揚州市房地產(chǎn)市場監(jiān)管領(lǐng)域存在問題及對策研究

劉德廣 周泉

近年來，揚州市房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，為落實“房子是用來住的、不是用來炒的”總定位，堅持穩(wěn)房價、穩(wěn)市場、穩(wěn)預(yù)期的總目標，揚州市政府出臺多項調(diào)控政策，不斷加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管和調(diào)控，基本保持平穩(wěn)有序運行的良好態(tài)勢。然而，由于部分房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)片面追逐利潤，房地產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管缺位，一些違法違規(guī)行為仍然存在，侵犯了購房人的合法權(quán)益，與房地產(chǎn)相關(guān)的投訴、群訪群訴事件不斷增多，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序和社會秩序。因此，從市場監(jiān)管的角度進行分析研究，改進房地產(chǎn)市場監(jiān)管工作，對于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展具有一定意義。

一、揚州市房地產(chǎn)市場投訴反映問題分析

經(jīng)查詢揚州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房地產(chǎn)市場監(jiān)管處、房地產(chǎn)開發(fā)管理處、城市綠化管理處及局下屬單位揚州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查站、揚州市城市建設(shè)監(jiān)察支隊等單位近年來受理的各類投訴，投訴來源包括“12345”政府服務(wù)熱線、“寄語市長”、“局長信箱”、群眾來信來電來訪投訴舉報等，現(xiàn)對舉報反映問題進行數(shù)據(jù)分析如下：

數(shù)據(jù)顯示，2018年1月至2019年6月，市住建局有關(guān)單位共收到房地產(chǎn)領(lǐng)域投訴1497件，其中商品房銷售問題791件，占比53%，超出一半;商品房質(zhì)量問題526件，占比35%，超出三分之一。反映出商品房銷售和商品房質(zhì)量是購房者最關(guān)切也是問題多發(fā)的領(lǐng)域。

數(shù)據(jù)顯示，2018年1月至2019年6月，市住建局有關(guān)單位共收到商品房銷售問題投訴791件，其中虛假宣傳、欺騙誤導(dǎo)消費者問題163件，變相違規(guī)收費問題120件，綠化及配套設(shè)施問題105件，購房合同問題76件。反映在商品房銷售階段，信息公開透明程度不夠，由于目前大部分房地產(chǎn)開發(fā)項目都是以預(yù)售的方式進行銷售的，購房者在購房過程中，對房屋的不利因素，如景觀綠化、配套設(shè)施建設(shè)標準、周邊公共配套設(shè)施建設(shè)情況等信息掌握不夠，易受到房地產(chǎn)銷售人員誤導(dǎo)。

數(shù)據(jù)顯示，2019年度市住建局質(zhì)量監(jiān)督部門受理投訴321件，與2018年207件相比，同比增加55%，增幅較大。從投訴內(nèi)容看，2019年受理滲漏質(zhì)量問題132起，占投訴總量的41.1%，占較大比重。

