關(guān)于公共債務(wù)項目績效評價的思考

劉敏 王宏斌 程文

摘要：中共中央中發(fā)[2018]34號文件要求縣級以上財政部門必須在2022年前完善全覆蓋預(yù)算績效管理，積極開展公共債務(wù)項目績效管理。因此，文章就公共債務(wù)項目績效評價展開探討，供各地實踐操作參考借鑒。

關(guān)鍵詞：公共債務(wù);項目;績效;評價

為進一步加強公共債務(wù)項目績效管理，提升公共債務(wù)項目管理水平，提高債務(wù)資金使用效益，現(xiàn)就如何開展公共債務(wù)項目績效評價作一思考，以便能有效推動各地公共債務(wù)項目績效評價工作。

一、評價目的

通過公共債務(wù)項目績效評價，進一步促進地方政府和部門單位加強公共債務(wù)項目管理，有效發(fā)揮公共債務(wù)項目的積極作用，不斷規(guī)范和約束公共債務(wù)“借、用、管、還”行為，及時制止違法違規(guī)舉債，防范和化解財政金融風(fēng)險，提高債務(wù)資金使用效益，促進地方國民經(jīng)濟持和社會事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

二、評價范圍

按照財政部門委托評價的要求，對委托的公共債務(wù)項目進行績效評價。其評價范圍主要包括對其公共債務(wù)項目的績效目標完成情況、債務(wù)資金使用及其管理情況的評價。

三、評價內(nèi)容及評價指標和標準

公共債務(wù)項目績效評價內(nèi)容重點是對公共債務(wù)項目舉借、使用、管理、償還、績效等情況的評價。根據(jù)這一內(nèi)容要求，從債務(wù)項目決策、債務(wù)項目管理、債務(wù)項目績效等三個方面進行細分量化和共性評價指標設(shè)定，其中：一級指標3個，二級指標6個，三級指標32個。評價得分采用百分制。

（一）債務(wù)項目決策（20分）

1. 項目立項（14分）

（1）債務(wù)項目立項合規(guī)性（4分）。

評價債務(wù)項目立項合規(guī)性情況，檢查債務(wù)項目立項的原則、舉借權(quán)限、依據(jù)、資金用途是否符合相關(guān)規(guī)定。評價要點：債務(wù)項目是否按照“適度舉借、加強管理、講求效益、規(guī)避風(fēng)險”的總體要求;債務(wù)項目立項依據(jù)是否充分;債務(wù)項目舉借權(quán)限是否合規(guī);債務(wù)項目舉債資金用途是否合規(guī)。

（2）債務(wù)項目立項必要性（1分）。

評價債務(wù)項目立項的必要性情況，檢查評價債務(wù)項目的目的、意義及其作用是否充分重要。

（3）債務(wù)項目立項規(guī)范性（4分）。

評價項目立項的規(guī)范性情況，檢查債務(wù)項目立項計劃、舉債的申請、設(shè)立過程、融資方式是否符合相關(guān)要求。評價要點：債務(wù)項目是否納入財政部門年度公共債務(wù)項目預(yù)算收支計劃;債務(wù)項目是否按照規(guī)定的程序和申請設(shè)立;舉債項目事前是否已經(jīng)過必要的可行性研究、集體決策、專家論證、風(fēng)險評估等;舉債項目可行性研究報告或者建議書是否按要求得到批準;債務(wù)項目融資方式是否規(guī)范。

（4）債務(wù)項目績效目標合理性（4分）。

評價債務(wù)項目所設(shè)定的項目績效目標與項目實施的相符情況，檢查項目績效目標是否依據(jù)充分，是否符合客觀實際。評價要點：是否符合國家相關(guān)法律法規(guī)、本地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和黨委政府決策以及本部門發(fā)展計劃;項目是否為促進事業(yè)發(fā)展所必需;是否與項目實施單位或委托單位職責(zé)密切相關(guān);項目預(yù)期產(chǎn)出效益和效果是否符合正常的業(yè)績水平。

