自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管研究

龍?jiān)瓢? 袁靜 廖曉宇

摘要：自貿(mào)區(qū)是中國金融開放和創(chuàng)新的新高地，是區(qū)域金融中心，也是與世界經(jīng)濟(jì)溝通的重要樞紐。自貿(mào)區(qū)朝著金融便利化、自由化發(fā)展，市場在金融投資中起著主導(dǎo)作用，但與此同時(shí)，建設(shè)具有中國特色的自由貿(mào)易區(qū)需要政府適度監(jiān)管。本文針對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的漏洞與不足，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，提高金融監(jiān)管效率。本文采用實(shí)證分析的方法，專門針對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管問題進(jìn)行研究，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的體制、法律體系、宏微觀審慎制度都存在較大弊端，金融監(jiān)管人才匱乏，監(jiān)管技術(shù)落后?；诖耍疚奶岢隽藢ν晟谱再Q(mào)區(qū)金融監(jiān)管的幾許建議。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū) 金融 監(jiān)管

一、引言

自2013年上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立以來，自貿(mào)區(qū)進(jìn)入發(fā)展紅利時(shí)期，經(jīng)過幾年的改革試驗(yàn)，已經(jīng)成為金融開放創(chuàng)新新高地，區(qū)內(nèi)金融業(yè)飛速發(fā)展，金融創(chuàng)新源源不斷。自貿(mào)區(qū)金融制度向著自由、便利化發(fā)展，但離不開政府適度監(jiān)管，需要政府的宏觀調(diào)控保駕護(hù)航。但我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管已然不適應(yīng)金融發(fā)展的需要，包括金融監(jiān)管體制束縛、監(jiān)管法律法規(guī)缺失、宏微觀審慎監(jiān)管不健全、高端金融監(jiān)管人才匱乏等諸多問題，落后的金融體制與金融業(yè)的飛速發(fā)展不相適應(yīng)，制約了金融業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。如何完善自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體系，成為亟待解決的首要問題。本文以此為切入點(diǎn)，具體闡述自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管的顯著問題，總結(jié)國外自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，指出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

有關(guān)金融監(jiān)管的研究國內(nèi)外學(xué)者做了許多研究，取得了豐碩成果，主要從新加坡、美國和英國三個(gè)國家的金融監(jiān)管進(jìn)行闡述。首先，從新加坡金融管理局的角度進(jìn)行研究。Tuan Nguyen，Stuart Locke，Krishna Reddy（2014）提到新加坡議會早在1970年就通過了《新加坡金融管理局法》，金融管理局有金融調(diào)控與監(jiān)管兩大職責(zé)，已成為一個(gè)完全統(tǒng)計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)管和內(nèi)部治理[1]。第二，從美國貿(mào)易區(qū)法律制度構(gòu)造的角度展開研究。DuBois James M，Anderson Emily E，Chibnall John T，Mozersky ?J essica，Walsh Heidi A（2019）認(rèn)為美國對外貿(mào)易區(qū)法律體制歷史悠久且相對完善，其立法體制完善得益于《對外貿(mào)易區(qū)法》的出臺以及各種地方性立法，形成了自上而下完備的法律體系[2]。第三，從英國“監(jiān)管沙盒”模式的角度進(jìn)行研究。Wueest，Bruno（2013）認(rèn)為在監(jiān)管沙盒模式下，金融監(jiān)管邁向科技驅(qū)動(dòng)型。監(jiān)管沙盒為金融創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個(gè)“安全空間”，在這個(gè)過程中，有利于實(shí)現(xiàn)金融科技創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的雙贏局面[3]。

