生態(tài)保護修復(fù)市場化的國際經(jīng)驗和我國實踐

周妍 張麗佳 翟紫含

現(xiàn)階段，我國面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化的嚴(yán)峻形勢，但生態(tài)保護修復(fù)的投入?yún)s過度依賴財政資金。在三期疊加、投資缺口大、財政投入增長空間有限的現(xiàn)實背景下，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，建立市場化機制，明晰市場交易規(guī)則、完善激勵約束措施、加強市場監(jiān)管，吸引社會資本加入國土空間生態(tài)保護修復(fù)，成為迫切需要解決的問題。

生態(tài)保護修復(fù)的國際經(jīng)驗

西方國家在生態(tài)保護修復(fù)市場體系建設(shè)方面，普遍采取“小政府、大市場”的自由經(jīng)濟發(fā)展模式。政府通過法律約束、搭建平臺、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等多種方式，引導(dǎo)建立了穩(wěn)定有序的生態(tài)保護修復(fù)市場。

基于“信用”交易的生態(tài)補償市場化模式。類模式主要著眼于對區(qū)域整體生態(tài)功能或?qū)δ愁愄厥鈱ο蟮谋Ｗo。其中以德國的基于“生態(tài)價值分”交易和美國的濕地“抵消信用”交易的市場化模式最具代表性。

美國濕地“抵消信用”交易的模式主要特點如下：政府通過法律規(guī)定濕地“零凈損失”“總體增長”的目標(biāo)，開發(fā)建設(shè)活動造成濕地受損的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)履行補償義務(wù)。在市場交易規(guī)則方面，專業(yè)從事生態(tài)修復(fù)的企業(yè)（如濕地緩解銀行發(fā)起人）通過購買或租賃土地建設(shè)濕地，經(jīng)政府許可審批后生成并儲備“抵消信用”額度，出售“抵消信用”給責(zé)任主體獲得收益。

基于“水務(wù)特許經(jīng)營權(quán)”的流域水環(huán)境治理市場化模式。最有特點的是英國泰晤士河潮汐隧道項目，是為改善流域水環(huán)境賦予市場主體水務(wù)特許經(jīng)營權(quán)的一類市場化模式。英國政府通過將潮汐隧道這一基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運營權(quán)完全轉(zhuǎn)移給水務(wù)公司，同時還建立起一套獨立協(xié)同的分權(quán)監(jiān)管機制，包括獨立于政府部門的國家監(jiān)管機構(gòu)（包括環(huán)境署、水務(wù)辦公室和飲用水監(jiān)督局等）和社會監(jiān)管機構(gòu)（包括水務(wù)公司協(xié)會和水務(wù)消費者委員會）。

基于“生態(tài)旅游特許經(jīng)營權(quán)”的國家公園保護修復(fù)市場化模式。如：美國利用特定區(qū)域生態(tài)資源的稀缺性和生態(tài)系統(tǒng)本身具有的娛樂性功能，以及人們對自然舒適性的需求，打造生態(tài)旅游消費市場。在激勵措施方面，通過法律規(guī)定國家公園的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，并規(guī)定公園內(nèi)可進行生態(tài)旅游特許經(jīng)營，須經(jīng)過公開招標(biāo)競爭擇優(yōu)確定特許經(jīng)營受權(quán)主體。

基于“綠色水電”認證的市場化模式。如瑞士建立了“綠色水電”認證機制。通過“認證”提高電力產(chǎn)品附加值，將溢價用于改善環(huán)境。在創(chuàng)造市場需求方面，公眾對天然健康河流的向往加之綠色電力的社會宣傳催生了“綠色水電”的市場需求。

基于“綠色金融”的市場化投融資工具。許多國家和地區(qū)探索將多種金融工具用于支持生態(tài)保護修復(fù)，包括 “綠色銀行”“綠色信貸”“綠色債券”“綠色基金”等。

