制度環(huán)境下的農(nóng)村土地功能發(fā)展分析

文洋

摘要：文章通過對(duì)農(nóng)村土地功能內(nèi)涵解析，掌握土地各項(xiàng)功能的基本內(nèi)涵;再從土地制度角度分析我國(guó)自改革開放以來土地功能的發(fā)展，當(dāng)前，土地兼容多元功能，土地主導(dǎo)功能偏向于發(fā)展性功能;最后從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以完善農(nóng)村社會(huì)保障體系和加快農(nóng)村土地制度改革手段，優(yōu)化農(nóng)村土地功能。

關(guān)鍵詞：土地功能;功能發(fā)展;制度

一、引言

土地是人類生產(chǎn)、生活和生存發(fā)展中不可替代的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有功能多樣性的特點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地是最重要的生產(chǎn)資料，承載著為農(nóng)民提供收入、資產(chǎn)儲(chǔ)備保值增值的經(jīng)濟(jì)功能;同時(shí)，作為稀缺資源的土地，是農(nóng)民的生存保障，可以滿足就業(yè)、平抑風(fēng)險(xiǎn)。土地功能并不是一成不變的，功能的轉(zhuǎn)化、某項(xiàng)功能強(qiáng)化或弱化，甚至是特定功能的消失，孫志英等（2007）將其稱為土地功能的變遷，這種變遷即是土地功能的發(fā)展。黃明元、金永忠（2006）認(rèn)為土地功能是土地制度的歷史軸心和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，所以本文從土地制度角度分析農(nóng)村土地功能發(fā)展，把握功能變遷的方向，以幫助解決土地分配與制度安排存在的問題。

二、農(nóng)村土地功能內(nèi)涵解析

本文依據(jù)農(nóng)村土地的屬性及其制度，將農(nóng)村土地功能的內(nèi)涵概括為以下幾個(gè)方面：第一，生產(chǎn)功能：土地輸出有形或者無形的產(chǎn)品，輸出產(chǎn)品的產(chǎn)值差異可以體現(xiàn)土地生產(chǎn)功能的強(qiáng)弱（紀(jì)昌品，2007）。第二，經(jīng)濟(jì)功能：這個(gè)功能是基于其權(quán)利的財(cái)產(chǎn)屬性，土地權(quán)利是農(nóng)民的固有利益，也是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)利益的基礎(chǔ)。農(nóng)民將土地權(quán)利進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易、抵押融資，豐富收入來源，獲得資金信用的支持。第三，保障功能：農(nóng)村土地的自然屬性，可以滿足動(dòng)植物的生長(zhǎng)，從而保障人們的基本生活。當(dāng)然，農(nóng)村土地使用權(quán)制度承載著社會(huì)保障功能（喻文莉，2013）。這種社會(huì)保障是農(nóng)民財(cái)富積累不足、又難尋增加財(cái)富的途徑，在社會(huì)保障缺位狀態(tài)，被迫以土地收入維持整個(gè)家庭的最低生活水平，并將土地作為抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的手段（魏波，2009）。土地為農(nóng)民提供的不是社會(huì)保障本身，而是社會(huì)保障制度的一種補(bǔ)充。第四，文化功能：農(nóng)村土地承載的文化功能是一種地區(qū)獨(dú)有，無法復(fù)制的地區(qū)性文化底蘊(yùn)和文化價(jià)值。地方的自然特性、耕作歷史形成不同的農(nóng)作景觀文化（周秉根等，2012），農(nóng)房庭院鑲嵌于村域自然景觀提供豐富的人文景觀（張玉英等，2012）。

