基于扎根理論的征地管理體系構(gòu)建

劉琦 韓思雨

摘要：運(yùn)用扎根理論研究方法，選取25份征地管理政策文本編碼，進(jìn)行概念化、范疇化。經(jīng)過(guò)分析，提取69個(gè)概念，歸納15個(gè)范疇，提煉征地認(rèn)知、征地組織、征地制度、征地過(guò)程、征地存儲(chǔ)和征地紀(jì)律等6個(gè)體系主范疇，最終確定征地管理體系為核心范疇，并由此構(gòu)建一核六翼的征地管理體系概念模型。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合征地實(shí)踐，提出將征地認(rèn)知向征地行為轉(zhuǎn)化、進(jìn)一步細(xì)化和明確各層級(jí)各部門(mén)征地職責(zé)、加快制度建設(shè)步伐、實(shí)行征地首問(wèn)負(fù)責(zé)制、加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)+征地管理建設(shè)、做好監(jiān)督檢查記載等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：征地管理;體系構(gòu)建;扎根理論;編碼

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2020） 11- 0039-46

收稿日期：2020-10-08

長(zhǎng)期以來(lái)，征地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)土地載體?？茖W(xué)管理征地，堅(jiān)決維護(hù)被征地農(nóng)民利益和社會(huì)穩(wěn)定，是審視地方政府治理能力的重要窗口，是防范和化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求，亟待從整體視角考察征地管理活動(dòng)。本文基于扎根理論研究思路，通過(guò)挖掘不同地區(qū)征地管理改策文本，最終構(gòu)建征地管理體系概念模型，以期為進(jìn)一步提高征地管理效能、促進(jìn)征地成片開(kāi)發(fā)建設(shè)提供重要參考。

1文獻(xiàn)綜述

文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)征地管理的諸多內(nèi)容展開(kāi)了廣泛而深入地研究，尤其對(duì)征地制度改革、征地補(bǔ)償安置、被征地農(nóng)民社會(huì)保障的關(guān)注較多。

關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)难芯?，聚焦在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償費(fèi)分配等方面。例如，許巾緣和崔雪煒（2019）認(rèn)為設(shè)置補(bǔ)償內(nèi)容的前提是征收補(bǔ)償制度的功能定位，要根據(jù)被征收權(quán)力所承載的功能屬性確定具體的補(bǔ)償方式。張宇（2020）認(rèn)為要盡早建立法權(quán)意義上的農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，制度化土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地征收權(quán)的內(nèi)在矛盾，確立現(xiàn)代土地征收制度所要求的公正補(bǔ)償原則。柴國(guó)俊（2019）提出新時(shí)代的中國(guó)征地補(bǔ)償模式，認(rèn)為若要實(shí)現(xiàn)家庭生計(jì)可持續(xù)和城鄉(xiāng)融合目的，就要摒棄土地財(cái)政，對(duì)被征地居民多樣補(bǔ)償。丁國(guó)民和劉桂昌（2020）提出構(gòu)建“法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一”的農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛解決機(jī)制，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

關(guān)于征地安置的研究，主要集中在安置模式、安置滿意度和安置路徑優(yōu)化等方面。例如，劉超等（2016）分析了在新疆少數(shù)民族地區(qū)，如何規(guī)避降低由征地安置帶來(lái)的社會(huì)矛盾。徐濟(jì)益和馬晨（2018）從外部性、實(shí)踐邏輯、利益分化等3個(gè)維度對(duì)被征地農(nóng)民安置模式展開(kāi)機(jī)理分析，提出被征地農(nóng)民安置的政策徑路。

關(guān)于被征地農(nóng)民保障的研究，聚焦在被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化、多元保障路徑等方面。例如，陸林和羅婷婷（2017）認(rèn)為要以集體土地所有權(quán)行使主體確立為靈魂，以使用權(quán)人市、征用征收公平補(bǔ)償、增值公平分配、經(jīng)營(yíng)性合法收入保障、社會(huì)保障為現(xiàn)實(shí)路徑，完善被征地農(nóng)民多元保障路徑。江維國(guó)（2019）等提出有必要通過(guò)構(gòu)建“一主多元”參與模式、完善需求表達(dá)機(jī)制等途徑，強(qiáng)化供給側(cè)改革，破除結(jié)構(gòu)性障礙，促進(jìn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化。

以上研究，大多是剖析征地管理的某一項(xiàng)具體內(nèi)容，較少關(guān)注征地管理內(nèi)容的整體關(guān)聯(lián)性。本文試圖構(gòu)建征地管理體系，系統(tǒng)地考察征地管理活動(dòng)。