國內(nèi)有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融監(jiān)管研究取得了一定的成果，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要從三個(gè)視角進(jìn)行了研究。首先，從自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的聯(lián)動(dòng)視角進(jìn)行研究。陽建勛（2017）揭示出當(dāng)前自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)發(fā)展不足，金融監(jiān)管嚴(yán)重滯后于金融創(chuàng)新，自貿(mào)區(qū)地方政府重創(chuàng)新而輕監(jiān)管。第二，從金融監(jiān)管體系視角進(jìn)行研究。曾小飛（2018）認(rèn)為，分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營存在矛盾，容易引發(fā)監(jiān)管套利、重復(fù)監(jiān)管以及監(jiān)管真空等問題，統(tǒng)一監(jiān)管已是主流監(jiān)管模式[5]。葉文輝（2016）認(rèn)為當(dāng)前的金融監(jiān)管模式防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱且分業(yè)監(jiān)管容易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)，而雙峰監(jiān)管目標(biāo)劃分明確，各職能部門權(quán)責(zé)分明也更有利保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，在別國雙峰監(jiān)管模式成功的實(shí)踐基礎(chǔ)上，指出我國應(yīng)適當(dāng)引進(jìn)行為監(jiān)管，加強(qiáng)宏微觀審慎監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管格局[6]。第三，從法律安排視角進(jìn)行研究。王華慶、李良松（2019）認(rèn)為，中國金融監(jiān)管體制的改革的理念和經(jīng)驗(yàn)需要以法律的形式加以固定，由法律來確定金融監(jiān)管的原則、監(jiān)管的范圍、各監(jiān)管部門之間的分工等，保證監(jiān)管具有一致性和連貫性[7]。第四，從地方金融監(jiān)管制度視角進(jìn)行研究。王華慶、李良松（2019）分析了設(shè)立地方金融監(jiān)管局的必要性，為了有效發(fā)揮地方金融監(jiān)管局作用，必須調(diào)整好中央金融監(jiān)管局與各地方金融監(jiān)管局的關(guān)系，地方金融監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，各地方需統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，服從中央調(diào)配[8]。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對金融監(jiān)管的研究主要集中在如何發(fā)展完善金融監(jiān)管，卻鮮有對自貿(mào)區(qū)環(huán)境下金融監(jiān)管進(jìn)行研究，為此，本次研究采用實(shí)證分析方法，專門針對自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管進(jìn)行深度分析，最后提出相應(yīng)的對策。

三、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管原則

金融監(jiān)管原則體現(xiàn)了金融監(jiān)管的內(nèi)在要求，與金融監(jiān)管目標(biāo)相適應(yīng)。在政府金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對各種金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的過程中始終保持著以下價(jià)值準(zhǔn)則：

第一，依法原則。所有的金融監(jiān)管活動(dòng)必須按照法律法規(guī)進(jìn)行，做到有法必依。金融監(jiān)管的執(zhí)行者、監(jiān)管舉措、監(jiān)管權(quán)限范圍等都要受到相關(guān)法律法規(guī)、政府文件約束。監(jiān)管過程公開透明，符合行業(yè)規(guī)范。金融監(jiān)管主體按照法律嚴(yán)厲打擊金融違法行為，維護(hù)金融市場秩序。

第二，公開、公平原則。所有的監(jiān)管活動(dòng)都在公開、透明的環(huán)境下展開，有關(guān)部門會及時(shí)公示相關(guān)法律文件和處理結(jié)果。監(jiān)管當(dāng)權(quán)公允執(zhí)法，對所有金融市場參與者一視同仁，力爭實(shí)體、程序公正。

第三，適度原則。金融監(jiān)管的最終目的是為了促進(jìn)金融業(yè)的良性、快速發(fā)展，因此金融監(jiān)管必須堅(jiān)持適度原則。既要保持金融市場活力，也要適度干預(yù)，預(yù)防金融市場自行發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。

（二）自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管主體

我國長期以來都處于分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)主體的金融發(fā)展模式，因此我國的金融監(jiān)管是由中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會組成的“一行三會”監(jiān)管模式。隨著金融混業(yè)的興起，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式難以配合金融業(yè)的發(fā)展。我國于2017年創(chuàng)設(shè)了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，統(tǒng)籌金融發(fā)展與監(jiān)管，并成立中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會。至此，我國以“一行一委兩會”為監(jiān)管主體的新監(jiān)管模式形成。

