以規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

摘要：改革開放40年來，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為濟南最厚實的“家底”，在推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。但是，有一個不容忽視的問題：濟南的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性、素質(zhì)性矛盾突出，產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃不合理、土地緊缺等問題成為現(xiàn)如今濟南做大做強的“絆腳石”。我們需以深化改革為突破口，把優(yōu)化存量與擴大增量結(jié)合起來，全面盤活轄區(qū)內(nèi)土地空間，加強產(chǎn)業(yè)用地保障，進一步優(yōu)化土地開發(fā)利用格局、優(yōu)化和拓展城市發(fā)展空間，引導濟南向城市串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展，更好地推進“1+495”體系建設。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)用地;改革;土地

一、規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必要性

（一）提高土地使用效率是濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實要求

濟南的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)無論是在促進經(jīng)濟增長還是解決社會就業(yè)、改善人民生活等方面都發(fā)揮了巨大作用。但是，在綜合實力不斷增強的同時，目前仍存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境污染嚴重、自主創(chuàng)新能力弱、就業(yè)壓力沉重等問題，從而導致可持續(xù)發(fā)展前景不容樂觀。

加快濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是加快其經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的主要動力，也是拉動濟南區(qū)域經(jīng)濟增長的主要動力。而目前，濟南存在存量土地多、閑置廠房多、農(nóng)村土地利用率不高等問題，產(chǎn)業(yè)用地緊缺嚴重制約著濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。所以需進一步提升土地使用效率，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造和節(jié)約、集約化發(fā)展。以提高土地利用效益和質(zhì)量為目標，充分挖掘存量土地資源，提高土地節(jié)約、集約利用水平，加快濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）引導土地向高精尖產(chǎn)業(yè)傾斜是濟南取得經(jīng)濟競爭主動權(quán)和優(yōu)勢的關(guān)鍵所在

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級一方面表現(xiàn)為各產(chǎn)業(yè)需協(xié)調(diào)發(fā)展，消除發(fā)展瓶頸使整體經(jīng)濟效益提高;另一方面表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)從較低級的形式向較高級的形式轉(zhuǎn)換，其上升運動的一般規(guī)律為：農(nóng)業(yè)-輕工業(yè)-基礎產(chǎn)業(yè)-重化工業(yè)-高附加值加工工業(yè)-現(xiàn)代服務業(yè)-高精尖產(chǎn)業(yè)。

對于濟南來說，長期以來以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展方向，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在推動濟南經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位，而僅靠傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟發(fā)展無疑有些力不從心，這就需要由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高精尖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。要想加快高精尖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，首先需給高精尖產(chǎn)業(yè)提供最基本的土地保障，引導土地向高精尖產(chǎn)業(yè)傾斜。從濟南自身條件出發(fā)，逐步尋找適合自身的高精尖產(chǎn)業(yè)，進而培育新的經(jīng)濟增長點，使?jié)先〉媒?jīng)濟競爭主動權(quán)。

（三）規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級是增強國內(nèi)外競爭實力、完善城市功能的迫切需求

隨著經(jīng)濟全球化的加速，同時伴隨著市場化和區(qū)域一體化進程的加快，當前國內(nèi)市場已經(jīng)趨于國際化，國際競爭也蔓延至國內(nèi)市場，城市在經(jīng)濟發(fā)展中的作用日益突出。

而濟南目前存在著產(chǎn)業(yè)用地落實不到位、規(guī)劃不合理等問題，這就迫使?jié)媳仨毤涌煲?guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地的步伐，進而促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從而使?jié)习l(fā)揮其省會城市引領作用，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主導力量。未來一段時間，濟南產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃落實能否促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級將決定濟南的整體經(jīng)濟增長速度。