2資料與方法

2.1資料來(lái)源

本研究采用的征地管理政策文本來(lái)源于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)。分別以“征地管理”和“土地征收管理”為標(biāo)題詞進(jìn)行檢索，選取地方法規(guī)模塊的政策文本，對(duì)其進(jìn)行清理后，得到有效政策文本25份，作為本文研究樣本，見(jiàn)表l。以上征地管理政策文本，在地域}二，覆蓋東部、中部、西部三個(gè)地區(qū);在層級(jí)上，包括省級(jí)和市級(jí)兩個(gè)層面，具有一定的代表性。政策文本是政策思想的物化載體，能夠有效揭示政府行為邏輯（黃萃等，2015）。

2.2研究方法

扎根理論最早由美國(guó)的兩位學(xué)者格拉斯和斯特勞斯提出。它是一種通過(guò)自下而上建構(gòu)實(shí)質(zhì)理論的研究方法（劉麗杭和岳鑫，2019）。其基本邏輯是：研究者一般不帶有任何理論和假設(shè)，通過(guò)對(duì)原始資料的內(nèi)容不斷比較，進(jìn)行概念化、抽象化的思考和分析，從中歸納提煉出概念和范疇，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建理論（賈旭東，2010）。目前，尚未見(jiàn)到扎根理論在征地管理研究中的應(yīng)用，本文進(jìn)行方法嘗試和應(yīng)用創(chuàng)新。

3研究過(guò)程

本研究遵循開(kāi)放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼的基本研究路徑，對(duì)征地管理政策文本內(nèi)容實(shí)現(xiàn)打散與重組、歸納與提煉的編碼過(guò)程。

3.1開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼是將收集到的政策文本資料打散，然后分化成具有意義的詞語(yǔ)、句子、或段落，通過(guò)比較，重新組合，提煉成新的概念，再將這些新的概念進(jìn)一步范疇化。本研究隨機(jī)選取20份政策文本導(dǎo)入Nviv011.4軟件，進(jìn)行開(kāi)放式編碼。經(jīng)過(guò)對(duì)原始政策文本資料的對(duì)比和重新組合，共提取出69個(gè)概念，見(jiàn)表2，如充分公開(kāi)征地信息、簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議、提供被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、規(guī)范征地費(fèi)用支付渠道等，歸納出15個(gè)范疇，見(jiàn)表3，如思想認(rèn)識(shí)、統(tǒng)籌協(xié)淵、政策宣傳、責(zé)任追究等。

3.2主軸編碼

主軸編碼的主要目的是考察范疇與概念之間、以及范疇之間的相關(guān)關(guān)系，然后發(fā)展出主范疇，并對(duì)這些主范疇進(jìn)行深度分析。通常，范疇之間存在因果、功能、并列、情境等關(guān)系?；诟鱾€(gè)范疇之間的關(guān)聯(lián)性，提取出更高層次的主范疇。經(jīng)過(guò)反復(fù)思考和分析，本研究提煉出6個(gè)主范疇，分別是征地認(rèn)知體系、征地組織體系、征地制度體系、征地過(guò)程體系、征地存儲(chǔ)體系、征地紀(jì)律體系，見(jiàn)表4。

3.3選擇性編碼

選擇性編碼的主要目的是從已建立的概念范疇中，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)分析，選擇一個(gè)抽象性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高的核心范疇，是一個(gè)分析更為集中的過(guò)程?；陂_(kāi)放式編碼和主軸編碼階段的結(jié)果，最終確定本研究的核心范疇為征地管理體系。這一核心范疇在所有范疇中，處于核心地位和統(tǒng)領(lǐng)地位，屬于最高層次的范疇，所有其他范疇都囊括其中。

3.4模型建立與闡釋

基于扎根理論研究結(jié)果，構(gòu)建以征地管理體系為核心范疇，以征地認(rèn)知體系、征地組織體系、征地制度體系、征地過(guò)程體系、征地存儲(chǔ)體系、征地紀(jì)律體系為主范疇的一核六翼征地管理體系概念模型，見(jiàn)圖1。具體闡釋如下：