二、房地產(chǎn)市場監(jiān)管存在問題

房地產(chǎn)行業(yè)是關(guān)乎國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，也是和人民群眾生活密切相關(guān)的民生產(chǎn)業(yè)，商品房交易涉及到人民群眾的切身利益。群眾投訴反映的問題大部分都客觀存在，需要嚴肅面對。從問題產(chǎn)生的原因看，有市場主體趨利性較強、法律意識淡薄、社會責任感缺失等主觀上的原因，也有市場形勢和環(huán)境等客觀上的原因，但應(yīng)看到，政府監(jiān)管是否到位，對于維護房地產(chǎn)市場秩序具有舉足輕重的作用。揚州市住建系統(tǒng)對房地產(chǎn)市場監(jiān)管存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、監(jiān)管制度不夠健全，存在盲區(qū)短板。一是對建筑材料品質(zhì)的監(jiān)管缺失。當前的建筑市場全部放開，沒有備案，也無需審查，政府部門對建筑材料的監(jiān)管沒有數(shù)據(jù)庫，過于的依賴市場的調(diào)節(jié)，強調(diào)質(zhì)量過硬的產(chǎn)品必然淘汰差的產(chǎn)品，而實際情況可能恰恰相反，房地產(chǎn)市場建設(shè)單位通過控制成本提高利潤率的做法比較普遍，為壓縮成本往往按規(guī)范下限設(shè)計，沒有規(guī)范約束的按最低可使用標準設(shè)計等等，市場會因為次品價格低而淘汰價格高的正品，即為“劣幣驅(qū)逐良幣”，這些舉措不會影響建筑物結(jié)構(gòu)安全，卻能夠切實的降低建筑品質(zhì)，這就是當下群眾集中反映商品房質(zhì)量問題的癥結(jié)所在。二是對小區(qū)綠化工程建設(shè)的監(jiān)管缺失。2017年修訂的《城市綠化條例》取消了政府城市綠化部門對住宅小區(qū)綠化方案審查的審批權(quán)，《江蘇省城市綠化條例》雖然規(guī)定綠化工程需竣工驗收備案，但是沒有相應(yīng)的處罰條款，目前揚州市沒有實質(zhì)性開展綠化工程竣工驗收備案，尚未建立綠化工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，城市綠化部門不審批居住區(qū)綠化設(shè)計方案，也不驗收居住區(qū)綠化工程，僅由規(guī)劃部門審核小區(qū)綠化的綠地率。商品房價格一般高度關(guān)聯(lián)該開發(fā)項目的綠化景觀環(huán)境，但銷售合同往往不包括綠化方面的具體約定條款，當開發(fā)商不能兌現(xiàn)效果圖或向業(yè)主的口頭承諾后，業(yè)主難以維權(quán)。三是對精裝修的成品住房監(jiān)管滯后。隨著當前市場以精裝修交付的成品住房占比提升，隨之而來的精裝修標準與樣板房差距較大、裝修材料品質(zhì)不高、隨意變更材料品牌、規(guī)格，甚至精裝修變“驚裝修”等問題日益凸顯，質(zhì)量矛盾和投訴居高不下，百姓訴求強烈。究其原因，主要是精裝修施工未納入政府監(jiān)管，均由建設(shè)單位與購房人個人簽訂委托統(tǒng)一裝修合同的形式規(guī)避監(jiān)管，客觀上導(dǎo)致了精裝修施工的混亂，質(zhì)量參差不齊，也是激化群眾矛盾的根源。針對這一問題，揚州市住建局于2020年7月21日出臺了《揚州市新建成品住房工程管理暫行規(guī)定》（揚建規(guī)[2020]1號），強制將新建的精裝修住宅納入監(jiān)管，這一政策于2020年8月1日正式施行。四是未執(zhí)行工程質(zhì)量保證金制度。依據(jù)《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（省長令第89號）第17條第二款規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當對所售商品房承擔質(zhì)量保修責任，在質(zhì)量保修期內(nèi)發(fā)生的屬于保修范圍的質(zhì)量問題應(yīng)當履行保修義務(wù)，并依法承擔相應(yīng)的賠償責任;在工程竣工驗收前，應(yīng)當將預(yù)留的工程質(zhì)量保證金交由工程所在地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門管理。目前揚州市未執(zhí)行工程質(zhì)量保證金制度。因當前的商品房質(zhì)量投訴絕大部分附帶相應(yīng)的賠償要求，質(zhì)量監(jiān)督部門無權(quán)裁定賠償數(shù)額，投訴的業(yè)主也大部分不愿意采用仲裁或訴訟途徑，往往通過反復(fù)的上訪、舉報來達到自己的賠償訴求，這就給投訴處理工作帶來極大的困難。

