關(guān)于拉薩市大氣污染的調(diào)查研究及相關(guān)法律法規(guī)建議

渠暉宇 李君毅 阿旺桑珠

摘要：西藏自治區(qū)號稱“世界最后一片凈土”，對于西藏自治區(qū)的大氣污染問題應(yīng)當(dāng)更加重視，法律作為解決社會問題最有力的工具，在大氣污染治理監(jiān)督的工作中必有其決定性作用，但法律也有其滯后性，我們需要在對當(dāng)前存在影響因素及問題的認(rèn)識研究中不斷對其進(jìn)行完善，使之能更好的服務(wù)于社會，服務(wù)于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活活動。所以即便拉薩市的大氣質(zhì)量仍位于我國前列，但對其保護(hù)監(jiān)督的工作也絲毫不得怠慢?！胺阑加谖慈弧?，我們不能再走“先污染后治理”的錯誤發(fā)展道路，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守已制定實施的法律法規(guī)，同時保證交通、工業(yè)生產(chǎn)關(guān)于排污等方面數(shù)據(jù)的真實性，從而進(jìn)行更好的管理監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：拉薩市大氣污染防治 大氣污染防治條例 相關(guān)法律法規(guī)建議

1.拉薩市大氣污染現(xiàn)狀分析

拉薩作為西藏自治區(qū)的首府，對于拉薩市的任何措施對于整個自治區(qū)乃至整個青藏高原都可以說是舉足輕重，所以對于該地的大氣防治工作更是十分重要。首先，需要了解拉薩市大氣污染存在的源頭，各源頭污染的成因以及在拉薩城區(qū)各種污染源頭的分布區(qū)域。只有了解分析了這些，才能更好的結(jié)合相關(guān)法規(guī)法律解決目前拉薩市存在的大氣污染問題。

1.1城市概況

拉薩，別稱邏些、日光城，是西藏自治區(qū)首府，城市建在雅魯藏布江最大的支流拉薩河中下游的寬闊平原上，總面積29518平方千米，建成區(qū)面積82.82平方千米。海拔3650米，全年多晴朗天k氣，降雨稀少，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，氣候宜人。全年日照在3000小時以上，素有“日光城的美譽(yù)。

1.2拉薩市大氣污染現(xiàn)狀

大氣環(huán)境是人類賴以生存的自然資源。大氣環(huán)境污染是當(dāng)今世界的主要問題之一，嚴(yán)重的影響著人類的方方面面。拉薩市是西藏自治區(qū)的首府，具有獨(dú)特的自然環(huán)境和民族風(fēng)情。目前拉薩市大氣環(huán)境的主要污染源包括以下幾個方面：工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、交通污染和生活污染。因農(nóng)業(yè)對拉薩市的大氣環(huán)境造成的污染非常小故此可將改污染源忽略不計，根據(jù)通過對拉薩市環(huán)保局發(fā)布的《2019年度拉薩市空氣質(zhì)量總結(jié)》的數(shù)據(jù)分析：“按照《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）評價，2019年拉薩市空氣質(zhì)量有效監(jiān)測天數(shù)為365天，環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)為192天、良為172天，輕度污染1天，優(yōu)良率99.7%。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的168個重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量排名中我市排名第二，2019年P(guān)M2.5、PM10、O3、SO2、CO監(jiān)測值（均值）與去年同期相比，SO2、O3、NO2、CO監(jiān)測值基本持平，PM2.5、PM10下降56%、27%?！笨芍笾挛廴疚锱c什么類型污染源頭相掛鉤，下面分別對其他污染源進(jìn)行分析。

1.2.1 拉薩市大氣環(huán)境交通污染源情況。近年來隨著拉薩市建設(shè)水平進(jìn)程的逐步加快，使得群眾的生活水平隨之提高，汽車保有量顯著增加，汽車尾氣的排放量呈現(xiàn)出逐年遞增之態(tài)勢，成為了拉薩市當(dāng)前大氣環(huán)境的第二大污染源。因為拉薩市所處的地理位置比較特殊，情況比較復(fù)雜（如海拔高、空氣稀薄等），從而很容易造成汽車燃油無法充分燃燒的情況，這種情況下，汽車排放的尾氣中的一氧化碳及碳?xì)浠衔锏臐舛容^高，對城市大氣造成了嚴(yán)重污染。

1.2.2 十八大后，拉薩市深入實施“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市”戰(zhàn)略。拉薩市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是西藏地區(qū)唯一的國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。按照商務(wù)部和自治區(qū)、拉薩市兩級黨政府的指示和要求，開發(fā)區(qū)堅持高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高起點(diǎn)建設(shè)，市場化運(yùn)營和規(guī)范化管理，堅持貫徹國務(wù)院批復(fù)的"三個為主、一個致力于"的方針，即：堅持以工業(yè)項目為主，吸收外資為主，出口為主和致力于發(fā) 展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。一園三區(qū)作為拉薩市乃至西藏自治區(qū)的新興經(jīng)濟(jì)園區(qū)，其中的工廠生產(chǎn)等生產(chǎn)活動必將會帶來一部分必須重視的環(huán)境問題，該“一園三區(qū)”囊括達(dá)孜縣、堆龍德慶縣、曲水縣三個工業(yè)園，面積達(dá)到28.8平方公里，對如此聚集型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)中心的排污治理業(yè)直接影響到經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與環(huán)境治理的平衡。