（1）建立征地認(rèn)知體系，引導(dǎo)征地各項(xiàng)活動(dòng)。在思想認(rèn)識(shí)上，牢牢樹(shù)立維護(hù)被征地農(nóng)民利益的思想。土地征收不能為了滿足公共利益的需要而損害被征地農(nóng)民利益，這也不符合土地征收的初衷，必須對(duì)被征地農(nóng)民的利益給予堅(jiān)決維護(hù)。同時(shí)，充分認(rèn)識(shí)土地征收關(guān)乎經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局。土地征收促進(jìn)了土地城鎮(zhèn)化發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，為城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了重要的土地和勞動(dòng)力資源，有利于加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的壓艙石。征地沖突群體性事件的危害是不言而喻的，實(shí)現(xiàn)平安征地是人們共同的訴求，必須深刻認(rèn)識(shí)征地管理的重要性。在管理原則上，始終堅(jiān)持征地管理原則，依據(jù)原則加強(qiáng)征地管理，一是明確市、區(qū)兩級(jí)政府對(duì)管轄區(qū)征地的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理;二是依照法律規(guī)定的程序?qū)嵤┩恋卣魇?三是依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民補(bǔ)償;四是對(duì)被征地農(nóng)民住房、就業(yè)、養(yǎng)老等給予妥善安置。

（2）建立征地組織體系，保障征地執(zhí)行高效。在職責(zé)分工方面，市政府、區(qū)政府、國(guó)土資源主管部門(mén)、其他部門(mén)，明確職責(zé)所在，防止推諉扯皮，根據(jù)職責(zé)規(guī)定和任務(wù)安排，履行土地征收的相應(yīng)職責(zé)。只有權(quán)責(zé)明確，才能保證土地征收有序開(kāi)展，降低征地沖突群體性事件的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)跨區(qū)跨層級(jí)跨部門(mén)工作，協(xié)調(diào)各利益主體關(guān)系。土地征收是一項(xiàng)系統(tǒng)性、復(fù)雜性、艱巨性的T程，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，全面統(tǒng)籌征地工作，有利于提高各部門(mén)的凝聚力和向心力，做好各項(xiàng)征地任務(wù)。涉及跨區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)的征地任務(wù)，做好不同地區(qū)之間、不同層級(jí)之間、不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作，積極解決矛盾與爭(zhēng)議。不僅如此，協(xié)調(diào)好地方政府、建設(shè)項(xiàng)目用地單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)民等利益主體之間的關(guān)系，尤其是地方政府充分發(fā)揮征地主體的主導(dǎo)作用，充分尊重和保障各方的利益，做好協(xié)調(diào)工作。

（3）建立征地制度體系，確保征地有章可循。具體包括以下征地配套制度：一是建立征地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定征地相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)規(guī)則和聯(lián)動(dòng)策略，保障部門(mén)聯(lián)合行動(dòng);二是建立征地獎(jiǎng)懲機(jī)制，包括對(duì)征地利益主體的獎(jiǎng)懲和對(duì)征地實(shí)施的獎(jiǎng)懲，調(diào)動(dòng)地方政府工作積極性，調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民配合征地實(shí)施的積極性，推動(dòng)征地項(xiàng)目保質(zhì)按期完成;三是建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定期調(diào)整機(jī)制，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合物價(jià)變動(dòng)情況，實(shí)行每三年調(diào)整一次征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低;四是建立被征地農(nóng)民就業(yè)保障制度，向被征地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，做好被征地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)工作;提供財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)用人單位吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，向愿意自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民提供財(cái)政和金融優(yōu)惠支持;五是建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，解決被征地農(nóng)民基本醫(yī)療和養(yǎng)老問(wèn)題，將被征地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療掛鉤，設(shè)置專門(mén)資金賬戶作為被征地農(nóng)民養(yǎng)老金;六是建立征地補(bǔ)償金預(yù)存制度，防止出現(xiàn)征地補(bǔ)償金無(wú)法到位的情況;七是建立協(xié)議審核制度，主管部門(mén)要認(rèn)真審核征地協(xié)議文件內(nèi)容和簽訂程序的合法性、合規(guī)性、合理性;八是建立財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，對(duì)土地征收的所有收支明細(xì)情況以網(wǎng)站公布、公告欄張貼等多種形式向全社會(huì)公開(kāi);九是建立征地補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)審計(jì)制度，專門(mén)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行審核和稽查;十是建立征地補(bǔ)償款使用和監(jiān)管制度，嚴(yán)格規(guī)范征地補(bǔ)償款的使用，加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款使用的監(jiān)管，防止截留、克扣、侵占、挪用征地補(bǔ)償款的行為發(fā)生;十一是建立會(huì)審制度，規(guī)范會(huì)審的流程和模式，對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)的征地事項(xiàng)，組織部門(mén)會(huì)審，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同辦理;十二是建立征地實(shí)施督查制度，加強(qiáng)征地實(shí)施督查，及時(shí)查處違法違規(guī)征地行為，嚴(yán)格規(guī)范征地程序，確保征地補(bǔ)償安置落實(shí)到位;十三是建立批后核查常態(tài)工作制度，將征地批后核查常態(tài)化，加強(qiáng)對(duì)征地項(xiàng)目批后管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民利益。