（5）債務(wù)項目績效指標明確性（1分）。

評價債務(wù)項目績效目標明細化情況，檢查依據(jù)績效目標設(shè)定的績效指標是否清晰、細化、可衡量等。 評價要點：是否將項目績效目標細化分解為具體的績效指標;是否與項目年度任務(wù)數(shù)或計劃數(shù)相對應(yīng);是否通過清晰、可衡量的指標值予以體現(xiàn);是否與項目投資額或資金量相匹配。

2. 資金落實（6分）

（1）債務(wù)項目舉債渠道合法性（4分）。

評價債務(wù)渠道合法性情況，考核債務(wù)舉債渠道是否合法、債務(wù)融資利率是否合法等。評價要點：是否通過合法渠道舉借公共債務(wù)項目;債務(wù)融資利率是否符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定;以土地儲備實施融資債務(wù)是否合規(guī);是否存在違規(guī)擔(dān)保而形成直接債務(wù)或或有債務(wù)。

（2）項目舉債資金到位率（1分）。

評價債務(wù)資金落實情況對項目實施的總體保障程度，考核實際到位債務(wù)資金與計劃舉借債務(wù)資金的比率，檢查是否達到計劃確定的到位進度，分析偏差原因。

（3）債務(wù)項目舉債資金到位及時率（1分）。

評價項目資金落實的及時性程度，通過用項目及時到位舉借債務(wù)資金與項目應(yīng)到位舉借債務(wù)資金的比率來考核衡量，檢查資金是否及時到位，分析偏差原因。

（二）債務(wù)項目管理（40分）

1. 債務(wù)項目業(yè)務(wù)管理（21分）

（1）項目組織機構(gòu)健全性（1分）。

評價債務(wù)項目組織實施機構(gòu)是否健全、分工職責(zé)是否明確。

（2）債務(wù)項目業(yè)務(wù)制度健全性（2分）。

評價債務(wù)項目業(yè)務(wù)管理制度對項目順利實施的保障情況，考核檢查舉債單位實施債務(wù)項目的業(yè)務(wù)管理制度是否健全。評價要點：是否已制定或具有相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理制度;業(yè)務(wù)管理制度是否完整、合法、合規(guī)。

（3）項目業(yè)務(wù)制度執(zhí)行有效性（4分）。

評價項目業(yè)務(wù)管理制度的有效執(zhí)行情況，考核項目實施是否符合相關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)定。

評價要點：是否遵守相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)管理規(guī)定;債務(wù)項目內(nèi)容調(diào)整及支出調(diào)整手續(xù)是否完備;債務(wù)項目實施合同書、技術(shù)鑒定、驗收報告等資料是否齊全并及時歸檔;債務(wù)項目實施的信息支撐、人員條件、場地設(shè)備等是否落實到位。

（4）債務(wù)項目完成率（2分）。

評價債務(wù)項目是否達到項目計劃（或合同）規(guī)定的實施進度情況，通過用項目完成率（項目實際完成進度/項目計劃完成進度×100%）來考核衡量。

（5）債務(wù)項目實施規(guī)范性（6分）。

評價債務(wù)項目實施規(guī)范性情況，考核項目是否按計劃、按規(guī)定、按程序、按設(shè)計、按標準規(guī)范推進實施。 評價要點：債務(wù)項目實施過程中， 項目單位及其行政主管部門是否按照招標投標法、政府采購法等有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范公開組織實施公共債務(wù)項目;債務(wù)項目實施是否按計劃、按標準、按設(shè)計、按合同規(guī)范推進;項目實施手續(xù)是否齊全、合同簽訂是否合法、公允并嚴格執(zhí)行，內(nèi)控制度是否建立執(zhí)行等。

（6）債務(wù)項目建設(shè)合規(guī)性（3分）。

評價債務(wù)項目建設(shè)合規(guī)性情況，考核檢查項目建設(shè)是否符合債務(wù)項目建設(shè)要求和國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。評價要點：債務(wù)項目建設(shè)是否存在以次充好、偷工減料、虛報冒領(lǐng)、虛編項目、移花接木、人為縮減或者變相增量等不正當(dāng)手段，以達到完成項目和騙取債務(wù)資金的目的。