1.2.3 拉薩市大氣環(huán)境生活污染情況，根據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截止到2018年，拉薩市的常住人口約54.35萬人，城鎮(zhèn)人口約33萬人，城鎮(zhèn)化率46%。生活在市區(qū)內(nèi)的居民日常使用的主要能源有液化氣、電能和太陽能，這些基本上不會對大氣環(huán)境造成太大污染。而拉薩市大氣生活污染的主要來源包括寺廟煙霧和煤炭燃燒。拉薩作為藏傳佛教圣地，每年來此朝拜的善男信女不計其數(shù)，加之寺廟每天都要燃燒貢香和酥油，導(dǎo)致寺廟上空常年煙霧繚繞。

2.結(jié)合拉薩市當(dāng)?shù)亟晗嚓P(guān)法律法規(guī)與案例分析存在問題

通過之前對拉薩市市區(qū)各項大氣污染源頭、成因、分布等的分析，針對這些給出合適的舉措后，重中之重是要將這些舉措與大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)相結(jié)合才能更好的發(fā)揮其價值與效果，依靠法律解決當(dāng)今社會存在的各項問題是最重要也是最有效的方法，我們每個人都應(yīng)當(dāng)堅信“依法治國”方略，預(yù)防和解決西藏自治區(qū)潛在和已經(jīng)存在的大氣污染問題更應(yīng)依照相關(guān)法律。法律存在其滯后性，承認(rèn)法律在社會實踐中肯定會顯示出法律的不足，一些問題并不能依靠法律十分妥善的處理，所以就更需要在其在社會實踐中發(fā)現(xiàn)存在的不足并不斷改進(jìn)才能符合時代進(jìn)步，解決現(xiàn)有問題，預(yù)防未來可能發(fā)生的問題，做到“防患于未然”。

2.1.對拉薩市大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)分析

隨著《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》在2018年12月24日在西藏自治區(qū)第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議上通過，西藏自治區(qū)針對當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴痉乐喂ぷ髯兊酶禹樌Ｔ摋l例適用于自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治及其監(jiān)督管理活動，作為地方法律法規(guī)，為了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防治大氣污染，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規(guī)，結(jié)合自治區(qū)實際進(jìn)行實施，其中對上述工業(yè)污染、生活污染問題作出了符合當(dāng)?shù)貙嶋H的約束與治理方案。該條例總共八章，法條共有五十七條，分別為：第一章 總則;第二章 限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和監(jiān)督管理;第三章 沙（揚(yáng)）塵污染防治;第四章 機(jī)動車船等污染防治;第五章 工業(yè)及能源污染防治;第六章 農(nóng)業(yè)和其他污染防治;第七章 法律責(zé)任;第八章 附則。

第一章至第六章是針對西藏自治區(qū)大氣污染主要源頭和類型做出的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定會使西藏自治區(qū)在大氣污染防治工作中的可操作性得到提升，并且能針對不同類型的污染問題依照不同規(guī)定作出妥善處理?！渡鷳B(tài)文明工作專班2020年工作要點(diǎn)》（拉生專班辦發(fā)〔2020〕1號）通知要求，依照上位法《中華人民共和國大氣污染防治法》和《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》相關(guān)條款，拉薩市環(huán)保局啟動了起草《拉薩市揚(yáng)塵污染防治管理辦法（草案）》（以下簡稱《草案》）工作，并向各園區(qū)管委會、縣（區(qū)）人民政府、相關(guān)部門開展了征求意見，為了進(jìn)一步推進(jìn)起草《拉薩市揚(yáng)塵污染防治管理辦法（草案）》工作。這一消息也證明在《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》實施過程中，拉薩市也應(yīng)結(jié)合本市的具體情況進(jìn)行再次的優(yōu)化， 針對“城市揚(yáng)塵”這一方面專門進(jìn)行立法工作，使之更符合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理與監(jiān)督，也表明了拉薩市對本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境問題的重視程度。

2.2.對近年拉薩市生態(tài)環(huán)境污染案例的思考

隨著整個西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，拉薩市作為主要發(fā)展城市，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也是十分可觀，在諸多產(chǎn)業(yè)進(jìn)入拉薩當(dāng)?shù)匕l(fā)展后，帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時也同樣有各種爭端。隨著依法治國觀念不斷深入人心和在各地的不斷落實，在拉薩經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的諸多爭端也依靠法律得到了較為完善地解決。以通過調(diào)查西藏自治區(qū)拉薩市中級人民法院對《西藏中興商貿(mào)集團(tuán)有限責(zé)任公司與馬奴亥財產(chǎn)損害賠償糾紛》一案的調(diào)查就能體現(xiàn)拉薩市人民法院對生態(tài)污染帶來相應(yīng)損害的重視。案件其中牽扯到西藏中興商貿(mào)集團(tuán)有限責(zé)任公司在2017年5月開始接收到拉薩市環(huán)保局的《限期改正通知》，其中就提到該公司應(yīng)對其堆放的數(shù)千噸拆解廢料、廢鐵進(jìn)行處理，且這些廢料廢鐵多來自于報廢汽車，雖然該案件主要解決的是上訴人與被上訴人之間的民事糾紛問題，但其中各級法院對涉及到的環(huán)境污染問題也是十分重視，從中也可以看出環(huán)保局對于污染問題的重視與環(huán)保局意見在整個訴訟過程中的重要性。

