下宅基地退出路徑及補償機制研究
——基于多主體治理視角

周飛瑤，周潤菲，陸才英

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210000）

農(nóng)村宅基地作為農(nóng)戶從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配中取得的一項重要財產(chǎn)，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，國內(nèi)土地要素價格逐漸上漲，原有的農(nóng)村宅基地使用制度也暴露出了一些弊端，農(nóng)民退出宅基地成為了解決耕地占補平衡問題、促進城鄉(xiāng)發(fā)展的一種有效方式。目前，國內(nèi)許多學(xué)者對宅基地退出問題開展了相關(guān)研究。梁發(fā)超、林彩云以福建省晉江市為例，研究了宅基地退出后的風(fēng)險及補償問題。胡銀根等以金寨縣、薊州區(qū)、義烏市三個試點為例，研究了在不同的治理結(jié)構(gòu)下形成的“貨幣+宅基地、貨幣+購房補貼、資產(chǎn)置換”三種宅基地退出模式。楊成林探討了天津市“宅基地換房示范小城鎮(zhèn)”退出模式，分析了該模式的應(yīng)用的條件及優(yōu)缺點。顧漢龍以重慶“地票模式”為例，研究了我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在當(dāng)?shù)氐倪\行方式及效果。比較各地宅基地退出模式不難發(fā)現(xiàn)，引導(dǎo)農(nóng)民進行宅基地退出的主體不外乎政府、村集體和農(nóng)戶三類，而對于這三類主體在宅基地退出中如何發(fā)揮作用還鮮有研究。本研究以江蘇徐州和淮安兩地為例，通過實地調(diào)查和分析，總結(jié)和比較了當(dāng)?shù)夭煌恼赝顺瞿Ｊ?，分析了不同主體在宅基地退出過程中發(fā)揮的作用。

1 徐州淮安部分農(nóng)村宅基地退出模式

1.1 村集體引導(dǎo)農(nóng)戶騰退閑置廢棄宅基地

1.1.1 模式介紹

由村集體組織農(nóng)民退出廢棄或者閑置的宅基地，招標(biāo)企業(yè)提供補償。退出后的土地，由企業(yè)負責(zé)平整復(fù)墾成耕地。農(nóng)民除了獲得一次性補償款之外，也可將承包地流轉(zhuǎn)給他人種植，通過收取租金獲得收入。村里復(fù)墾整治的土地租賃給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，并且要求優(yōu)先雇傭本地農(nóng)民。村集體經(jīng)濟股份合作社取得土地租賃等營業(yè)收益后，農(nóng)戶得到會員分紅。

1.1.2 案例分析

淮安盱眙縣霍山村存在大量老舊瓦房，大部分空置，有的甚至成了危房。為了改變這種現(xiàn)狀，該村組織有償自愿退出宅基地。村集體先與農(nóng)戶進行溝通，通過村干部的走訪和調(diào)節(jié)，98%的農(nóng)戶愿意參與。自2018年政策實施以來，有640戶農(nóng)戶自愿參與，涉及宅基地面積共1100余畝，平均每戶拿到補償款12.34萬元。宅基地整治復(fù)墾后，土地面積多出近500畝。大多數(shù)不住在村里的農(nóng)戶將其復(fù)墾后的宅基地和耕地一并租給企業(yè)，由此獲得額外的收入，同時也提高了土地的規(guī)模化利用。

1.2 農(nóng)戶異地居住騰退宅基地

1.2.1 模式介紹

該模式是農(nóng)戶有異地居住的需求后，政府基于農(nóng)戶的訴求，遵照有房居住、有養(yǎng)老保障、有生活來源“三有”標(biāo)準(zhǔn)，嚴格挑選符合宅基地退出條件的農(nóng)戶，實行“永久性退出，一次性補償”。該模式采取貨幣安置和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式，被安置戶可享受社區(qū)居民同等公共服務(wù)，合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險由個人自由選擇。

