新加坡公共住房與相關(guān)制度協(xié)調(diào)的經(jīng)驗及借鑒

摘要：新加坡公共住房制度的成功是在“居者有其屋”和“以自助為主基礎(chǔ)上的政府支持”的理念和目標(biāo)下，住房制度與社保、金融、土地和稅收制度緊密協(xié)調(diào)配合的結(jié)果。重點關(guān)注新加坡公共住房制度與相關(guān)制度之間的協(xié)作，梳理制度之間的銜接和互動方式。

關(guān)鍵詞：公共住房;新加坡;經(jīng)驗借鑒

中圖分類號：F293

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2020）10-0073-79

收稿日期：2020-09-01

新加坡公共住房制度在全球范圍都是一個獨特且成功的案例，其獨特之處在于極高的住房擁有率以及公共住房覆蓋率。2018年，新加坡住房擁有率高達91%，83%的人口居住在政府提供的組屋中，這在市場經(jīng)濟國家中是獨一無二的。而新加坡公共住房制度的成功之處在于實現(xiàn)了制度的可持續(xù)。新加坡組屋的售價僅相當(dāng)于平均收入家庭5年的收入，而且在建筑質(zhì)量、居住面積、戶型設(shè)計和配套環(huán)境上不斷提升，滿足了居民日益增長的住房品質(zhì)需求。同時，如此大規(guī)模的組屋建設(shè)既沒有給政府造成沉重的債務(wù)負擔(dān)，還實現(xiàn)了家庭住房資產(chǎn)的保值增值，促進社會和諧穩(wěn)定。

新加坡公共住房制度的成功并不是單一制度的成功，而是在明確和穩(wěn)定的制度目標(biāo)下，住房制度與社保、金融、土地和稅收制度緊密協(xié)調(diào)配合的結(jié)果。因此，本文將重點關(guān)注新加坡公共住房制度與相關(guān)制度之間的協(xié)作，希望為中國住房制度的完善提供參考。

1新加坡公共住房制度的目標(biāo)與理念

1.1目標(biāo)：居者有其屋

新加坡住房制度構(gòu)思的核心目標(biāo)是“居者有其屋”。這也是新加坡大規(guī)模建設(shè)政府組屋，支持家庭購買組屋的初衷。

“居者有其屋”的住房制度也是新加坡立國的重要理念，極大促進了社會穩(wěn)定、民族融合和經(jīng)濟發(fā)展。新加坡作為一個多種族、多宗教、多語言的國家，讓絕大多數(shù)國民擁有住房的產(chǎn)權(quán)，能夠增強國民對國家的歸屬感。同時，擁有住房產(chǎn)權(quán)也使得大多數(shù)家庭擁有了住房資產(chǎn)。通過住房資產(chǎn)的保值增值，使國民能夠更有效地分享經(jīng)濟發(fā)展成果，贏得國民對國家發(fā)展的支持，促進社會穩(wěn)定。

1.2理念：以自助為主基礎(chǔ)上的政府支持

“以自助為主基礎(chǔ)上的政府支持”是新加坡施政的另一個重要理念，不僅體現(xiàn)在公共住房制度上，也體現(xiàn)在社會保障制度等方方面面。

新加坡組屋制度下，政府以讓渡土地收益、購房補貼和低利息購房貸款的方式，幫助國民擁有自己的住房。但是，組屋制度的基礎(chǔ)是每個國民通過工作獲得收入，繳存中央公積金，貸款購買自己的住房。當(dāng)購房家庭通過政府低息貸款購房后，反過來又激勵購房家庭更加努力工作和繳存中央公積金，形成“就業(yè)-繳存住房公積金-購房”的良性循環(huán)。

2新加坡公共住房制度與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)配合

在上述兩個目標(biāo)和理念下，新加坡政府不僅建立了政府深度干預(yù)的住房制度，同時也構(gòu)建了一套包括住房、土地、社保、金融、稅收相互協(xié)調(diào)配合的綜合體系。圖1是新加坡公共住房制度與其他制度互動示意圖（ PHANG，2018），后文將對這種互動進行解釋。