（4）建立征地過(guò)程體系，保證征地平安實(shí)施。在政策宣傳方面，積極引入律師第三方專業(yè)力量，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民提供專業(yè)的法律支持;加大政策指導(dǎo)和落實(shí)力度，精準(zhǔn)解讀征地政策，積極宣傳征地政策，確保集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民充分領(lǐng)會(huì)征地政策;積極聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，充分尊重被征地農(nóng)民意愿，適時(shí)調(diào)整征地T作方案。在排查調(diào)解方面，及時(shí)排查被征地農(nóng)民的不滿情緒、糾紛、沖突，掌握被征地農(nóng)民不同意見(jiàn);加強(qiáng)群眾心理疏導(dǎo)，化解矛盾糾紛;事先制定應(yīng)急預(yù)案，防止矛盾沖突進(jìn)一步擴(kuò)大化。在規(guī)范程序方面，做好批前告知、確認(rèn)、聽(tīng)證工作，尊重被征地農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán);站在客觀公正的立場(chǎng)，做好征地報(bào)批前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作;充分公開(kāi)征地信息，尊重公民知情權(quán)，接受全社會(huì)監(jiān)督。在補(bǔ)償安置方面，共同簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，明確征地補(bǔ)償具體內(nèi)容;做好征地補(bǔ)償安置費(fèi)收支、審核、撥付、分配工作;根據(jù)實(shí)際情況，采取適宜的方式安置被征地農(nóng)民，多渠道解決被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，妥善解決征地補(bǔ)償安置遺留問(wèn)題。

（5）建立征地存儲(chǔ)體系，方便征地信息掌握。在搭建平臺(tái)方面，建立安置人口動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)，掌握安置人口動(dòng)態(tài)信息;建立征地資料電子信息檔案網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)征地資料實(shí)行電子化公開(kāi)管理;建立土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，掌握土地供需動(dòng)態(tài)情況;建立征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)查詢系統(tǒng)，方便人們了解官方權(quán)威的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);建立違法建設(shè)網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)，以社區(qū)網(wǎng)格的形式對(duì)違法建設(shè)實(shí)行監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在資金管理方面，規(guī)范征地費(fèi)用支付渠道，確保征地費(fèi)用足額支付到位;建立專項(xiàng)資金賬戶，對(duì)征地資金實(shí)行單獨(dú)管理;封閉管理預(yù)存資金費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?出具征地項(xiàng)目資金審計(jì)報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)征地項(xiàng)目資金的收支監(jiān)督。在資料保存方面，將征地補(bǔ)償安置方案和征地補(bǔ)償協(xié)議等資料報(bào)送備案;整個(gè)征地項(xiàng)目結(jié)束后，將該項(xiàng)目所有數(shù)據(jù)和文件資料進(jìn)行紙質(zhì)化和電子化的歸檔管理。

（6）建立征地紀(jì)律體系，促進(jìn)征地合法合規(guī)。在監(jiān)督檢查方面，加強(qiáng)征地費(fèi)用和備案監(jiān)管、征地執(zhí)法監(jiān)督和巡查、征地清理檢查，及時(shí)清理檢查征地項(xiàng)目，檢查征地程序不完善，征地補(bǔ)償安置不到位等情況。在責(zé)任追究方面，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)違法違規(guī)的行為和人員進(jìn)行查處和問(wèn)責(zé)。嚴(yán)肅查處違法違規(guī)征地行為，嚴(yán)肅處理截留、克扣、侵占、挪用征地補(bǔ)償安置費(fèi)行為，依法處罰濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的人員，對(duì)情節(jié)特別嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任。

3.5飽和度檢驗(yàn)

理論飽和度檢驗(yàn)是指不能再?gòu)男率占馁Y料中發(fā)現(xiàn)新的理論見(jiàn)解和新的檢驗(yàn)范疇。本研究采取相同的程序?qū)τ嘞?份文件進(jìn)行逐級(jí)編碼，最終形成主范疇。編碼結(jié)束后，未得到新的概念和范疇。這表明，本研究的概念、范疇編碼在理論上達(dá)到飽和，具有一定的信度。