（7）債務(wù)項目質(zhì)量可控性（3分）。

評價債務(wù)項目實施單位對項目質(zhì)量的控制情況，考核債務(wù)項目實施單位是否為達到項目質(zhì)量要求而采取了必需的質(zhì)量控制措施。評價要點：是否已制定或具有相應(yīng)的項目質(zhì)量要求或標準;是否采取了相應(yīng)的項目質(zhì)量檢查、驗收等必需的控制措施或手段; 項目建設(shè)過程中是否出現(xiàn)群體性事件、出現(xiàn)較大安全責(zé)任事故、質(zhì)量事故等違規(guī)違紀情況。

2. 財務(wù)管理（19分）

（1）債務(wù)項目財務(wù)制度健全性（1分）。

評價債務(wù)項目財務(wù)管理制度對債務(wù)資金規(guī)范、安全運行的保障情況，考核項目實施單位對債務(wù)資金管理的財務(wù)制度是否健全、是否執(zhí)行到位。評價要點：是否已制定或具有相應(yīng)的債務(wù)項目資金管理辦法，是否符合相關(guān)財務(wù)會計制度的規(guī)定;項目資金管理辦法是否執(zhí)行到位。

（2）債務(wù)項目資金到位撥付率（1分）。

評價債務(wù)項目到位債務(wù)資金實際安排撥付使用程度，通過用到位撥付率（項目債務(wù)資金實際撥付使用數(shù)/項目實際到位舉債資金數(shù)×100%）來考核衡量，檢查到位資金是否及時撥付使用;是否截留、閑置不用或挪作它用等。

（3）債務(wù)項目資金使用合規(guī)性（5分）。

評價債務(wù)項目資金的合規(guī)性情況，考核項目資金使用是否堅持專款專用，是否符合相關(guān)的財務(wù)管理制度規(guī)定。評價要點：債務(wù)項目資金使用是否符合國家財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)管理制度以及有關(guān)專項資金管理辦法的規(guī)定;資金的撥付是否有完整的審批程序和手續(xù);是否符合項目預(yù)算批復(fù)或計劃合同規(guī)定的用途;項目的重大開支是否經(jīng)過評估認證或集體決策;是否存在擠占、虛列支出、超范圍超標準使用債務(wù)資金等情況。

（4）債務(wù)項目資金核算規(guī)范性（1分）。

評價債務(wù)資金核算規(guī)范性情況，考核項目資金會計核算是否真實、準確、規(guī)范、完整，是否建立專門賬簿或?qū)魡为氝M行核算。

（5）債務(wù)項目資金管理科學(xué)性（5分）。

評價債務(wù)資金管理的科學(xué)性，考核項目單位是否把債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，是否建立債務(wù)統(tǒng)計報告和公開制度，是否建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制，是否建立債務(wù)考核問責(zé)機制，是否積極降低存量債務(wù)利息負擔(dān)，是否及時申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔(dān)。

（6）債務(wù)項目償債計劃完整性（4分）。

評價償債資金計劃完整可行性情況，考核是否制定完善可行的償債計劃。評價要點：項目償債計劃是否制定、是否可行、是否完整;項目償債資金來源是否落實、是否納入預(yù)算管理、是否合規(guī)、是否穩(wěn)定;項目償債措施是否具體、是否有效;在建項目后續(xù)融資是否落實。

（7）債務(wù)項目逾期債務(wù)風(fēng)險性（1分）。

評價逾期債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險性程度，通過用逾期債務(wù)余額占整個債務(wù)余額的比重，來考核反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標。評價要點：是否存在到期未能償還的債務(wù)，逾期債務(wù)余額占整個債務(wù)余額的比重是多少？是何原因?qū)е聜鶆?wù)逾期未還的;逾期債務(wù)期限有多長，增加債務(wù)成本有多少，對整個債務(wù)項目實施及績效有多大影響;逾期債務(wù)償還計劃措施是否明確，是否存在債務(wù)風(fēng)險。