（三）自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管對象

自貿(mào)區(qū)的市場準(zhǔn)入機(jī)制有別于其他地區(qū)，其允許符合規(guī)定和條件的資本在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立銀行等金融機(jī)構(gòu)以及小額貸款公司和金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)等金融組織。金融監(jiān)管的對象愈加寬泛，除了銀行、證券、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)外，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)從事金融業(yè)務(wù)的主體都應(yīng)是監(jiān)管的對象。

（四）自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律

目前我國并沒有完整的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律體系，金融監(jiān)管規(guī)定散見于各種行政文件中或服從于全國金融監(jiān)管法律體系。

四、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管短板

（一）金融監(jiān)管體制不適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展

隨著金融混業(yè)發(fā)展，各機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)相互交叉、相互融合，使得分業(yè)監(jiān)管存在許多監(jiān)管漏洞與盲區(qū)。隨著一些大型金融集團(tuán)的出現(xiàn)，很難從法律上界定其屬于哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界，這就很可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。監(jiān)管之間的相互獨(dú)立不會使風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)立，金融風(fēng)險(xiǎn)也不會因?yàn)楸O(jiān)管的割裂而停止蔓延，反而會因?yàn)楸O(jiān)管的獨(dú)立而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)波及到更大范圍。此外，分業(yè)監(jiān)管對于金融創(chuàng)新出現(xiàn)的問題也不能及時(shí)處理，金融創(chuàng)新往往涉及多個(gè)金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管主體不明朗，存在監(jiān)管真空。

（二）金融監(jiān)管法律體系不完善

自貿(mào)區(qū)成立以來，區(qū)內(nèi)金融業(yè)在持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展著，但金融監(jiān)管體系顯然沒有跟上時(shí)代的步伐。我國自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體系總體而言，存在著以下問題：第一，法律不健全。我國金融監(jiān)管法律體系存在一定程度的缺失?，F(xiàn)有的法律不足以監(jiān)管自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融活動(dòng)，沒有法律約束，業(yè)務(wù)主體容易鉆法律空子，監(jiān)管體系不完善導(dǎo)致大量監(jiān)管空白和漏洞。第二，金融監(jiān)管法律存在相對延遲。自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融環(huán)境相對寬松自由，金融具有較高的創(chuàng)新強(qiáng)度，金融監(jiān)管法律法規(guī)確立和調(diào)整速度存在必然的相對滯后性，導(dǎo)致法律法規(guī)難以跟上其創(chuàng)新步伐。第三，法律強(qiáng)制力不夠。目前我國的金融監(jiān)管主要依靠國務(wù)院文件和各種地方性法規(guī)，國家尚未針對自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管出臺一部專門的法律法規(guī)，法律效力不高，不能為自貿(mào)區(qū)提供全面的、極具權(quán)威性的法律保障。第四，金融監(jiān)管制度粗放。各地方出臺的自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)管理辦法中關(guān)于金融監(jiān)管的制度規(guī)定相對有限，內(nèi)容較為簡略?，F(xiàn)有的監(jiān)管制度內(nèi)容主要對金融監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)性、風(fēng)險(xiǎn)防控與管理、反洗錢保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益等四個(gè)方面做了規(guī)定。