2.1公共住房制度：政府深度干預(yù)，分層次，以售為主

新加坡住房市場的特點可以概括為：以政府組屋為主體，針對不同群體分層次，以售為主，政府深度干預(yù)的住房制度。

2.1.1政府直接負責(zé)組屋開發(fā)和出售，確保組屋項目非盈利

新加坡建屋發(fā)展局（建屋局）隸屬于國家發(fā)展部的法定機構(gòu)，職責(zé)覆蓋了組屋設(shè)計、開發(fā)、建設(shè)、銷售、維護、翻新、社區(qū)管理和組屋社區(qū)配套開發(fā)，以及購房資質(zhì)審查、購房貸款和津貼發(fā)放的全部。

建屋局的設(shè)置有兩個值得注意的地方。第一，建屋局是新加坡負責(zé)公共住房的唯一負責(zé)機構(gòu)，能夠更好的統(tǒng)籌和分配資源，提高執(zhí)行效率。第二，建屋局是根據(jù)專門的法律設(shè)立的法定機構(gòu)。法律要求建屋局確保組屋的開發(fā)、建設(shè)和出售的全過程不盈利，并確保國家公共住房政策目標(biāo)實現(xiàn)。

2.1.2針對不同收入家庭的多層次住房供應(yīng)體系

新加坡公共住房體系層次鮮明，且針對不同收入家庭提供不同類型的住房。同時，對于購買組屋的家庭設(shè)置了嚴(yán)格的資質(zhì)審查，確保組屋只提供給符合一定收入和年齡條件的本國國民和永久居留權(quán)獲得者，并且確保每個家庭只擁有一套住宅。表1展示了新加坡不同類型住房適用的收入標(biāo)準(zhǔn)。2018年，組屋覆蓋78.7%的家庭，基本對應(yīng)中高、中等及以下的全部收入水平。對于家庭月收入低于1500新元的最低收入家庭，政府提供租賃式組屋。對于中等收入和中等以下收入家庭，政府提供產(chǎn)權(quán)式政府組屋。產(chǎn)權(quán)式組屋的戶型從兩房至五房，能夠滿足不同家庭的需求。產(chǎn)權(quán)式組屋對家庭收入的要求隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷調(diào)整。2018年，五房式以下的組屋對家庭收入的要求是家庭月收入低于1.2萬新元（如果購買幾代人共同居住的組屋，則可以適當(dāng)放寬收入要求）。根據(jù)2018年家庭月收入中位數(shù)9293新元估算，超過一半的家庭都可以申請購買五房式以下的組屋。對于中等收入和高收入之間的“夾心層”家庭，組屋制度也有專門的安排。夾心層家庭可購買建屋局開發(fā)的共管公寓。共管公寓也屬于組屋制度的一部分，有收入的要求。共管公寓的住房質(zhì)量、價格以及配套服務(wù)均高于普通組屋，但低于私人公寓。對于高收入家庭和外國人，則在私人住房市場上購買住房。2018年，21%的家庭在私人住房市場上購買住房。

2.1.3建立組屋轉(zhuǎn)售市場，滿足住房改善需求，實現(xiàn)家庭資產(chǎn)保值增值

新加坡組屋的獲得方式有兩種，一種是向建屋局購買新建組屋，另一種是在組屋轉(zhuǎn)售市場上購買轉(zhuǎn)售的組屋。由于新建組屋由政府定價，因此價格較低，但是通常需要等候3-5年。轉(zhuǎn)售組屋則按照市場供求定價，價格大約為新建組屋價格的不到2倍。通過建立組屋轉(zhuǎn)售市場，家庭可以在市場上改善住房條件，也可以實現(xiàn)家庭資產(chǎn)的增值變現(xiàn)，用于支付養(yǎng)老等費用。