二、規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)狀

近年來，濟南市城市產(chǎn)業(yè)用地總體擴展模式以圈層填充模式為主，這期間經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)用地增長由迅猛到緩慢的過程。主城區(qū)東部為主要的產(chǎn)業(yè)擴展區(qū)，北部和西部為次要的產(chǎn)業(yè)擴展區(qū)。同時，濟南的產(chǎn)業(yè)用地存在用地布局松散、產(chǎn)業(yè)用地緊缺、規(guī)劃落實不合理等一系列的問題，制約著濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及轉(zhuǎn)型，這就需要將產(chǎn)業(yè)用地進一步的外遷和整合。

與此契合的是新舊動能轉(zhuǎn)換的提出，要求濟南的定位為“北跨東延，攜河發(fā)展”;將濟南新舊動能轉(zhuǎn)換先行區(qū)規(guī)劃為“南起小清河，北至徒駭河，東至章丘，西至齊河”;推動濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提層次、強實力，提高省會城市首位度，建設“大、強、美、富、通”的現(xiàn)代化省會城市。這就要求濟南需進一步規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地，來促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中存在問題分析

1、產(chǎn)業(yè)用地指標緊缺，土地使用效率低下

目前存在一種現(xiàn)象，就是許多大企業(yè)擁有大項目，會獲得優(yōu)先供地權(quán)。但是這些大企業(yè)，獲得產(chǎn)業(yè)用地之后卻不急于開發(fā)，而是坐等土地增值，政府只有等到這塊土地年限屆滿后才能收回土地，再行出讓。反倒是急需土地落地的中小企業(yè)和項目，想要拿地十分困難。這就出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)用地異常尷尬的局面，對于中小企業(yè)來說產(chǎn)業(yè)用地緊缺，而對于大企業(yè)來說卻是產(chǎn)業(yè)用地閑置。

另一方面，產(chǎn)業(yè)用地供需失衡也越來越成為普遍現(xiàn)象。拿我國產(chǎn)業(yè)用地來說，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國企業(yè)的平均壽命為3.7年[1]，其中，中小企業(yè)的平均壽命僅為2.5年，集團企業(yè)的平均壽命也不過7-8 年。而產(chǎn)業(yè)用地出讓年限一般為50年，這就導致了在企業(yè)退出后土地大量閑置，既提高了企業(yè)的初始用地成本，也降低了土地使用效率。

2、土地配置不合理，有待向高精尖產(chǎn)業(yè)傾斜

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條規(guī)定國有土地的使用權(quán)可以以租賃方式獲取，但在實踐中發(fā)現(xiàn)，我國國有土地使用權(quán)以租賃方式配置的幾乎沒有，特別是對于產(chǎn)業(yè)用地的配置更是如此。產(chǎn)業(yè)用地出讓年限固定為50年，而不是靈活的租賃年限，這就導致即使企業(yè)產(chǎn)能落后被淘汰，也不能使土地及時轉(zhuǎn)向更有需求的高精尖產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)用地的區(qū)域差異性也會導致土地配置不合理。在土地資源越來越緊缺的形勢下，本著集約利用土地的原則，企業(yè)都是在以政府主導開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的區(qū)域內(nèi)生存。產(chǎn)業(yè)用地的供應必將會受限于該園區(qū)的規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導向政策，而不能靈活自主的決定自己的發(fā)展方向或轉(zhuǎn)型趨勢，以致于不能靈活的轉(zhuǎn)向高精尖產(chǎn)業(yè)。

3、產(chǎn)業(yè)用地政策不完善，土地市場管理有待加強

產(chǎn)業(yè)用地政策不夠靈活、不夠完善，例如產(chǎn)業(yè)用地政策中規(guī)定產(chǎn)業(yè)用地出讓年限為50年，而據(jù)廣泛調(diào)查研究，我國企業(yè)的平均壽命遠遠小于50年，在此期間，土地卻不能靈活的進行租賃、轉(zhuǎn)讓等，缺少一種彈性年期出讓土地的用地政策[2]，造成了土地的極大空閑與浪費。

