新疆鄉(xiāng)村治理體系問題研究

劉靜

黨的十九大提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。新疆地處我國西北邊陲，是邊疆民族地區(qū)、脫貧攻堅主戰(zhàn)場、反分裂斗爭的第一線，也是主要的農(nóng)牧業(yè)區(qū)。近年來，隨著自治區(qū)黨委和政府一系列強(qiáng)農(nóng)、惠民政策的實(shí)施，新疆鄉(xiāng)村治理發(fā)展基礎(chǔ)日益鞏固，然而新疆鄉(xiāng)村治理體系中存在的問題也日益突出。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定有著重要意義。[1]新疆地處我國西北邊陲，是邊疆民族地區(qū)、脫貧攻堅主戰(zhàn)場、反分裂斗爭的第一線，也是主要的農(nóng)牧業(yè)區(qū)，目前尚有約一半的人口生活在農(nóng)村。因此，新疆鄉(xiāng)村治理在推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安的進(jìn)程中具有十分重要的意義。黨的十九大報告明確要求，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這是我們黨站在新的歷史發(fā)展階段，對鄉(xiāng)村治理這一重要課題提出的重要要求。本文以新疆喀什地區(qū)Z村為例，對其面臨的鄉(xiāng)村治理體系問題進(jìn)行考察研究。

新疆喀什地區(qū)Z村的鄉(xiāng)村治理發(fā)展基礎(chǔ)

新疆喀什地區(qū)Z村是一個以農(nóng)業(yè)為主的大村，該村共有6個村民小組552戶2064人，其中農(nóng)村戶籍495戶1942人。全村現(xiàn)有實(shí)際耕地5140畝，村集體土地2293畝，發(fā)包土地2293畝，人均2.62畝。Z村主要種植小麥、玉米、核桃，并重點(diǎn)突出發(fā)展核桃業(yè)，人均核桃面積1.38畝。目前，全村已100%實(shí)現(xiàn)了安居富民房保障，適齡兒童入學(xué)率100%，農(nóng)戶水、電、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)通訊等也已全覆蓋。

1、加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，穩(wěn)固組織基石

Z村的治理主體目前主要包括三部分：鄉(xiāng)黨委、駐村工作隊、村“兩委”。近年來，在鄉(xiāng)黨委的安排和駐村工作隊的指導(dǎo)下，村黨支部對“兩委班子”進(jìn)行調(diào)整，配強(qiáng)配齊了“兩委班子”，目前村“兩委”干部共5名，其中支委會成員3名、村委會成員4名，交叉任職2人;35歲以下3名，大專及以上學(xué)歷1名，女性1名。日常工作中，村黨支部加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，規(guī)范落實(shí)各項制度，如“四位一體”聯(lián)席會議制度、周五黨員學(xué)習(xí)制度，堅持“三會一課”和“四議兩公開”制度，基本實(shí)現(xiàn)了黨員干部工作、活動的規(guī)范化、制度化、有效推動了支部黨建工作。同時，積極壯大黨員隊伍，僅2019年Z村黨支部已培養(yǎng)入黨積極分子10名，發(fā)展黨員3名，不斷壯大黨組織力量，為黨組織輸送新鮮血液。

2、維護(hù)社會穩(wěn)定，落實(shí)維穩(wěn)措施

目前，新疆全域已連續(xù)三年多未發(fā)生暴恐事件，Z村社會穩(wěn)定基礎(chǔ)較好。即便如此，為繼續(xù)鞏固社會穩(wěn)定的良好局面，Z村駐村工作隊、村兩委全力維護(hù)社會穩(wěn)定，落實(shí)各項維穩(wěn)措施。一是全方位多角度大宣講，發(fā)揮宣傳教育引領(lǐng)作用。以升國旗、農(nóng)民夜校、村民代表大會、返鄉(xiāng)大學(xué)生座談會等活動為契機(jī)，加強(qiáng)政策宣講。二是多層次多領(lǐng)域發(fā)聲亮劍，發(fā)出基層維穩(wěn)最強(qiáng)音。先后多次召集村全體黨員、小學(xué)師生、返鄉(xiāng)學(xué)生、全體村民、宗教人士等不同層面發(fā)聲亮劍。三是多頻次多引導(dǎo)入寺走訪，強(qiáng)化宣傳促和諧。堅持每周走訪清真寺、升國旗，并組織宗教人士座談會，促進(jìn)宗教和睦和諧，引導(dǎo)宗教在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用。