2.1.4針對中等收入和中低收入家庭發(fā)放購房津貼

為幫助更多家庭擁有住房，新加坡政府提供了慷慨的購房津貼。2019年開始，新加坡再次放寬了申請購房津貼的條件及額度。申請者家庭只要滿足月收入低于9000新元就可申請，約500的家庭滿足收入要求。購房津貼額度上限調(diào)整為8萬新元，且不再限制購買住房的類型。此外，為了鼓勵年輕人與父母共同居住或臨近居住，便于贍養(yǎng)老人，新加坡政府還提供額度為3萬新元的專門購房津貼。

2.2中央公積金：強制儲蓄，年輕時支持購房，老年后支持養(yǎng)老

新加坡中央公積金制度是一種強制儲蓄，要求企業(yè)和雇員將工資的一定比例（雇主繳納工資的17%，雇員繳納工資的20%）存入職工個人的中央公積金賬戶?，F(xiàn)行中央公積金共分為四個賬戶，普通賬戶、特別賬戶、醫(yī)療賬戶和退休賬戶。其中普通賬戶的資金可以提取用于購買住房。中央公積金四個賬戶之間的資金比例會隨年齡進行調(diào)整。年輕時更多的資金進入普通賬戶，用于住房支出。隨著年齡增大，用于養(yǎng)老的賬戶的資金比例就越高。根據(jù)2016年數(shù)據(jù)，中央公積金年度提取額中的37.6%用于購買組屋，21.1%用于購買私人住房，合計近60%。

新加坡通過將中央公積金（強制儲蓄）與組屋制度（平價住房）的配合，增加了職工年輕時購買住房的資金來源，幫助其擁有住房資產(chǎn)，是實現(xiàn)“居者有其屋”的重要支柱。當(dāng)職工年老時，年輕時購買的組屋可以通過以大換小等方式變現(xiàn)，為養(yǎng)老提供資金補充，促進社會穩(wěn)定。

2.3政策性住房金融制度：低息住房貸款與中央公積金結(jié)合

新加坡政策性住房金融包括政府向建屋局提供的開發(fā)貸款以及建屋局向購房家庭提供的購房貸款。開發(fā)貸款方面，政府向建屋局提供低息的住房發(fā)展貸款，2018年利息為4%，用于組屋開發(fā)和建屋局運營。建屋局通過出售組屋來償還貸款。購房貸款方面，建屋局向購房人提供的低息貸款來自于政府提供的住房抵押貸款。建屋局向購房家庭發(fā)放的貸款利率為2.6%，高于政府提供貸款利息0.1個百分點，確保住房抵押貸款融資的可持續(xù)。

政府性住房金融成功的核心在于建屋局低息住房貸款與中央公積金的緊密結(jié)合。第一，中央公積金普通賬戶資金以購買政府債券的方式獲得低風(fēng)險收益（法律規(guī)定年收益率不得低于2.5%），同時也為政府向建屋局提供的購房貸款提供了資金。第二，中央公積金普通賬戶收益率與住房貸款放款利息基本持平，確保貸款的低息以及中央公積金資金購房的支付能力，實現(xiàn)整個融資體系的可持續(xù)。

近年來，新加坡商業(yè)銀行利率持續(xù)走低，甚至低于建屋局住房貸款利息。2003年起，新加坡政府允許商業(yè)銀行與建屋局貸款在一定的總額限制下展開競爭，目的是將可能降低居民的購房貸款成本。2000-2015年，建屋局貸款在住宅抵押貸款市場的份額從5g%減低至17%。

2.4土地制度：土地強制取得與低價供應(yīng)組屋用地

新加坡90%的土地是公有土地，政府以低價向公共住宅建設(shè)提供土地，為組屋制度的發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。

新加坡建國初期就建立了土地強制取得制度和公有土地出讓制度。1966年的《土地取得法案》規(guī)定，政府可以出于包括建設(shè)公共住宅在內(nèi)的公共利益的需要，以低于市場水平的補償金強制征收私人的土地。通過這一法案，政府以遠低于市場的價格取得大量土地。這為政府低價提供組屋用地提供了可能。