1.2.2 案例分析

淮安金湖縣隨著生活水平上升，大批農(nóng)戶選擇在當(dāng)?shù)氐逆?zhèn)上或者縣城買房，農(nóng)村出現(xiàn)大量的“空關(guān)房”、空閑宅基地以及閑置耕地。部分村組常年居住戶不到一半，80%以上承包地因無勞動力耕種而流轉(zhuǎn)或者撂荒，嚴重影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。在宅基地退出相關(guān)政策頒布后，個體農(nóng)戶積極相應(yīng)。2016年，金湖縣銀涂鎮(zhèn)唐港村一組的21戶農(nóng)戶在承諾書上鄭重簽名。承諾“本人家庭全體成員自愿放棄本集體經(jīng)濟組織成員資格，同時承諾退出農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、宅基地，將戶籍遷出本集體經(jīng)濟組織”。宅基地退出后，大量閑置宅基地被復(fù)墾成耕地，減少了土地浪費現(xiàn)象，提高了土地的集約利用。

1.3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤引導(dǎo)農(nóng)戶騰退宅基地

1.3.1 模式介紹

此模式是在政府的主導(dǎo)下，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)村村民進城買房，或到安置點集中居住的退出模式。騰退出的宅基地統(tǒng)一進行復(fù)墾或開展建設(shè)，折抵城市建設(shè)用地指標(biāo)。退出后的補償分為貨幣補償和實物補償及房屋安置兩種形式，安置房由政府統(tǒng)一新建。對于愿意進城、入鎮(zhèn)或到集中居住區(qū)的農(nóng)戶，按照制定的優(yōu)惠政策執(zhí)行。對于確實有資金困難的村民，給予一定的資金補助。

1.3.2 案例分析

（1）徐州市豐縣地處蘇北，經(jīng)濟相對欠發(fā)達，村民住宅布局十分散亂。部分農(nóng)戶已進城落戶，仍保留閑置宅基地，又有部分農(nóng)戶建新不拆舊，一戶多宅，土地資源閑置浪費。自2017年開始，縣政府組織實施“增減掛鉤、退宅還耕”，逐年推進騰退復(fù)墾。對于退出宅基地的農(nóng)戶，選擇買房的，除了正常補償外，每平米額外補償100元；不要房子的，除了正常補償外，額外給予宅基地面積按每畝6萬元補償。三年內(nèi)，全縣規(guī)劃拆遷改造村莊224個，總面積4.68萬畝，建9個增減掛鉤安置點，共交易增減掛鉤和占補平衡指標(biāo)6634.3畝，成交價款31.47億元，為鄉(xiāng)村振興和新農(nóng)村建設(shè)集聚了資金。

（2）徐州市沛縣每年發(fā)展用地需求達幾千畝，而每年上級下達的建設(shè)用地指標(biāo)只有400畝左右。全縣宅基地面積有73km2，如果將散落在各處的農(nóng)民集中起來居住，那么村里可以節(jié)約出大量土地可供經(jīng)濟社會發(fā)展。因此沛縣政府試行了宅基地自愿有償退出的政策。宅基地退出后的房屋安置社區(qū)位于田堤口村，也有部分村民選擇進城落戶。然而蘇北農(nóng)村村民宅基地基本不到一畝，在拿到宅基地退出補償資金后，村民依然沒有能力在縣城購房落戶，由于補償款和城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)房價不對等，完全寄希望于依靠退出補償政策促農(nóng)進城很難實現(xiàn)。而為村民們新建的集中社區(qū)安置房也遲遲不能入住，導(dǎo)致部分村民們無處可居。

2 結(jié)論

農(nóng)民退出宅基地是盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、提高土地利用效率、解決耕地占補平衡問題、促進城鄉(xiāng)發(fā)展的一種有效方式，是宅基地改革的必然走向。目前蘇北徐州和淮安主要是以上三種宅基地退出模式。對于東部相對欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶自愿程度以及政府、村委會的積極引導(dǎo)同時配合退出補貼會提高農(nóng)戶退出宅基地的積極性。比較下來淮安村集體引導(dǎo)農(nóng)戶騰退閑置宅基地和農(nóng)戶異地居住騰退宅基地這兩種模式實行的比較好，過程中各種不同的主體并列并未帶來所有權(quán)主體的權(quán)利沖突，相反三者之間相互配合，解決土地節(jié)約集約利用，農(nóng)民利益還通過貨幣安置和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換得以保障，具有一定的推廣意義。