2、監(jiān)管手段缺乏力度，治理效果不佳。一是信息化監(jiān)管的滲透性不夠。運用信息化監(jiān)管手段能夠有效提升房地產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管能力和監(jiān)管效率。目前，揚州市已開發(fā)建立網(wǎng)簽備案管理系統(tǒng)、預(yù)售資金監(jiān)管系統(tǒng)、購房資格審核系統(tǒng)等房產(chǎn)交易信息化管理平臺，在市住建局政務(wù)網(wǎng)、揚州房地產(chǎn)信息網(wǎng)建立了信息平臺，市民可在線報名認購，查看房源銷售狀態(tài)、購房資格審核結(jié)果、搖號結(jié)果、選房結(jié)果等購房信息。但是，面向社會提供的信息還不夠，老百姓對房源基本情況、對建設(shè)單位、施工單位的資質(zhì)情況、信用情況、違法違規(guī)被查處情況還不能方便快捷的了解掌握;監(jiān)管部門對房地產(chǎn)市場主體的工程建設(shè)、市場銷售、信息披露等行為的信息化監(jiān)管還不夠全面到位，信息不對稱既影響了消費者的合法權(quán)益，又不利于監(jiān)管部門精準及時的發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。二是信用體系監(jiān)管的有效性不夠。建立和完善房地產(chǎn)市場信用體系是整頓和規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序的重要舉措。目前揚州市已建立房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信用信息管理制度，明確了信用信息評價標準及結(jié)果使用規(guī)定，但是制度設(shè)計不夠全面到位，讓部分開發(fā)商“鉆空子”逃避失信懲戒。如，當前房地產(chǎn)開發(fā)項目不少是由母公司臨時成立項目公司完成項目開發(fā)，項目結(jié)束后予以注銷，注銷后建設(shè)單位的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何界定缺乏法律依據(jù)，對項目公司的信用評價失去意義。在揚開發(fā)企業(yè)中存在一個母公司多個項目公司的，項目公司的信用分，尚未實現(xiàn)與母公司及其他項目公司捆綁。三是執(zhí)法懲戒的震懾性不夠。近幾年，揚州市房地產(chǎn)監(jiān)管部門根據(jù)住建部和省市要求開展了“打擊侵害群眾利益違法違規(guī)行為規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序?qū)ｍ椥袆印?，通過雙隨機檢查、明察暗訪等形式進行檢查，對違規(guī)企業(yè)進行約談、下發(fā)整改通知等，取得了一定效果，但執(zhí)法力度還不夠。經(jīng)查閱市住建局執(zhí)法部門房地產(chǎn)市場投訴受理目錄，2019年市城市建設(shè)監(jiān)察支隊全年共受理涉及房地產(chǎn)市場投訴75件，僅立案查處1件。房地產(chǎn)監(jiān)管部門立案懲戒的力度與近幾年群眾對房地產(chǎn)市場失序問題的強烈訴求不相匹配，有法不依、執(zhí)法不嚴、處罰不力等客觀上形成了對房地產(chǎn)市場違法行為的縱容。此外，住建部門與市場監(jiān)督管理、公安、稅務(wù)、物價等部門的協(xié)同監(jiān)管還不夠，監(jiān)管效力分散;對房地產(chǎn)市場違法違規(guī)行為的通報曝光力度不夠，未發(fā)揮應(yīng)有的震懾作用。

3、監(jiān)管隊伍素質(zhì)不齊，存在廉潔風險。一是人員混編混崗問題較為突出。如，市房地產(chǎn)市場監(jiān)管處現(xiàn)有在編人員3人，從其他單位借用人員4人;市房地產(chǎn)開發(fā)管理處現(xiàn)有在編人員3人，從其他單位借用人員2人;市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督檢查站現(xiàn)有在編人員20人（其中4人借出），借用人員15人（均為企業(yè)性質(zhì)人員）。個別人員借用時間長達十余年，長期未輪崗交流，少數(shù)企業(yè)性質(zhì)人員或不具備履職條件，易形成失職失責風險。二是監(jiān)管思維存在偏差。調(diào)研交流發(fā)現(xiàn)，一些監(jiān)管人員認為房地產(chǎn)行業(yè)是支柱性產(chǎn)業(yè)，對我市的經(jīng)濟發(fā)展、稅收等貢獻較大，市政府領(lǐng)導(dǎo)對房地產(chǎn)市場的發(fā)展也比較關(guān)心，因此在監(jiān)管過程中，擔心監(jiān)管過嚴、處罰過重會打擊房地產(chǎn)市場，進而影響我市經(jīng)濟發(fā)展。在對群眾投訴反映問題的處置資料中發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管人員以協(xié)調(diào)開發(fā)商解決群眾訴求、督促開發(fā)商整改為主，對個別較明顯的違法行為未動真碰硬進行查處、懲戒。三是存在亂作為問題。近幾年，揚州市房地產(chǎn)市場持續(xù)升溫，政府調(diào)控力度持續(xù)加大，房地產(chǎn)各類市場主體為了獲取最大化利益，采取各種手段逃避政策監(jiān)管。有的公職人員利用職權(quán)伙同房地產(chǎn)市場主體謀取非法利益，如揚州市房屋產(chǎn)權(quán)和交易管理中心原聘用人員李某與房產(chǎn)中介人員梁某勾結(jié)，在涉稅查詢中將名下有多套房購房者認定為首套房購房者，協(xié)助購房者逃稅一百多萬元，個人非法獲利數(shù)萬元。有的公職人員失責失察、違規(guī)操作，協(xié)助開發(fā)商逃避房地產(chǎn)市場調(diào)控政策。如，揚州市房屋產(chǎn)權(quán)和交易管理中心公職人員丁某未認真履行房屋產(chǎn)權(quán)和交易管理職責，違規(guī)為某商品房開發(fā)項目其中一棟樓盤辦理單位房樓盤表首次確認，并允許其在存量房市場交易備案，導(dǎo)致該樓盤未辦理預(yù)售許可和現(xiàn)售備案，直接在二手房市場以大幅高于物價局備案的價格出售，規(guī)避價格監(jiān)管，損害群眾利益，造成不良影響。