現(xiàn)在的土地市場普遍存在著“有地沒人用，有人沒地用”的尷尬局面，為了一些破產(chǎn)或臨近破產(chǎn)的中小企業(yè)，政府不惜“拿土地換養(yǎng)老”、“用土地換就業(yè)”，但一些實力雄厚的大型企業(yè)或外商在將其收購后，立即將其變?yōu)楂@取暴利的砝碼。同時，存在存量土地供應失控的問題[3]。多年來政府都強調(diào)土地供應，但實際操作中，政府的職能通過農(nóng)用土地專用、征用等手段來控制新增建設用地的供應，但對城市的存量土地，政府沒能壟斷其供應，存量土地的數(shù)量雖然比較龐大，但政府掌握的份額卻幾乎為零。這就要求需對土地市場加強管理，真正發(fā)揮政府與市場的監(jiān)管作用。

三、規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)用地促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基本思路與對策建議

（一）盤活存量土地，擴大空間容量，提高土地使用效率

1、堅持政策引導，盤活存量土地

結(jié)合濟南的實際情況，針對目前的存量土地，應堅持政策引導，實施差別化用地政策，盤活的存量土地應優(yōu)先保證重點發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、高精尖產(chǎn)業(yè)等的用地供應。允許存量土地使用權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準后對土地進行再開發(fā)。從而加快土地結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強經(jīng)濟發(fā)展動力，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

例如臺州市椒江區(qū)，對于老舊工業(yè)點的存量土地，采取‘退二進三、‘退二優(yōu)二的政策予以盤活，優(yōu)先發(fā)展成小微園區(qū)、工業(yè)大廈等。其中，有工地原來是星星中央空調(diào)舊廠房所在地，原本為三棟單層鋼結(jié)構(gòu)廠房，前些年棄用后就一直閑置。集團計劃采用工業(yè)地產(chǎn)模式對其進行再開發(fā)，建成17棟5層廠房和1棟11層生活配套用房。吸納了周邊童裝生產(chǎn)、電子電器裝備制造等傳統(tǒng)企業(yè)入園發(fā)展。目前，已有20多家企業(yè)意向入駐。最大限度的盤活了存量土地，提高了土地使用效率。

2、堅持節(jié)約集約，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地

目前，濟南存在土地指標緊缺的問題，產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用水平需進一步提高，向空中要地是節(jié)約集約使用土地的一種有效途徑。同時，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地能夠有效解決土地指標緊缺的難題，也是促進濟南傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的有力舉措。

例如，椒江區(qū)以前由于建設規(guī)劃限制等因素，他的廠房容積率只有0.9，后期提高到2.5，企業(yè)的建筑面積增加了近3萬平方米，是原廠房有效利用面積的兩倍多，有效解決了近年來企業(yè)因擴大產(chǎn)能而面臨的土地短缺難題。

（二）優(yōu)化土地布局，調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，引導土地向高精尖產(chǎn)業(yè)傾斜

1、優(yōu)化土地配置，淘汰落后產(chǎn)能

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地配置體系，優(yōu)先保障戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)、先進制造業(yè)或特殊行業(yè)的拆遷企業(yè)等企業(yè)的用地，對安全隱患大、生產(chǎn)工藝差、稅收產(chǎn)出小、主營收入低等不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的企業(yè)用地及時收回、收購。同時，逐步將市區(qū)內(nèi)的企業(yè)搬遷至工業(yè)園區(qū)，節(jié)約用地，統(tǒng)一配套，使土地的資產(chǎn)特性充分顯現(xiàn)出來。

例如，濟南東部的老工業(yè)區(qū)搬遷改造并不是簡單地挪了個地方，而是采取了搬遷一批、就地改造一批、關(guān)停騰退一批的方式，以實現(xiàn)企業(yè)再生、淘汰落后產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)等共贏發(fā)展目標。像裝備制造、機械加工類企業(yè)就近優(yōu)先遷至臨港開發(fā)區(qū)或新籌建的歷城節(jié)能產(chǎn)業(yè)園;新型建材類企業(yè)遷至濟南新材料產(chǎn)業(yè)園;輕工類企業(yè)遷至濟陽縣;石油化工類企業(yè)遷至商河縣魯北化工園;冶金類企業(yè)遷至章丘、平陰等地。這樣的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃促進了優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化了土地配置。