土地出讓制度方面，政府將一定年期（住宅和商業(yè)99年，工業(yè)、教育等30年，農(nóng)業(yè)20年）的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并收取土地出讓金。新加坡的土地出讓金并不進入當(dāng)年政府預(yù)算，而是全部納入國家儲備基金用于投資。投資收益的一部分根據(jù)需要劃入政府預(yù)算，用于補充公共支出。在這種制度設(shè)計下，政府并沒有利用土地出讓獲取當(dāng)期財政收入的激勵。因此，對于組屋建設(shè)，政府是以低于市場的價格提供給建屋局，極大降低了組屋開發(fā)成本。

2.5稅收制度：住房保有征稅，交易環(huán)節(jié)稅收精準(zhǔn)打擊炒房

新加坡住房相關(guān)稅制比較簡潔，保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，交易環(huán)節(jié)分別對買賣雙方征收印花稅。同時，新加坡住房相關(guān)稅種在設(shè)計上十分精細，降低自住住房的稅負，精準(zhǔn)打擊購買多套住房和炒房，很好地配合了“居者有其屋”的政策目標(biāo)，促進了住房市場的平穩(wěn)發(fā)展。

住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅以住房市場評估價值為稅基，按價值采用累進稅率。房地產(chǎn)稅對自住的住房（包括組屋和私人住房）設(shè)置低稅率，鼓勵自住。同時，累進的稅率也加強了房地產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)作用，促進社會平等。表2為2019年新加坡房地產(chǎn)稅稅率。

住房交易環(huán)節(jié)征收印花稅包括買方印花稅和賣方印花稅，分別由買方和賣方繳納。印花稅以交易價格稅基，買方印花稅主要按成交價采用累進稅率，價格越高，稅率越高。為了精準(zhǔn)打擊炒房，新加坡對購買多套住房以及購買住房的外國人等加征額外買方印花稅，最高稅率可達25%。賣方印花稅稅率按照持有住房時間有所不同，持有時間越短，稅率越高。對于持有期超過3年的住房，則不征收賣方印花稅。表3為2018年新加坡印花稅稅率。

3對中國的啟示

盡管中國和新加坡的國情差異巨大，但是新加坡公共住房制度的設(shè)計理念和原則是值得中國借鑒的。

3.1兼顧住房的消費和資產(chǎn)屬性，實現(xiàn)土地增值的全民共享

新加坡住房制度一直堅持“居者有其屋”的目標(biāo)和理念，兼顧了住房的消費和資產(chǎn)屬性。在定位上，新加坡將住房定位于提高國民對國家的認(rèn)同度，促進社會和諧穩(wěn)定，而非拉動經(jīng)濟。在制度設(shè)計和政策措施上，組屋堅持保障“一戶一宅”的居住需求，并不斷提升居住品質(zhì)。在實現(xiàn)住房消費屬性的基礎(chǔ)上，新加坡也兼顧了住房的資產(chǎn)屬性。通過支持國民擁有組屋的產(chǎn)權(quán)，使國民擁有住房資產(chǎn)，能夠通過住房資產(chǎn)的升值分享經(jīng)濟發(fā)展的收益，實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長。

不僅如此，新加坡很重視“土地增值歸公”的理念。政府通過低價供應(yīng)土地以及非盈利的組屋開發(fā)，將經(jīng)濟發(fā)展帶來的土地增值由國民共享。高達90%的住房擁有率使得住房資產(chǎn)和其增值相對廣泛和平均地由國民擁有和分享。

中國以往的住房政策過分強調(diào)了住房的資產(chǎn)屬性，大量投資和投機需求使住房價格遠遠脫離使用價值。不僅如此，住房資產(chǎn)的分配存在巨大的不公平，住房成為家庭財產(chǎn)差距擴大的主要原因。黨的十九大報告中已經(jīng)提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的”定位。因此中國住房制度必須回歸住房的消費屬性，不再將拉動經(jīng)濟作為住房市場發(fā)展的定位。