三、加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管的對策建議

1、健全監(jiān)管制度，補齊監(jiān)管短板。一是建立對建筑材料的監(jiān)管制度。加大對房地產(chǎn)開發(fā)項目建筑材料進場監(jiān)管力度，督促建設(shè)、監(jiān)理、施工單位嚴格執(zhí)行建筑材料進場驗收制度、見證取樣送檢制度;督促施工單位建立和完善現(xiàn)場材料登記管理制度。同時，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要加大材料抽查抽測力度，通過政府購買服務(wù)形式，引入第三方檢測單位對材料進行盲樣送檢，嚴肅查處檢測單位弄虛作假、出具虛假檢測報告的違規(guī)行為，對使用不符合國家或行業(yè)標準的重點建筑材料，或因重點建筑材料管理混亂造成工程質(zhì)量問題的責任單位和責任人，依法查處并追究責任。二是將小區(qū)綠化納入基本建設(shè)程序管理。房地產(chǎn)開發(fā)項目中的附屬綠化工程應(yīng)堅持與主體工程同步設(shè)計、同步報審、同步驗收的“三同步”原則，統(tǒng)一納入小區(qū)基本建設(shè)程序?qū)嵤┕芾?。房地產(chǎn)開發(fā)項目的附屬綠化工程設(shè)計方案應(yīng)在項目申報施工圖審查時同步報住建部門審查，設(shè)計單位應(yīng)細化綠化設(shè)計方案內(nèi)容，對照施工圖設(shè)計的深度要求，明確綠化設(shè)計方案中植物品種、規(guī)格、數(shù)量、位置及附屬設(shè)施等相關(guān)信息，經(jīng)審查合格的綠化設(shè)計方案應(yīng)按規(guī)定予以公示，讓全體業(yè)主掌握綠化景觀的真實情況并共同進行監(jiān)督。建議小區(qū)綠化工程設(shè)計方案未經(jīng)審查或?qū)彶槲赐ㄟ^、未辦理小區(qū)綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督手續(xù)的房地產(chǎn)開發(fā)項目不予辦理房屋建筑工程施工許可手續(xù)。三是加強商品房質(zhì)量監(jiān)管。嚴格執(zhí)行對精裝修成品住房的監(jiān)管制度，落實房地產(chǎn)項目的分戶驗收制度，鼓勵采用政府購買服務(wù)形式，由第三方參與分戶驗收抽查，并負責出具檢查報告。住建部門應(yīng)強化商品房交付備案管理，如收到該小區(qū)的質(zhì)量投訴或群訪群訴，應(yīng)當在公示截止日之前將相關(guān)信息匯總轉(zhuǎn)交至對應(yīng)的質(zhì)量管理部門，各相關(guān)質(zhì)量管理部門應(yīng)及時派人赴現(xiàn)場核驗。如果核驗屬實，對于出現(xiàn)影響使用功能的嚴重質(zhì)量問題或涉及群訪群訴的項目，建設(shè)單位必須制定整改方案，并征得利益相關(guān)的業(yè)主同意，否則住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)暫緩發(fā)放商品房交付備案證明。四是建立健全房屋質(zhì)量保證備用金制度。在督促建設(shè)單位與施工承包單位嚴格履行《購房合同》中相關(guān)缺陷責任期條款約定的基礎(chǔ)上，住建部門應(yīng)建立工程質(zhì)量保證金制度，確保房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在缺陷責任期內(nèi)積極履行質(zhì)量保修義務(wù)。對不積極履行或故意拖延推諉質(zhì)量保修義務(wù)的房地產(chǎn)企業(yè)，住建部門可委托工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)另行選擇第三方進行質(zhì)量保修，所發(fā)生費用在工程質(zhì)量保證金中支付，提高質(zhì)量保修效率。