國內(nèi)的實踐

目前，我國生態(tài)保護修復(fù)市場化以政府購買服務(wù)、市場主體承擔(dān)工程施工任務(wù)為主。近年來，圍繞如何吸引和支持市場主體自籌資金投入生態(tài)保護修復(fù)，各部門、各地方從不同角度開展了實踐探索，主要可分為以下幾種類型：

基于“信用”交易的市場化實踐。我國已開展的該類市場化探索包括補充耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)、碳排放權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)、林權(quán)等交易，但市場發(fā)育程度參差不齊，全國統(tǒng)一的自然資源和環(huán)境權(quán)交易市場尚未形成規(guī)模。

基于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)激勵的市場化實踐。此類市場化模式實施的制約因素主要有3個方面：一是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度仍然存在歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明晰、流轉(zhuǎn)不順暢、保護不力、監(jiān)管不高效等問題。二是生態(tài)修復(fù)后的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受空間規(guī)劃和用途管制的約束。三是修復(fù)前后涉及的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，在投資生態(tài)保護修復(fù)的市場主體與自然資源資產(chǎn)原產(chǎn)權(quán)人之間流轉(zhuǎn)、收益分配等的具體操作規(guī)則不明晰。

基于“廢棄物資源化利用”的市場化實踐。在我國，此類市場化模式實施的制約因素主要有兩方面：一是礦產(chǎn)資源與尾礦的邊界界定標(biāo)準(zhǔn)、尾礦或廢石處置的合法性，以及手續(xù)如何辦理、權(quán)益金是否繳納等問題仍不明確。二是由于監(jiān)管缺位，出現(xiàn)了以生態(tài)修復(fù)之名行盜采資源之實、造成對生態(tài)環(huán)境二次損毀的問題。

綠色金融投融資實踐。我國已開展的該類市場化探索包括綠色信貸、綠色基金、綠色債券、綠色股票、綠色 PPP 等主要綠色金融工具。雖然在政策層面和實踐中均取得一定進展，但仍存在諸多障礙。一是生態(tài)修復(fù)項目投資周期長、融資成本高、投資回報率低，導(dǎo)致投資吸引力弱。二是法律法規(guī)及配套體系建設(shè)不完善，征信服務(wù)機構(gòu)缺失，信貸風(fēng)險高，以生態(tài)保護修復(fù)項目為核心的金融生態(tài)體系尚未建立。三是生態(tài)修復(fù)項目信息披露不到位，限制了金融機構(gòu)開展成本、效益和風(fēng)險評價，綠色金融市場透明度難以提升，社會監(jiān)督難以發(fā)揮作用。四是激勵機制缺位，影響了生態(tài)修復(fù)項目的可投資性，也限制了綠色資本規(guī)模。

流域綜合治理市場化實踐。在一些流域綜合治理項目中，市場主體擔(dān)任工程實施者、資產(chǎn)所有者和資源經(jīng)營管理者三重角色，被相關(guān)地方政府賦予流域空間治理權(quán)、增量資產(chǎn)所有權(quán)、相關(guān)資源開發(fā)（使用）權(quán)。市場主體通過沿線土地開發(fā)、收取部分水資源費、流域橫向生態(tài)補償，以及綜合利用水權(quán)、林權(quán)、碳權(quán)交易和多種產(chǎn)業(yè)經(jīng)營等方式獲得收益，在更長的時空尺度下平衡流域治理的缺口資金及融資成本。這類模式主要面臨統(tǒng)籌各類自然資源、協(xié)調(diào)各類產(chǎn)權(quán)主體和各級地方政府的難題。

思考與建議

強化法律約束、擴展用途管制、創(chuàng)造市場需求。一是在自然資源相關(guān)法律中，進一步明確生態(tài)保護目標(biāo)、損毀補償責(zé)任和補償方式。二是在空間規(guī)劃中合理劃定生態(tài)保護紅線，明確生態(tài)質(zhì)量底線，設(shè)置各類自然資源利用的控制性指標(biāo)。三是將用途管制擴展到整個國土空間，明確不同國土空間的約束性轉(zhuǎn)用規(guī)則，創(chuàng)造并有序調(diào)控對各類“信用”的市場需求。