4結(jié)論與對(duì)策建議

4.1結(jié)論

加強(qiáng)征地管理，是推進(jìn)平安征地的必然選擇，是落實(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要舉措。本研究運(yùn)用扎根理論，分析25份征地管理工作政策文本內(nèi)容，提取出69個(gè)概念，歸納出15個(gè)范疇，根據(jù)范疇和概念之間、范疇與范疇之間的關(guān)系，提煉出6個(gè)主范疇，基于這些概念、范疇、主范疇，確定征地管理體系為核心范疇，并由此構(gòu)建出一核六翼的征地管理體系概念模型。該模型是以征地管理體系為核心，以征地認(rèn)知體系、征地組織體系、征地制度體系、征地過(guò)程體系、征地存儲(chǔ)體系、征地紀(jì)律體系為六翼構(gòu)成。

本文的研究貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是全方位透視征地管理活動(dòng)，為進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理提供了基本思路。二是拓展了扎根理論的應(yīng)用領(lǐng)域，將扎根理論用于研究征地管理。三是構(gòu)建了征地管理體系概念模型，從理論層面對(duì)社會(huì)治理做了有益探索。

4.2對(duì)策建議

征地管理是地方政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等法律、法規(guī)、規(guī)定，對(duì)本行政管轄區(qū)內(nèi)征地活動(dòng)進(jìn)行管理。長(zhǎng)期以來(lái)，征地管理在維護(hù)征地秩序、保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民利益等方面功不可沒(méi)。但是仍然存在一些困境。根據(jù)本文研究結(jié)論，結(jié)合中國(guó)長(zhǎng)期征地管理實(shí)踐，提出進(jìn)一步完善征地管理的政策建議。

（l）將征地認(rèn)知落實(shí)到具體的征地行為。由于地方官員晉升機(jī)制和工作考核機(jī)制等因素影響，地方政府在實(shí)踐中容易出現(xiàn)偏離正確征地認(rèn)知方向的情況，損害被征地農(nóng)民的利益，后果嚴(yán)重的，還會(huì)爆發(fā)征地沖突群體性事件，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。因此，實(shí)現(xiàn)征地認(rèn)知和征地行為的有機(jī)統(tǒng)一至關(guān)重要。具體地，可以定期加強(qiáng)對(duì)征地相關(guān)機(jī)構(gòu)的教育培訓(xùn)，提升地方征地機(jī)構(gòu)的思想水平和行政素養(yǎng)。此外，可以將征地管理納入地方政府政績(jī)考核內(nèi)容，增大制度認(rèn)知壓力，強(qiáng)調(diào)征地管理工作的突出重要性。從認(rèn)知塑造和認(rèn)知壓力兩個(gè)方面著手，實(shí)現(xiàn)征地知行統(tǒng)一和轉(zhuǎn)化。

（2）進(jìn)一步細(xì)化和明確各層級(jí)各部門(mén)的征地職責(zé)，并在市、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做好協(xié)調(diào)和配合工作。由于土地征收涉及的部門(mén)和任務(wù)較為分散，若沒(méi)有明確的職責(zé)分工和有效協(xié)調(diào)，則容易出現(xiàn)推諉扯皮和搭便車現(xiàn)象。從現(xiàn)有征地管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)看，部分地區(qū)的征地相關(guān)部門(mén)在職責(zé)分工方面不盡完善。因此，可以重新細(xì)化征地任務(wù)，嚴(yán)格劃定各層級(jí)各部門(mén)征地職責(zé)。對(duì)于需要多部門(mén)共同完成的征地任務(wù)，地方政府要安排專門(mén)人員統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)。對(duì)于跨區(qū)的征地項(xiàng)目，可以由共同的上一層級(jí)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。地方政府要處理好與其他利益主體的關(guān)系，以及協(xié)調(diào)其他利益主體之間的關(guān)系。具體地，可以成立由地方政府和其他利益主體核心人員組成的專門(mén)班子，對(duì)有爭(zhēng)議的內(nèi)容集體討論。

（3）加快制度建設(shè)步伐，督促制度落地。目前，有些制度、機(jī)制只停留在設(shè)想層面，并未真正形成文件，因而在實(shí)踐中也難以推行。相關(guān)部門(mén)不能空喊口號(hào)，務(wù)必要引起足夠重視，盡快制定并落實(shí)這些制度、機(jī)制，為土地征收提供切實(shí)可行的制度保障。不僅如此，要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，及時(shí)更新完善現(xiàn)有制度、機(jī)制，做到與時(shí)俱進(jìn)。