（三）宏微觀審慎制度不完善

1.宏觀審慎缺失。宏觀審慎制度是指為維護(hù)金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定性，以防范金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)政策等對監(jiān)管的影響，對金融體系進(jìn)行全局監(jiān)管的一種監(jiān)管模式。2008年次貸危機(jī)爆發(fā)后，中國人民銀行根據(jù)國務(wù)院的相關(guān)安排，開始探索宏觀審慎監(jiān)管體系，這是我國宏觀審慎監(jiān)管實(shí)踐的起點(diǎn)。經(jīng)過幾年的探索，黨的十九大報(bào)告正式提出完善貨幣政策和宏觀審慎政策兩大監(jiān)管框架。但是在自貿(mào)區(qū)內(nèi)從宏觀角度進(jìn)行金融監(jiān)管的案例依然不夠。宏觀監(jiān)管制度的缺失以致于不能完全滿足金融監(jiān)管的需要。

2.微觀審慎不健全。微觀審慎的主要監(jiān)管對象是個(gè)體金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前自貿(mào)區(qū)對金融監(jiān)管著重于微觀層面，但是規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺少詳盡的操作細(xì)則。比如對于離岸金融、跨境投資、融資租賃等方面，缺乏具體可實(shí)施的操作細(xì)則。

（四）金融監(jiān)管人力資源嚴(yán)重稀缺，金融監(jiān)管技術(shù)落后

如今，金融監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊，存在“四多四少”現(xiàn)象，即中低學(xué)歷者多，高學(xué)歷者少;了解傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的人多，掌握現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)的人少;從事具體業(yè)務(wù)操作的人多，從事金融監(jiān)管研究者少，具有某項(xiàng)知識的技能的人多，全面金融知識體系的人少。高端專業(yè)性強(qiáng)的金融監(jiān)管人才供給嚴(yán)重不足，難以彌補(bǔ)人才缺口。此外，目前我國金融監(jiān)管主要借助人力，還沒有積極利用超級計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等技術(shù)豐富的金融監(jiān)管手段，監(jiān)管費(fèi)用高昂但效果不顯著，不能很好地識別、防御金融風(fēng)險(xiǎn)。

五、典型雙峰監(jiān)管模式——英國和荷蘭

第一，英國于1995年開始雙峰監(jiān)管模型探索，進(jìn)行金融監(jiān)管改革，經(jīng)過長期探索，已形成了成熟的雙峰監(jiān)管模式。

這種雙峰監(jiān)管模型有利于宏觀審慎管理、防范重要機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者。

第二，在經(jīng)歷多次金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之后，荷蘭對本國金融監(jiān)管體制進(jìn)行了大刀闊斧的改革，在經(jīng)過兩輪的金融改革之后，已逐步建立和完善現(xiàn)有的雙峰型監(jiān)管模型。

荷蘭型金融監(jiān)管模型將監(jiān)管目標(biāo)一分為二，將金融監(jiān)管化為審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。審慎監(jiān)管主要是為了維護(hù)金融穩(wěn)定，化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);行為監(jiān)管則是保證市場交易的公平正義，維護(hù)交易秩序。

六、自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管完善建議

（一）實(shí)施混業(yè)監(jiān)管，探索建立金融管理局

我們必須摒棄傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營監(jiān)管模式，最大程度整合金融監(jiān)管資源，探索實(shí)施混業(yè)金融監(jiān)管模式，成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會只是開始，我國將慢慢從分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管的模式。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)置相對獨(dú)立的混業(yè)金融監(jiān)管部門則是未來自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體制改革的重要目標(biāo)。自貿(mào)區(qū)金融管理局是混業(yè)監(jiān)管模式中的重要戰(zhàn)略布局之一。金融管理局是綜合性的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)施混業(yè)金融監(jiān)管模式，在“一委一行兩會”和自貿(mào)區(qū)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對自貿(mào)區(qū)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。金融管理局可負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)設(shè)建改制、金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、任免高管人員等審批事項(xiàng)?；鞓I(yè)監(jiān)管與混業(yè)經(jīng)營相匹配，提高監(jiān)管協(xié)調(diào)性，降低監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，減少人力物力資源浪費(fèi)。

（二）加強(qiáng)金融立法，建立完備的自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管法律體系