3、保障合法利益，共享發(fā)展成果

村民利益得到有效保障必然會激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村治理的熱情。近年來，Z村穩(wěn)步落實(shí)國家一系列惠民政策，同時也采取了一些符合本地實(shí)際的具體措施。一是加強(qiáng)“輟學(xué)保控”工作。通過多種場合和入戶走訪不斷進(jìn)行教育惠民政策宣傳，義務(wù)教育入學(xué)實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)入盡入”，全村適齡兒童329人，未發(fā)生一例失學(xué)輟學(xué)情況。二是做好綜合社會保障。對低保戶和享受低保人員進(jìn)行全面核實(shí)和摸底，確保符合條件的建檔立卡貧困戶執(zhí)行最低生活保障政策。落實(shí)兜底保障，進(jìn)行身份標(biāo)識，精準(zhǔn)認(rèn)定社會保障兜底貧困戶，并全部錄入低保信息系統(tǒng)。三是及時收繳醫(yī)療和養(yǎng)老保險費(fèi)用，全村共2064人（含貧困人口）參加醫(yī)療保險，參保率達(dá)到100%，1150人（含115個貧困人口）參加養(yǎng)老保險，參保率達(dá)100%。

4、完善基礎(chǔ)設(shè)施，推動鄉(xiāng)村發(fā)展

按照“五通七有”標(biāo)準(zhǔn)，Z村已實(shí)現(xiàn)通水、通電、通路、通廣播電視、通網(wǎng)絡(luò)，該村辦公場地、雙語幼兒園、衛(wèi)生室、文化活動場所等也已全部建設(shè)完成并投入使用。在加強(qiáng)村級陣地建設(shè)方面，目前，Z村村級陣地占地面積4329平方米，其中辦公陣地面積639.48平方米（村辦公室、村級文化室、圖書閱覽室、村級警務(wù)室、村干部周轉(zhuǎn)房、群眾便民服務(wù)中心、值班室等），村委會室外活動場地4085平方米。另外，駐村工作隊為Z村安裝路燈200余盞，并實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村道路硬化全覆蓋。

Z村鄉(xiāng)村治理體系的問題分析

Z村已發(fā)展了較好的鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，但在鄉(xiāng)村治理體系方面仍面臨一些問題，主要有：

1、村民素質(zhì)水平制約鄉(xiāng)村自治發(fā)展

雖然近年來黨和政府為新疆的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會建設(shè)投入了大量的人力、物力和財力，但就教育資源、文化環(huán)境以及就業(yè)機(jī)會等多個方面而言，城鎮(zhèn)都比鄉(xiāng)村擁有更強(qiáng)大的吸引力。這種吸引力使得Z村絕大部分的年輕人以及稍有能力的鄉(xiāng)村人才都陸續(xù)離開農(nóng)村、逐步融入了城鎮(zhèn)。而Z村留守的村民大多國語水平較低、文化素質(zhì)不高、思想觀念保守封閉，欠缺必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)能力。這些因素都造成他們生活水平較為低下，同時缺乏參與鄉(xiāng)村治理的意愿與能力。雖然近年來國家推行了一系列精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策，村民生活水平因此獲得極大改善，但也使得部分村民養(yǎng)成了等、靠、要的思維模式，自主奮斗的意愿和能力并未形成。