2、優(yōu)化監(jiān)管方式，提升監(jiān)管效果。一是進一步加強房地產(chǎn)信息公開。充分運用信息化監(jiān)管高效快捷的特點，完善房地產(chǎn)市場信息披露制度，進一步推動房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在商品房預(yù)售前提供涵蓋房屋主體結(jié)構(gòu)、精裝修內(nèi)容以及小區(qū)附屬配套設(shè)施的施工用材及施工技術(shù)指標、對居民生活產(chǎn)生的不利影響因素等房源基本信息，并通過網(wǎng)絡(luò)向社會公示，增強市場透明度。監(jiān)管部門應(yīng)在商品房預(yù)售許可發(fā)布前，對轄區(qū)項目開發(fā)建設(shè)信息的公開情況進行檢查，督促企業(yè)提高信息的披露度。同時，監(jiān)管部門掌握的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)情況、信用情況、違規(guī)違法被處罰的情況應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)向社會公開，方便購房人查詢。二是進一步加強對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的信用監(jiān)管。針對房地產(chǎn)項目公司頻繁注銷的問題，建議房地產(chǎn)項目公司與母公司榮譽共享、風險共擔。房地產(chǎn)企業(yè)母公司在揚成立的房地產(chǎn)項目公司所獲得的優(yōu)良信用，母公司也可給予信用加分。同時，房地產(chǎn)項目公司被記錄不良行為的，其相應(yīng)的母公司也同等給予信用扣分。對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)生多次違規(guī)行為的，加大信用扣分力度;對屢教不改的，移交城建監(jiān)察部門予以行政處罰。鼓勵信用優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與在揚土地競拍，對信用不佳的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在土地拍賣環(huán)節(jié)予以限制，直至列入“黑名單”，驅(qū)逐出揚州市場。三是進一步加強執(zhí)法懲戒力度。對群眾集中反映的熱點問題，投訴多發(fā)問題，房地產(chǎn)執(zhí)法部門要從企業(yè)行為、工程質(zhì)量、建材管理、合同銷售等多方面進行排查，尤其對購房戶集中反映的重點問題、群訪群訴問題，一經(jīng)查實，嚴格對照法律條規(guī)予以處罰，加大通報曝光力度，提高建設(shè)單位、施工單位的違法成本，增強各方主體的責任意識，以達到對既往存在的問題及時糾偏，對未發(fā)生的問題防范于未然的目的。同時對執(zhí)法程序、執(zhí)法標準、自由裁量權(quán)等進行修訂完善，明確執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法行為。加強與市場監(jiān)督管理、公安、稅務(wù)、物價等部門的聯(lián)合監(jiān)管，做到各司其職、信息互通、密切配合，建立聯(lián)合懲戒機制，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)虛假宣傳、合同欺詐、逃稅漏稅、變相漲價等問題聯(lián)合查處、精準打擊。

3、壓實監(jiān)管責任，凈化監(jiān)管隊伍。一是督促住建部門落實主體責任。住建部門作為房地產(chǎn)市場的主要監(jiān)管部門，應(yīng)認真落實國家和省市的房地產(chǎn)法規(guī)政策，牢牢把主體責任扛在肩上，積極整頓規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序。督促住建部門牢固樹立“抓行業(yè)就要抓行風”理念，從抓責任清單落實、隊伍建設(shè)、教育培訓、制度完善及執(zhí)行、廉政風險防控等入手，層層壓實監(jiān)管責任，著力解決人員混編混崗、監(jiān)管思維偏差、監(jiān)管力量薄弱、不作為亂作為等問題，為行業(yè)監(jiān)管打下堅實基礎(chǔ)。二是加強對監(jiān)管部門的嵌入式監(jiān)督。市紀委派駐機構(gòu)要落實好“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責，加強對住建部門房地產(chǎn)監(jiān)管職能處室和下屬單位的日常監(jiān)督，密切關(guān)注群眾反映強烈的突出問題，通過調(diào)研、不定期檢查等形式將監(jiān)督觸角延伸至房地產(chǎn)市場監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)。督促監(jiān)管單位履職盡責、排查不足和風險，對監(jiān)管人員苗頭性、傾向性問題及時運用“第一種形態(tài)”處置。三是嚴肅查處違紀違法問題。堅持有案必查、失責必問，嚴肅查處房地產(chǎn)市場監(jiān)管人員利用手中職權(quán)與市場主體串通勾結(jié)、失職瀆職、權(quán)錢交易等違法行為，對監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴等不作為、造成不良影響的，堅決予以追責問責。堅持標本兼治，對在審查調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的制度漏洞、監(jiān)管空白等問題，認真剖析原因，通過制發(fā)紀檢監(jiān)察建議等形式督促整改。加強紀律法規(guī)教育和警示教育，對查處的典型問題予以通報，提高監(jiān)管人員紀律法規(guī)意識，營造執(zhí)紀執(zhí)法從嚴的氛圍。