三、不同階段農(nóng)村土地功能分析

（一）1978～2002年，土地保障功能十分突出，經(jīng)濟(jì)功能開始顯化

這一階段，農(nóng)業(yè)是國(guó)家的命門，農(nóng)民更是以此為生。這時(shí)農(nóng)村還不存在有效的社會(huì)保障制度，農(nóng)民對(duì)土地生存依賴感極強(qiáng)。我國(guó)人民公社及糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被取消，農(nóng)民自發(fā)將土地“包產(chǎn)到戶”，逐步建立農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。隨后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被列入我國(guó)憲法，體現(xiàn)了“成員權(quán)”，強(qiáng)化了土地的社會(huì)承載功能（霍雅勤等，2004），這種以均分土地為特征的平均主義農(nóng)地制度為農(nóng)村人口提供保障方面，不失為對(duì)現(xiàn)金型社會(huì)保障的有效替代（姚洋，2004）。農(nóng)村進(jìn)行市場(chǎng)化改革后，土地不僅是農(nóng)民的衣食之源，還生產(chǎn)商品性農(nóng)產(chǎn)品，成為農(nóng)民的收入來源，土地經(jīng)濟(jì)功能開始顯現(xiàn)（鄧大才，2002）。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革以及一系列涉農(nóng)政策不斷規(guī)范農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶家庭農(nóng)業(yè)收入不斷增加，經(jīng)濟(jì)功能增強(qiáng)。與此同時(shí)，國(guó)家放松了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，以“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”為特征的“民工潮”出現(xiàn)，再到“離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城”特征的農(nóng)民工的發(fā)展，土地就業(yè)保障功能不斷增強(qiáng)。市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化、由鄉(xiāng)到城的大規(guī)模人口遷移，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的一系列土地改革激發(fā)農(nóng)民對(duì)土地的熱情，外出務(wù)工收入除了滿足日常開銷，還留存部分用于改善居住條件。1984年經(jīng)濟(jì)學(xué)家于光遠(yuǎn)先生提出“庭院經(jīng)濟(jì)”的概念，但其還沒有得到重視，政府不推廣，農(nóng)民無興趣，造成了庭院經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限性。

（二）2003～2012年，土地主導(dǎo)功能由保障功能向經(jīng)濟(jì)功能過渡

這一階段我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生革命性躍進(jìn)，農(nóng)民與土地的粘度發(fā)生變化，農(nóng)村的人地關(guān)系、農(nóng)地權(quán)利、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、村莊演化方方面面呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)中國(guó)到來（劉守英，2018），土地不再僅以保障功能為核心。這一時(shí)期，糧食政策、糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特征與農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)生改變，我國(guó)糧食實(shí)現(xiàn)“九連增”，土地的生產(chǎn)能力大大提高（星焱、胡小平，2013）。政府也積極引導(dǎo)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的價(jià)值得以更加充分的實(shí)現(xiàn)，由此資金信用的支持度提高，土地的經(jīng)濟(jì)功能逐漸擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化與人口的自由流動(dòng)，農(nóng)民的選擇空間擴(kuò)展，農(nóng)業(yè)的比較劣勢(shì)凸顯，農(nóng)民棄農(nóng)機(jī)會(huì)成本降低，土地對(duì)農(nóng)戶所承擔(dān)的福利保障功能已經(jīng)大大下降（羅必良，2013）。減弱農(nóng)地的保障功能在這一時(shí)期已經(jīng)成為了關(guān)注的焦點(diǎn)，承擔(dān)過多的保障功能，造成其本身最基本的生產(chǎn)功能弱化（魏波，2009）。我國(guó)逐漸建立相對(duì)完善的社會(huì)保障制度，在一定程度上也替代了土地的保障功能（趙光、李放，2012）。同時(shí)，農(nóng)民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，早先國(guó)家賦予給農(nóng)民土地的合法權(quán)益得到了更好的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村住房投資不斷擴(kuò)張，農(nóng)戶竣工住房投資從1933.4億元攀升至6051.6億元，人均住房面積27.9平方米增加到37.5平方米，宅基地提供的居住功能增強(qiáng)，庭院經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)民增收新模式。宅基地在人們社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮的主要作用正逐步由保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變（張德元，2011）。

（三）2013至今，土地兼容多元功能，主導(dǎo)功能由生存性轉(zhuǎn)向發(fā)展性

這一階段，在農(nóng)村地區(qū)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》拉開了土地制度改革的序幕，土地資源配置的市場(chǎng)化改革和構(gòu)建城鄉(xiāng)土地資源合理利用成為土地政策改革的重點(diǎn)。土地“三權(quán)分置”制度促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地抵押融資創(chuàng)造了條件，經(jīng)濟(jì)功能更為凸顯（樓建波，2016）。農(nóng)戶為了更好的居住環(huán)境，豬舍、雞舍等家禽圈養(yǎng)場(chǎng)所逐漸排斥在庭院之外，由于這一時(shí)期農(nóng)地的加速流轉(zhuǎn)，宅基地的“邊角料”供農(nóng)戶種植蔬菜、花卉。在鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展上，2015～2018年的中央一號(hào)文件陸續(xù)提出積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價(jià)值、大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)特色村鎮(zhèn)以及繁榮興盛農(nóng)村文化，農(nóng)村土地作為旅游發(fā)展與文化傳承的載體，文化功能不斷被提升。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已創(chuàng)建388個(gè)全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營(yíng)業(yè)收入超過8000億元，接待超30億人次。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展必定帶來農(nóng)家樂、民宿的發(fā)展，農(nóng)戶利用自家宅基地提供鄉(xiāng)村住宿、各項(xiàng)設(shè)施場(chǎng)所。