在相關(guān)法律現(xiàn)象發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)有更健全完備的法律來對涉及到的個人、企業(yè)、組織等進(jìn)行約束管理，使大氣污染的賠償責(zé)任更加細(xì)化，處罰依據(jù)更加具體合理，這樣才能使法律具有其“靈魂”，在實踐案例中的作用更加明顯。

3.對拉薩市大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)發(fā)展的建議

在2019年下旬，拉薩市環(huán)保局提出“拉薩市深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想， 深入實施“環(huán)境立市”戰(zhàn)略，堅守環(huán)境保護(hù)紅線、 底線、高壓線，堅持“強(qiáng)理念、建制度、優(yōu)布局、 增投入、興綠化、治煙塵、控?fù)P塵、減尾氣、嚴(yán)監(jiān)管”， 保護(hù)和改善空氣質(zhì)量。”，在針對拉薩大氣污染防治的法律法規(guī)問題中應(yīng)當(dāng)注意必須嚴(yán)格依照上位法《中華人民共和國大氣污染防治法》和《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》相關(guān)條款來進(jìn)行。針對拉薩近年得到良好發(fā)展的“一園三區(qū)”經(jīng)濟(jì)重區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過對相關(guān)法律的改進(jìn)，在工業(yè)園區(qū)周圍設(shè)立多個監(jiān)測試點(diǎn)，在分析數(shù)據(jù)的同時也可監(jiān)測出主要污染物來源，根據(jù)污染物的不同對涉及產(chǎn)業(yè)種類進(jìn)行下發(fā)整改通知等說明，也應(yīng)當(dāng)制定例如限制入駐企業(yè)種類的規(guī)定。

在對下位法律法規(guī)的修改制定過程中也應(yīng)當(dāng)著重參考監(jiān)測數(shù)據(jù)，并且充分考察工業(yè)園區(qū)、居民生活區(qū)、生活及產(chǎn)業(yè)廢料垃圾處理區(qū)等不同區(qū)域的實際情況，制定出“專項專治”的法律規(guī)定，例如在針對工業(yè)園區(qū)大氣污染防治工作過程中，可以根據(jù)該區(qū)域上年度的數(shù)據(jù)來限制下一年度各項廢氣廢料的排放標(biāo)準(zhǔn)，超出部分可按不同標(biāo)準(zhǔn)制定處罰措施，如超出限定量過多的可根據(jù)立法規(guī)定出的相關(guān)單位對涉及個體提出環(huán)境保護(hù)的公益訴訟。針對大氣污染防治的公益訴訟也應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中詳細(xì)體現(xiàn)，這也是直接加大地方法律法規(guī)在這方面的監(jiān)管力度，部門之間的職能也應(yīng)當(dāng)在法條中詳細(xì)規(guī)定出來，避免相關(guān)部門執(zhí)行職權(quán)的時候出現(xiàn)超出職權(quán)范圍、部門之間存在“扯皮”等現(xiàn)象。

結(jié)語

綜上所述，隨著拉薩市經(jīng)濟(jì)水平的提高，使得大氣污染問題日益嚴(yán)重。為此，應(yīng)當(dāng)全面準(zhǔn)確地分析當(dāng)?shù)卮髿馕廴镜默F(xiàn)狀，并采取合理可行的方法和措施，對大氣污染進(jìn)行有效的防控和治理，以此來改善城市空氣環(huán)境質(zhì)量。法律作為解決社會問題最有力的工具，在大氣污染治理監(jiān)督的工作中必有其決定性作用，法律也有其滯后性，我們需要在對當(dāng)前存在影響因素及問題的認(rèn)識研究中不斷對其進(jìn)行完善，使之能更好的服務(wù)于社會，服務(wù)于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活活動，即使拉薩市的大氣質(zhì)量仍位于我國前列，但對其保護(hù)監(jiān)督的工作也絲毫不得怠慢，“防患于未然”，不能再走“先污染后治理”的錯誤發(fā)展道路，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守已制定實施的法律法規(guī)，同時保證交通、工業(yè)生產(chǎn)關(guān)于排污等方面數(shù)據(jù)的真實性，從而進(jìn)行更好的管理監(jiān)督。

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本文為西藏民族大學(xué)2019年自治區(qū)級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目“關(guān)于拉薩市大氣污染的調(diào)查研究及相關(guān)法律法規(guī)建議”（項目編號為s201910695020）