（8）債務(wù)項目財務(wù)監(jiān)控有效性（1分）。

評價項目實施單位對資金運行的控制情況，考核項目實施單位是否為保障債務(wù)資金的安全、規(guī)范運行而采取了必要的監(jiān)控措施。評價要點：是否已制定或具有相應(yīng)的監(jiān)控機制;是否采取了相應(yīng)的財務(wù)檢查等必要的監(jiān)控措施或手段。

（三）債務(wù)項目績效（40分）

1. 債務(wù)項目產(chǎn)出（20分）

（1）債務(wù)項目產(chǎn)出數(shù)量（5分）。

評價債務(wù)項目產(chǎn)出數(shù)量目標的實現(xiàn)程度，考核項目產(chǎn)出數(shù)量是否達到績效目標，預(yù)計實現(xiàn)進度及趨勢;實際完成率即項目實施的實際產(chǎn)出數(shù)與項目計劃產(chǎn)出數(shù)的比率是多少。評價要點：從債務(wù)項目產(chǎn)出絕對數(shù)量上評價項目完成數(shù)量是否達到績效預(yù)期目標;從債務(wù)項目產(chǎn)出數(shù)量實際完成率相對指標上評價項目產(chǎn)出數(shù)量目標實現(xiàn)程度。

（2）債務(wù)項目產(chǎn)出時效（5分）。

評價債務(wù)項目產(chǎn)出時效目標的實現(xiàn)程度，通過用完成及時率指標，即項目實際提前完成時間與項目計劃完成時間的比率考核反映。評價要點：從債務(wù)項目完成及時率相對指標上評價債務(wù)項目產(chǎn)出時效績效目標的實現(xiàn)程度。

（3）債務(wù)項目產(chǎn)出質(zhì)量（5分）。

評價債務(wù)項目產(chǎn)出質(zhì)量目標的實現(xiàn)程度，考核項目產(chǎn)出質(zhì)量是否達到績效目標，預(yù)計實現(xiàn)進度及趨勢;以及質(zhì)量達標率即債務(wù)項目完成的質(zhì)量達標產(chǎn)出數(shù)與債務(wù)項目實際產(chǎn)出數(shù)的比率。評價要點：從債務(wù)項目期初設(shè)定的個性產(chǎn)出質(zhì)量指標上逐一評價項目產(chǎn)出質(zhì)量是否達到績效預(yù)期目標;從債務(wù)項目產(chǎn)出質(zhì)量達標率相對指標上評價項目整體產(chǎn)出質(zhì)量目標實現(xiàn)程度。

（4）債務(wù)項目產(chǎn)出成本（5分）。

評價債務(wù)項目的成本節(jié)約程度，通過成本節(jié)約率，即完成項目計劃工作目標的實際節(jié)約成本與項目的計劃成本的比率來考核。項目成本節(jié)約率=[（項目計劃成本-項目實際成本）/項目計劃成本]×100%。評價要點：債務(wù)項目實際產(chǎn)出成本是否達到績效預(yù)期目標;從債務(wù)項目產(chǎn)出成本節(jié)約率上評價項目產(chǎn)出成本目標實現(xiàn)程度。