2、法治手段不多導(dǎo)致作用發(fā)揮有限

Z村的大部分村民在遇到矛盾糾紛時，一般都會找駐村工作隊、村干部或村中較有威望的人來調(diào)解，基本不會找警察或律師咨詢。這在一定程度上反映出Z村村民對法律的認(rèn)知和認(rèn)同還比較有限。普法活動是法治建設(shè)的重要手段之一，但脫離實(shí)踐、脫離現(xiàn)實(shí)的宣傳卻容易導(dǎo)致宣傳活動的形式化。Z村在村里的許多地方都設(shè)置了法治宣傳專欄，農(nóng)家書屋擺放了多種法治宣傳讀物，普法宣傳活動也常常借助固定的法治宣傳日或農(nóng)民夜校， 在特定場所集中發(fā)放宣傳材料、專人進(jìn)行法治知識宣講，但由于多數(shù)村民國語水平不高，文化程度有限，導(dǎo)致村民接受能力有限，實(shí)際成效并不理想。

3、文化力量挖掘不足影響德治成效

文化陣地建設(shè)是推動德治建設(shè)的有效載體。Z村已建成農(nóng)家書屋、籃球場、文化活動室以及農(nóng)民大舞臺等多種活動場所，文化基礎(chǔ)設(shè)施基本健全。但各場所的使用率一直不高：農(nóng)家書屋基本處于閑置狀態(tài)，一般無人借閱;籃球場的利用率也比較低;文化活動室長期大門緊鎖;農(nóng)民大舞臺僅在重大節(jié)慶日開展活動。文化設(shè)施沒有得到充分利用導(dǎo)致文化引領(lǐng)德治效果甚微。除此之外，Z村雖已制定了村規(guī)民約，但與Z村實(shí)際結(jié)合不緊密，可操作性不高，執(zhí)行力度不大，并沒有起到應(yīng)有的道德約束引導(dǎo)作用。

4、“三治”融合欠缺協(xié)同造成保障乏力

黨的十九大提出健全自治、法治、德治相融合的“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系，主要目的在于整合自治、法治、德治的力量資源，合力助推鄉(xiāng)村振興。但目前就Z村“三治融合”的治理體系建設(shè)情況來看，三大元素“融合”治理缺乏系統(tǒng)性，融合治理的一體化程度不夠，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的保障乏力。鄉(xiāng)村各級治理主體仍然按照以往工作方式開展工作，工作中錯位、越位的現(xiàn)象同時存在，并沒有形成系統(tǒng)有效的合力，導(dǎo)致治理資源分散弱化。另外，由于基層工作任務(wù)重，資源少，村級治理主體通常欠缺融合治理力量和資源的能力。

健全新疆鄉(xiāng)村治理體系的對策建議

1、加大教育投資，提升村民自治能力水平

健全鄉(xiāng)村治理體系，最根本的是要提高村民的自治能力水平。要通過教育積極引導(dǎo)村民樹立正確的人生觀、價值觀，從根本上認(rèn)識到自我努力的重要性，形成自強(qiáng)自立的意識。一方面，要繼續(xù)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度。公共集體意識是對現(xiàn)代化公民的基本要求，促進(jìn)教育的現(xiàn)代化才能培養(yǎng)與時俱進(jìn)的合格公民。[2]因此，政府應(yīng)該繼續(xù)加大對新疆鄉(xiāng)村中小學(xué)以及幼兒園的教育投入，繼續(xù)通過內(nèi)招、支教等多種方式保證教育質(zhì)量，從根本上提升村民素質(zhì)。另一方面，要加大對現(xiàn)有成年村民的教育培訓(xùn)，為農(nóng)戶、外出務(wù)工村民組織基本技能培訓(xùn)，重點(diǎn)提高國語水平，確保村民有信心、有能力掌握基本的科學(xué)生產(chǎn)知識和勞動技能。