我國自貿(mào)區(qū)若想建立自上而下完備嚴(yán)密的法律體系，必須要一部上位法的支撐，以法律形式將金融監(jiān)管活動(dòng)固定下來，保證監(jiān)管活動(dòng)的延續(xù)性和傳承性，降低領(lǐng)導(dǎo)更換引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，為自貿(mào)區(qū)提供全面性的法律保障。以借鑒美國自貿(mào)區(qū)法律體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，制定一部《中國自貿(mào)區(qū)法》已是建立健全我國自貿(mào)區(qū)法律體系的必經(jīng)之路?！吨袊再Q(mào)區(qū)法》的出臺，使監(jiān)管有法可依、有法必依，以法律層面的高度規(guī)范金融監(jiān)管活動(dòng)。除了上位法之外，下位法也必不可少，各自貿(mào)區(qū)依據(jù)自身發(fā)展特點(diǎn)在遵循上位法優(yōu)先的基礎(chǔ)之上制定地方性立法，上位法與下位法相互作用，共同構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的法律體系。

（三）適時(shí)引進(jìn)雙峰型監(jiān)管模式

目前我國正在由分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管過渡，在混業(yè)監(jiān)管中不應(yīng)使用統(tǒng)一監(jiān)管，而必須將雙峰監(jiān)管作為金融監(jiān)管體制改革的長期目標(biāo)。在2018年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中，國務(wù)院將監(jiān)管職能部門進(jìn)行整合，從過去的“一行三會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙晃恍袃蓵钡慕鹑诒O(jiān)管體制，已經(jīng)為雙峰模式的建立打下了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。逐步建立以央行為主導(dǎo)的宏觀審慎監(jiān)管加微觀審慎監(jiān)管和以各自貿(mào)區(qū)地方金融監(jiān)管局為主導(dǎo)的行為監(jiān)管的中國自貿(mào)區(qū)雙峰監(jiān)管模式。

（四）培育金融監(jiān)管人才庫

可通過兩種途徑進(jìn)行金融監(jiān)管人才培育，一是在高校設(shè)立金融教育專業(yè)。高校是培育社會現(xiàn)代化建設(shè)高等人才的集裝箱，接受高等教育是成為高端金融風(fēng)險(xiǎn)管理人才的必要條件。探索高校金融教學(xué)改革，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，培育一批具有金融創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級復(fù)合型人才。政府財(cái)政政策和資金向高校適當(dāng)傾斜，促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展。二是對在崗人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，使從業(yè)人員具備一定的專業(yè)素養(yǎng)，通過再教育，可培育相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)骨干。

七、總結(jié)

自貿(mào)區(qū)是經(jīng)濟(jì)開放的“試驗(yàn)田”，許多金融創(chuàng)新也最早在自貿(mào)區(qū)萌芽，金融業(yè)的發(fā)展勢必推動(dòng)金融監(jiān)管的改革。對自貿(mào)區(qū)的金融監(jiān)管，要將開放創(chuàng)新和監(jiān)管兩手抓。目前自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管處于不成熟階段，發(fā)展與監(jiān)管并重，一刻也不能放松。可從金融監(jiān)管體制、法律體系、宏微觀審慎、人才和技術(shù)等方面入手，加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)金融監(jiān)管體系改革。只有金融監(jiān)管體系不斷完善發(fā)展，才能為金融業(yè)穩(wěn)定繁榮提供優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。自貿(mào)區(qū)正處于發(fā)展紅利階段，未來金融監(jiān)管也會持續(xù)建設(shè)完善，助推自貿(mào)區(qū)金融新發(fā)展、新繁榮。

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項(xiàng)目基金：四川省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地—四川中醫(yī)藥文化協(xié)同發(fā)展研究中心立項(xiàng)課題（項(xiàng)目編號：2020WH054）。

龍?jiān)瓢矠槲魅A大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師;袁靜、廖曉宇為西華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在讀碩士