2. 債務(wù)項目效益（20分）

（1）債務(wù)項目經(jīng)濟效益（4分）。

評價債務(wù)項目實施對經(jīng)濟發(fā)展所帶來的直接效益或間接效益的影響情況。

（2）債務(wù)項目社會效益（4分）。

評價債務(wù)項目實施對社會發(fā)展所帶來的直接效益或間接效益的影響情況。

（3）債務(wù)項目生態(tài)效益（4分）。

評價債務(wù)項目實施對生態(tài)環(huán)境所帶來的直接效益或間接效益的影響情況。

（4）可持續(xù)影響（4分）。

評價債務(wù)項目后續(xù)運行及成效發(fā)揮的可持續(xù)影響情況。

（5）債務(wù)項目社會公眾或服務(wù)對象滿意度（4分）。

評價債務(wù)項目社會公眾或服務(wù)對象對項目實施效果的滿意程度。一般采取社會調(diào)查的方式。

四、評價原則

1. 科學(xué)管理的原則

以債務(wù)項目的績效評價促進地方和部門單位公共債務(wù)項目管理工作，提升管理的精細化、規(guī)范化、科學(xué)化、水平。

2. 客觀公正的原則

債務(wù)項目評價堅持合理設(shè)定績效指標、評價程序和評價標準，做到評價標準統(tǒng)一、評價過程透明。

3. 綜合評判的原則

債務(wù)項目評價堅持以逆向約束和正向引導(dǎo)相結(jié)合、定性評價和定量評價相結(jié)合、實績測評和日常監(jiān)督相結(jié)合。

4. 強化激勵的原則

債務(wù)項目評價堅持以體現(xiàn)防控風(fēng)險、實績?yōu)橄鹊膶?dǎo)向，推動各級公共債務(wù)管理持續(xù)改進。

五、評價方法

公共債務(wù)項目績效評價方法總體采用實地踏看、詢問查證法、問卷調(diào)查、專家評議法、訪談座談法、比較法、成本效益分析法、因素分析法等。主要采用目標比較法，對債務(wù)項目目標完成、債務(wù)項目決策、債務(wù)項目管理、債務(wù)資金管理等情況進行分析評判。

六、評價依據(jù)

國務(wù)院國發(fā)〔2014〕43號《關(guān)于加強地方公共債務(wù)項目管理的意見》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章;涉及被評部門單位與公共債務(wù)項目相關(guān)的行業(yè)專項法規(guī)制度辦法等。 被評部門單位提供的與公共債務(wù)項目有關(guān)的地方政府和財政部門管理規(guī)定要求及有關(guān)債務(wù)管理制度、管理辦法等。被評部門單位提供的有關(guān)公共債務(wù)項目書面情況資料。與公共債務(wù)項目有關(guān)的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)。與公共債務(wù)項目有關(guān)的專項檢查結(jié)果。其他評價文件資料等。

七、評價程序

公共債務(wù)項目績效評價工作一般按照以下程序進行。

確定公共債務(wù)項目績效評價的對象、范圍;搞好債務(wù)項目評價前調(diào)查，設(shè)計好有關(guān)債務(wù)項目評價表格，根據(jù)實施項目的具體績效目標，設(shè)計債務(wù)項目績效評價自評表、收集債務(wù)項目績效評價資料清單等資料;下發(fā)債務(wù)項目績效評價通知，并要求被債務(wù)項目單位做好自評工作，認真填報有關(guān)表格，做好自評報告撰寫工作; 建立債務(wù)項目績效評價小組，明確工作范圍和職責(zé)，搞好債務(wù)項目績效評價工作人員分工;召開項目評價組成員會議，提出對債務(wù)項目績效評價的具體要求，確定評價時間安排;認真制定績效評價工作方案。明確債務(wù)項目績效評價的目標和內(nèi)容、依據(jù)和方法、評價步驟以及組織實施工作要求等;收集債務(wù)項目績效評價相關(guān)資料，搞好評價資料取證工作;及時對取證資料進行審查核實，認真填寫績效評價評分工作底稿;及時整理匯總工作底稿，并進行綜合分析，形成評價結(jié)論;及時撰寫與提交債務(wù)項目績效評價報告;搞好債務(wù)項目績效評價資料檔案工作。

八、評價結(jié)果

公共債務(wù)項目績效評價結(jié)果采取評分與評級相結(jié)合的形式。滿分為100分，根據(jù)實際得分情況將評價結(jié)果劃分為五個等級：90分（含）～100分為優(yōu)，80分（含）～89分為良，70分（含）～79分為一般，60分（含）～69分差，60分以下為不合格。項目評價組可根據(jù)債務(wù)項目績效評價指標所確定的指標分值，逐項進行審核打分，得出債務(wù)項目評價結(jié)果，并在債務(wù)項目評價報告中予以列示。

參考文獻：

[1]國務(wù)院.《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）[Z].2014-03-20

[2]江蘇省人民政府.《關(guān)于加強政府性債務(wù)管理的實施意見》的通知（蘇政發(fā)[2016]154號）[Z].2016-05-20.

（作者單位：江蘇天元會計師事務(wù)所有限公司）