2、引導土地向高精尖產(chǎn)業(yè)傾斜，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，政府這只“有形之手”要更加強有力。無論是彈性年限出讓土地、土地年租制，還是實施分類、分檔差別化城鎮(zhèn)土地使用稅減征政策，都極大的提高了高精尖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的積極性，促進了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有條不紊、健康高效轉(zhuǎn)型。

如為了加大對高精尖產(chǎn)業(yè)用地的支持力度，北京率先試點彈性年限出讓土地和土地年租制等方式，降低高精尖產(chǎn)業(yè)土地使用成本。在土地利用方式上，園區(qū)會向入園企業(yè)提供3種土地利用方式：入園企業(yè)可依法使用園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地，園區(qū)向入園企業(yè)出租，但是不得轉(zhuǎn)讓;入園企業(yè)也可以在園區(qū)內(nèi)建設產(chǎn)業(yè)用房及其各項配套服務用房，然后出租給其他入園企業(yè)，但不得整體或分割銷售，不得轉(zhuǎn)讓其公司股權(quán);園區(qū)與入園企業(yè)可采取共有建設用地使用權(quán)方式使用土地。

而椒江對于產(chǎn)業(yè)用地，實施分類、分檔差別化城鎮(zhèn)土地使用稅減征政策，即將列入減征對象的企業(yè)先按“畝均稅收”指標進行排名，再由地稅部門根據(jù)每年參評的企業(yè)數(shù)量與可減免土地使用稅總額進行動態(tài)調(diào)整，確定具體各檔的減免比例。同時，完善激勵倒逼機制，對用水、用電、排污等資源要素實施差別化價格供應。

（三）加強土地管理，落實用地政策，建立完整的產(chǎn)業(yè)用地政策體系

1、政府壟斷土地一級市場，強化土地二級市場管理

政府壟斷土地一級市場，是防止國有土地資產(chǎn)流失，建立和規(guī)范土地市場秩序的需要。城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地，要實行政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一管理，以保障土地規(guī)劃利用和城市規(guī)劃目標的實現(xiàn)。同時，這將有利于城市土地的集中、優(yōu)化利用，有利于進行土地整理，也有利于規(guī)范土地市場，進而減少炒賣地皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。

各區(qū)縣要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，規(guī)范土地二級市場的交易行為。建立健全土地市場交易管理制度，對交易信息、交易規(guī)則、交易程序、收費標準等進行公開。要實行土地市場交易許可和交易預報制度，對符合交易條件的，經(jīng)市、區(qū)（縣）國土資源部門核準后方可進行交易;凡不具備土地交易條件的，土地管理部門不得辦理土地轉(zhuǎn)移手續(xù)。

2、建立公正、公開、公平的土地有形市場

產(chǎn)業(yè)用地市場的建立必須強化政府的宏觀調(diào)控作用，在此基礎上強化市場的配置能力。應該充分落實公開市場信息，產(chǎn)業(yè)用地交易應以招標、拍賣等市場化方式進行。應該定期公布土地出讓年度計劃，以供各方面進行參考。在土地出讓、出租之前，應在媒體上公開發(fā)布招標、拍賣通告。

3、強化對于國有土地資產(chǎn)的監(jiān)督管理力度

強化對土地資產(chǎn)的監(jiān)督管理力度，充分利用國土資源監(jiān)管平臺和產(chǎn)業(yè)用地全程監(jiān)管系統(tǒng)，對產(chǎn)業(yè)用地實施全動態(tài)監(jiān)督管理，促進其保值增值。地方政府不僅具有維護土地資產(chǎn)安全運行的職責，而且可以通過土地資產(chǎn)的高效運作，促進其地區(qū)經(jīng)濟增長。建立完整的產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)督管理體系，保證產(chǎn)業(yè)用地的合理高效利用，進而促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

參考文獻

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作者簡介：田睿（1990-），女（漢族），山東濟南人，碩士，任職于濟南市不動產(chǎn)登記中心，助理工程師。