2、創(chuàng)新宣傳模式，全面提升法治保障能力

應(yīng)充分發(fā)揮四老人員、經(jīng)濟(jì)帶頭人、教師等人群的積極作用，形成較為穩(wěn)定的有影響力、且服務(wù)意識強(qiáng)的宣講隊伍。一方面要有重點(diǎn)的宣講與村民切身利益相關(guān)的法律知識，如土地承包法、合同法、婚姻法等等;另一方面，要充分挖掘民族傳統(tǒng)文化中的優(yōu)秀元素，創(chuàng)新宣講形式，將傳統(tǒng)文化、身邊事與法治宣傳內(nèi)容相結(jié)合，用新穎且易于被村民接受、理解的形式如民族說唱、小品表演等表現(xiàn)出來，定期組織活動，持續(xù)發(fā)力，真正形成法治宣傳的實(shí)效。同時，要抓住時機(jī)開展法治宣傳活動，適時教育引導(dǎo)。特別是在調(diào)解鄉(xiāng)村發(fā)生的相關(guān)矛盾糾紛后，要及時對村干部和村民進(jìn)行相關(guān)法律知識的宣講，讓大家從身邊事中學(xué)習(xí)法律、認(rèn)識法律，確保村民學(xué)得懂、用的到。

3、深挖民族文化內(nèi)涵，推動鄉(xiāng)村社會公序良俗發(fā)展

習(xí)近平總書記指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂?！毙陆哂胸S富的民族文化和民族風(fēng)情，要繼續(xù)加強(qiáng)對民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承力度，并與時代精神緊密結(jié)合，開展一系列契合時代精神的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化活動，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化的創(chuàng)新性發(fā)展。[3]首先，挖掘與開發(fā)鄉(xiāng)村的特色文化，保護(hù)好傳統(tǒng)歷史文化，如古建筑、古村落遺址等，激發(fā)村民的家風(fēng)、民風(fēng)意識。其次，村規(guī)民約發(fā)揮著 “準(zhǔn)法律”的作用，潛移默化中影響著鄉(xiāng)村民眾的思維觀念、價值觀養(yǎng)成和行為方式等，有利于加強(qiáng)鄉(xiāng)村凝聚力、激發(fā)鄉(xiāng)村活力。新疆鄉(xiāng)村社會文化多元，包括民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗族倫理等，這些傳統(tǒng)文化資源深深嵌入在鄉(xiāng)村民眾的生活中，易于被村民理解與接受。但在這個過程中，一定要堅持“去其糟粕、取其精華”的原則，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯亢陀懻?，形成人人都能遵守且自覺遵守的村規(guī)民約，推動其發(fā)揮道德教化作用。第三，創(chuàng)新德治手段，設(shè)計完善的道德制度規(guī)則，探索試行“道德銀行”等方式方法，在貢獻(xiàn)和回報之間建立良性互動機(jī)制，科學(xué)激勵村民自我約束、自我管理。

4、整合治理力量，確?！叭巍比诤嫌行蛲七M(jìn)

“三治”融合的有序推進(jìn)，有賴于鄉(xiāng)村治理力量資源的積極整合，要避免出現(xiàn)層層落實(shí)、層層加碼等情況，努力形成多主體聯(lián)動的鄉(xiāng)村治理格局。重點(diǎn)要理順各級治理主體的關(guān)系，厘清各個治理主體的職責(zé)，在駐村工作隊的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，積極推動“村兩委”回歸本位。重點(diǎn)解決上級組織對村級組織檢查考核多、部署落實(shí)會議多等“行政化”突出問題，為村級組織減負(fù)松綁，為村級組織發(fā)展自治提供幫助，切實(shí)培養(yǎng)村級組織的治理能力，全力推動“三治”融合有序推進(jìn)。

注釋

[1]鄭會霞：構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理體系，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0831/c40531-30262992.html，2018-08-31

[2]賀新春，溫淑婷.中國鄉(xiāng)村治理存在的問題與對策——以江西省石城縣X村為個案[J].老區(qū)建設(shè)，2019（20）：13-20.

[3]廖林燕.鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新研究[J].西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（01）：P12.

參考文獻(xiàn)

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[2]中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[N].人民日報，2018-01-02.

[3]肖唐鏢.近十年我國鄉(xiāng)村治理的觀察與反思[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2014，53（06）.

[4]徐勇.鄉(xiāng)村治理的中國根基與變遷[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2018.

[5]廖林燕.鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新研究[J].蘭州：西北民族大學(xué)學(xué)報，2018（01）.

作者簡介

劉 靜 中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨校講師，研究方向為行政學(xué)、社會治理