四、農(nóng)村土地功能優(yōu)化建議

（一）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，減輕土地保障負(fù)擔(dān)

無論是對(duì)農(nóng)村發(fā)展而言還是對(duì)整個(gè)社會(huì)而言，將土地作為非正式的社會(huì)保障難能一勞永逸，需要制度化的農(nóng)村社會(huì)保障讓農(nóng)民生活沒有后顧之憂。但是受到傳統(tǒng)文化以及土地特殊性質(zhì)的影響，即便是正式的社會(huì)保障制度也不能完全替代土地的保障功能，但是至少可以減輕土地的保障負(fù)擔(dān)，從而為其他功能的發(fā)揮騰出更多的空間。如何建立完善農(nóng)村社會(huì)保障？首先，將土地作為突破口，考慮地區(qū)不平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政約束，在政策性征地或者其他方式收回土地時(shí)，將社保作為補(bǔ)償給予農(nóng)民。其次，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以國(guó)家補(bǔ)貼方式逐步完善農(nóng)村社保體系，解除農(nóng)民與土地的捆綁關(guān)系。最后，考慮農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障需求的層次性，設(shè)計(jì)彈性的分層次的農(nóng)村社會(huì)保障模式。

（二）加快土地制度改革，促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)功能發(fā)展

從土地功能的階段性變遷可以看出，土地具有的經(jīng)濟(jì)功能正在不斷被激發(fā)，土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮是又是基于其權(quán)利的財(cái)產(chǎn)屬性，而這種屬性是土地制度賦予的。因此，加快土地制度的改革可以進(jìn)一步促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。首先，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)有助于土地經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)又離不開土地的流轉(zhuǎn)，所以制度改革應(yīng)該賦予土地更多自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。其次，土地作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)物，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)土地經(jīng)濟(jì)功能對(duì)農(nóng)民的作用，改革與土地相關(guān)的配套制度，淡化農(nóng)民土地使用權(quán)的身份性，使其能夠在市場(chǎng)中享有與市民平等的地位。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫志英，吳克寧，呂巧靈等建.城市化對(duì)鄭州市土壤功能演變的影響[J].土壤學(xué)報(bào)，2007（01）：21-26.

[2]黃明元，金永忠.土地的功能與我國(guó)土地制度的性質(zhì)[J].農(nóng)業(yè)科技管理，2006（02）：16-20.

[3]紀(jì)昌品，歐名豪，湯鴻. 基于土地生產(chǎn)功能差異的征用補(bǔ)償制度完善的思考[J].國(guó)土資源科技管理，2007（04）：16-20.

[4]喻文莉.轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之法理分析[J].中國(guó)土地科學(xué)，2013，27（02）：22-27.

[5]魏波.農(nóng)村土地保障功能與農(nóng)村社會(huì)保障制度[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，26（05）：65-69.

[6]周秉根，張蕾，張靜，何俊杰，陳建業(yè)，劉向陽，潘金寶.土地文化與文化土地內(nèi)涵分析[J].國(guó)土資源科技管理，2012，29（02）：46-50.

[7]張玉英，王成，王利平等.興壩村淺丘帶壩區(qū)不同類型農(nóng)戶農(nóng)村居民點(diǎn)文化景觀特征研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012，26（11）：45-53+90.

[8]霍雅勤，蔡運(yùn)龍，王瑛.耕地對(duì)農(nóng)民的效用考察及耕地功能分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2004（03）：107-110.

[9]姚洋.土地、制度和農(nóng)業(yè)發(fā)展[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2005：107.

[10]鄧大才.論農(nóng)戶承包土地的經(jīng)濟(jì)功能[J].經(jīng)濟(jì)問題，2002（06）：37-39.

[11]劉守英.城鄉(xiāng)中國(guó)的土地問題[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，55（03）：79-93.

[12]星焱，胡小平.中國(guó)新一輪糧食增產(chǎn)的影響因素分析：2004～2011年[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013（06）：14-26.

[13]羅必良.農(nóng)地保障和退出條件下的制度變革：福利功能讓渡財(cái)產(chǎn)功能[J]. 改革，2013（04）：66-75.

[14]魏波.農(nóng)村土地保障功能與農(nóng)村社會(huì)保障制度[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（05）：65-69.

[15]趙光，李放.非農(nóng)就業(yè)、社會(huì)保障與農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出——基于30鎮(zhèn)49村476個(gè)農(nóng)民的實(shí)證分析[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2012，22（10）：102-110.

[16]張德元.農(nóng)村宅基地的功能變遷研究[J].調(diào)研世界，2011（11）：21-23+54.

[17]樓建波.農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的三權(quán)分置——一個(gè)功能主義的分析路徑[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（04）：53-69.

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）