（4）加強(qiáng)沖突防范和應(yīng)急處置管理。一方面，要加大政策宣傳力度，積極排查化解矛盾糾紛。鼓勵(lì)成立征地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行征地首問(wèn)負(fù)責(zé)制?？梢灾谱髡鞯卣咝麄魇謨?cè)，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地安置方式、征地項(xiàng)目免費(fèi)法律咨詢途徑、征地工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)系方式等信息印在宣傳手冊(cè)中，發(fā)放給每一個(gè)被征地農(nóng)民家庭。委托專門(mén)律師機(jī)構(gòu)，定期在被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織舉行答疑會(huì)，解讀征地政策，解答被征地農(nóng)民疑問(wèn)。通過(guò)實(shí)地走訪或電話走訪等方式，及時(shí)排查化解被征地農(nóng)民征地矛盾。另一方面，要抽調(diào)專門(mén)人員在征地調(diào)查、確認(rèn)、聽(tīng)證、協(xié)議簽訂的現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)，確保各方安全。征地現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人員要對(duì)沖突苗頭反應(yīng)迅速，熟悉應(yīng)急預(yù)案的工作流程，能夠共同配合完成維護(hù)征地現(xiàn)場(chǎng)秩序的任務(wù)。

（5）充分利用互聯(lián)網(wǎng)+征地管理，提高征地管理效率。從當(dāng)前現(xiàn)狀看，征地網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建立不夠完善，征地資金管理的透明度有待提高，征地資料的電子化歸檔建設(shè)相對(duì)薄弱。因此，務(wù)必要加快互聯(lián)網(wǎng)+征地管理建設(shè)步伐，提高土地征收的公開(kāi)度和透明度，保證公民的知情權(quán)。

（6）加大監(jiān)督檢查和違法違規(guī)處置力度。相關(guān)部門(mén)務(wù)必認(rèn)真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，建議做好監(jiān)督檢查記錄，注明時(shí)間、范圍、監(jiān)督檢查人員、監(jiān)督檢查結(jié)果等基本信息，并做好圖片、影像留存。同時(shí)，要盡快受理被征地農(nóng)民投訴、舉報(bào)，落實(shí)對(duì)違法違規(guī)行為和人員的懲處。

參考文獻(xiàn)：

1.劉祥鑫 蒲春玲 劉志有 閆志明 穆飛翔 蘇麗麗 蔣玲 王藝潔 包睿，基于烏魯木齊市耕地資源綜合價(jià)值的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究.中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃.2017.38（ 04）

2.許中緣 崔雪煒.集體土地征收補(bǔ)償制度的功能定位.浙江社會(huì)科學(xué).2019.10

3.張宇.農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償原則探析，福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2020.23（ 02）

4.柴國(guó)俊.新時(shí)代征地補(bǔ)償模式考量：邏輯、評(píng)估與保障.中國(guó)軟科學(xué).2019.10

5.丁國(guó)民 劉桂昌.農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛解決機(jī)制的優(yōu)化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2020.05

6.劉超 蒲春玲 劉志有 閆志明黃曉東張影汪霖.基于調(diào)查的少數(shù)民族地區(qū)征地安置模式研究——以新疆阿克蘇地區(qū)為例，天津農(nóng)業(yè)科學(xué).2016.22.06

7.徐濟(jì)益 馬晨.被征地農(nóng)民安置模式比較的機(jī)理分析與政策進(jìn)路.行政論壇.2018.25（ 02）

8.陸林 羅婷婷，集體土地所有權(quán)行使主體確立與被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制完善路徑探析.湖南社會(huì)科學(xué).2017.01

9.江維國(guó) 李立清 周賢君.社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變背景下被征地農(nóng)民社會(huì)保障供給優(yōu)化研究.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理.2019.41（07）

10.柳建文 孫夢(mèng)欣.農(nóng)村征地類群體性事件的發(fā)生及其治理——基于沖突過(guò)程和典型案例的分析.公共管理學(xué)報(bào).2014.11（ 02）

11.黃萃 任瞍 張劍.政策文獻(xiàn)量化研究：公共政策研究的新方向.公共管理學(xué)報(bào).2015.12（ 02）

12.劉麗杭 岳鑫，地方政府政策如何促進(jìn)醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)——基于扎根理論的政策文本研究.中國(guó)衛(wèi)生政策研究.2019.12（ 09）

作者簡(jiǎn)介：劉琦、韓思雨，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。