同時，住房制度也不應(yīng)完全排斥住房的資產(chǎn)屬性，而是要借鑒新加坡的做法兼顧消費和資產(chǎn)兩個屬性。在“一戶一宅”的前提下，幫助有條件家庭擁有住房產(chǎn)權(quán)，分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的住房資產(chǎn)增值。政府則通過土地制度和稅收制度的配合，促進土地價值增值收益在全民的合理分配。

3.2多層次，多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度

新加坡住房制度按照家庭收入對人群進行劃分，政府與市場各司其職，為各個收入層次家庭提供住房。相比新加坡，中國的人口眾多、地區(qū)和城鄉(xiāng)間差異巨大，而且正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)變化等重要時期，情況更為復(fù)雜。因此，中國更加有必要建立分層次的住房供應(yīng)體系。住房供應(yīng)體系不僅要根據(jù)不同的收入進行劃分，還要針對不同城市（鎮(zhèn)）的規(guī)模、經(jīng)濟和社會發(fā)展情況進行劃分，建立多層次，政府與市場緊密銜接、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

3.3制度之間協(xié)調(diào)配合，共同實現(xiàn)住房制度目標(biāo)

新加坡的住房制度與社保制度（中央公積金）、金融制度、土地制度和稅收制度緊密結(jié)合，共同實現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)和住房制度的可持續(xù)。中國在住房制度的構(gòu)思上也應(yīng)當(dāng)考慮到住房與土地、社保、稅收、金融等制度的協(xié)調(diào)。

土地制度方面，通過城市更新盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的實施，增加住房用地的供應(yīng)。對于面向中低收入家庭的住房，以低于市場的價格供應(yīng)土地，降低其開發(fā)成本。同時，改革土地出讓金制度，可以考慮將現(xiàn)行一次性繳納的土地出讓金改為土地出讓金和年租金相結(jié)合的方式，一方面降低住房開發(fā)的土地成本，減輕地方政府對土地出讓金的依賴;另一方面建立土地未來增值收益歸公的機制。

社保方面，改革住房公積金制度，打通企業(yè)年金和住房公積金。一方面為職工購房提供更多的資金支持;另一方面，使閑置的住房公積金獲得更高的收益率，更多發(fā)揮補充養(yǎng)老作用，實現(xiàn)“先購房、后養(yǎng)老”的個人財務(wù)生命周期合理安排。

稅收方面，推進房地產(chǎn)相關(guān)稅收制度的完善。簡化交易環(huán)節(jié)稅制，同時通過合理的稅制設(shè)計加強對住房炒作打擊的精準(zhǔn)性。推進保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅立法和實施，提高保有環(huán)節(jié)稅收負擔(dān)的同時，對自住的住房適用低稅率。此外，還可考慮將房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金制度改革相結(jié)合，建立一次性土地出讓金、年度繳納的房地產(chǎn)稅和土地年租金相結(jié)合的“三位一體”的土地稅費金制度。

金融方面，結(jié)合分層次的住房體系，建立針對不同人群和住房類型的住房金融體系。建立政策性住房金融體系，支持中等收入以下人群的住房消費，包括為其提供必要的貸款擔(dān)保，提供更低的首付比例和貸款利率，發(fā)放公共住宅建設(shè)貸款等：完善商業(yè)性住房貸款市場，通過降低資金成本、提高運行效率等方式降低住房貸款成本，支持中等收入及以上人群的住房消費。

參考文獻：

1.PHANG. Sock-Yong.Policy Innovations for AffordableHousing in Singapore： From Colony to Global City.Palgrave.2018

2.中國國務(wù)院發(fā)展研究中心與新加坡國家發(fā)展部（宜居城市中心）聯(lián)合課題組.城市發(fā)展的挑戰(zhàn)與改革：中國與新加坡的治理經(jīng)驗，中國發(fā)展出版社.2017

3.陳杰馬克·斯蒂芬斯 滿燕云編著.公共住房的未來.中信出版社.2015

作者簡介：劉威，中國財政科學(xué)研究院。