完善修復(fù)前后的產(chǎn)權(quán)確認與流轉(zhuǎn)規(guī)則，為市場交易提供前提。一是明確各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的權(quán)益邊界，處理好所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等各類產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式。二是分類完善生態(tài)保護修復(fù)責(zé)任與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)掛鉤的實施機制，促進生態(tài)修復(fù)中產(chǎn)權(quán)的合理有序流轉(zhuǎn)。三是明確生態(tài)修復(fù)前后各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，并依法依規(guī)進行確權(quán)登記，保護市場主體的合法權(quán)益。

打通金融體系，解決市場主體融資問題。一是完善各類自然資源資產(chǎn)抵押、質(zhì)押功能，降低市場化主體的融資成本。二是探索建立綠色擔(dān)?；鸹驌?dān)保機構(gòu)，降低綠色信貸風(fēng)險。三是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，明晰投資回報機制，調(diào)動市場主體以多元化金融手段介入生態(tài)修復(fù)的積極性。四是建立和完善適合國土空間生態(tài)保護修復(fù)的第三方服務(wù)機構(gòu)和配套制度體系，保障市場主體投融資權(quán)益。五是強化政府在支持生態(tài)修復(fù)中的引領(lǐng)作用以及環(huán)境信息披露的表率作用，合理運用國土空間規(guī)劃等政策，為生態(tài)保護修復(fù)項目設(shè)置向好的預(yù)期，從而為項目的投融資帶來經(jīng)濟安全點和政策扶持點。

加強市場監(jiān)管，保障市場規(guī)范有序運行。一是加強對生態(tài)損毀責(zé)任主體的監(jiān)管，促使其將生態(tài)保護修復(fù)外部成本內(nèi)部化，增強對生態(tài)保護修復(fù)服務(wù)和相關(guān)生態(tài)“信用”的購買力。二是加強對市場主體投入生態(tài)保護修復(fù)面積和質(zhì)量的監(jiān)管，強化對修復(fù)前后自然資源質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)功能的評價，制定可供交易的各類“信用”額度的確認標(biāo)準(zhǔn)。三是落實修復(fù)后各類自然資源資產(chǎn)和生態(tài)系統(tǒng)管理維護的主體責(zé)任，建立長期跟蹤監(jiān)測和評價機制。四是加強對生態(tài)修復(fù)中的廢石、尾礦二次開發(fā)利用的監(jiān)管，健全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、交易權(quán)限和程序等。

針對不同的保護修復(fù)任務(wù)制定差異化的市場規(guī)則。當(dāng)前國土空間生態(tài)保護修復(fù)面臨四大類任務(wù)：

一是有責(zé)任主體的資源開發(fā)利用活動造成生態(tài)損害的保護修復(fù)。一方面，加強監(jiān)管與執(zhí)法力度，鼓勵第三方專業(yè)化的市場主體為其提供生態(tài)保護修復(fù)服務(wù)，并完善各類服務(wù)與“信用”交易市場;另一方面，完善綠色認證制度及配套支持政策，鼓勵責(zé)任主體優(yōu)化資源開發(fā)利用方式，減少生態(tài)損害。二是歷史遺留的生態(tài)破壞或退化的保護修復(fù)，需在各類“信用”交易的規(guī)模和范圍、產(chǎn)權(quán)激勵政策上給予更多傾斜，并在空間規(guī)劃為接續(xù)產(chǎn)業(yè)預(yù)留發(fā)展空間。三是為提升國土空間品質(zhì)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實施的生態(tài)保護修復(fù)，重點是在生態(tài)保護修復(fù)活動中允許對空間布局和結(jié)構(gòu)進行適度調(diào)整，以形成可供交易的各類“信用”。四是區(qū)域或流域尺度的一體化生態(tài)保護修復(fù)。在統(tǒng)籌運用各類盈利模式的基礎(chǔ)上，還需建立各行政區(qū)域、各部門、各權(quán)益主體之間的協(xié)調(diào)機制。（摘編自《中國土地》2020年第9期）