當(dāng)前我國(guó)水污染現(xiàn)狀、原因及應(yīng)對(duì)措施研究

張維蓉，張夢(mèng)然

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

近20a我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由2000年的近10萬億增加到2019年的近100萬億，城市化率由1990年的近30%增加到2019年的近60%。由于早期生產(chǎn)技術(shù)水平相對(duì)落后，發(fā)展模式粗放，加之對(duì)環(huán)境保護(hù)不夠重視，伴隨而來的水污染問題日益困擾著我們，并影響到人民的生活品質(zhì)和身體健康。如何系統(tǒng)治理水污染成為急需解決的社會(huì)問題。

1 我國(guó)水污染現(xiàn)狀

水是生命之源，同時(shí)也是國(guó)家戰(zhàn)略資源，水安全將影響到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。我國(guó)水資源總量有限，自然分布不均。由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期不注重生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，垃圾隨意堆放，污水隨意排放，污水未經(jīng)處理直接排放情況的大量存在，造成水生態(tài)和生態(tài)環(huán)境遭受極大污染和破壞，全國(guó)大部分地表和地下水資源遭到不同程度的污染。

1.1 歷年污水排放及處理情況

1990年之前污水處理量統(tǒng)計(jì)為零，之后污水處理率逐步從百分之十幾到目前的95%以上，自有統(tǒng)計(jì)以來總計(jì)排放污水13000多億m3，占我國(guó)水資源總量的近1/2，完全未經(jīng)處理直接排放的生產(chǎn)生活污水達(dá)到7000多億m3，達(dá)到我國(guó)水資源總量的近1/4，詳見表1。這也是為什么前些年大部分城市水系和農(nóng)村河流都被污染，有的曾經(jīng)魚蝦成群的小河變得黑臭無比，夏天甚至于需要掩鼻而過。

表1 1978—2018年污水排放總量和污水處理量情況

(續(xù)表1)

1.2 生活垃圾處理情況

2004年以來有統(tǒng)計(jì)的城市生活垃圾總量達(dá)到26萬億t，未經(jīng)處理的總量達(dá)到5萬多億t，清運(yùn)糞便總量2.8億t，未經(jīng)無害化處理的達(dá)到1.36萬億t(詳見表2)，生活垃圾目前處理方式通常是填埋、直接焚燒、焚燒發(fā)電3種方式。無論哪一種處理方式最終都會(huì)對(duì)土壤、大氣和水產(chǎn)生一定程度的污染，更不要說還有一部分壓根沒有得到任何處理直接堆放地表會(huì)對(duì)土壤和地表地下水質(zhì)造成怎樣的污染。

1.3 地表水、地下水水質(zhì)情況

雖然生態(tài)環(huán)境部在深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)精神的指導(dǎo)下，經(jīng)過最近幾年全國(guó)上下全方位強(qiáng)力治理，全國(guó)地表水中劣Ⅴ類水質(zhì)的地表水得到比較有效的治理，Ⅳ類水質(zhì)、Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)轉(zhuǎn)化的比例比較大，取得了比較明顯的治理效果，但是I類水質(zhì)的地表水占比基本沒有任何明顯變化，詳見表3。

表2 2004—2018年生活垃圾清運(yùn)量和無害化處理量統(tǒng)計(jì)和對(duì)比表 單位：萬t

表3 全國(guó)地表水水質(zhì)狀況 單位：%

全國(guó)地下水水質(zhì)除了水質(zhì)極差的有所減少外，水質(zhì)為優(yōu)、良、較好的反而出現(xiàn)較大比例的下降，較差水質(zhì)的比例幾乎翻倍。總體來說地下水的水質(zhì)狀況是呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，詳見表4。這讓人不得不懷疑是否由于強(qiáng)力行政監(jiān)管和處罰措施而使得地表污染轉(zhuǎn)化成了地下污染。

2 水污染的主要原因

2.1 用水效率不高，排污量巨大

一直以來由于生活中水的隨處可見、隨手可得以及水價(jià)不痛不癢，造成大家基本上對(duì)水沒有節(jié)約意識(shí)。農(nóng)業(yè)灌溉用水方式粗放，長(zhǎng)期以來采用大水漫灌水浪費(fèi)十分嚴(yán)重。工業(yè)用水由于設(shè)備工藝落后，單位產(chǎn)值水耗量相對(duì)偏高，生活用水由于水價(jià)相對(duì)低廉，輸水過程管理粗放，管網(wǎng)滲漏嚴(yán)重，水浪費(fèi)嚴(yán)重，用水效率低下導(dǎo)致排污量巨大。全國(guó)用水構(gòu)成上以農(nóng)業(yè)用水為主，工業(yè)次之，城鎮(zhèn)生活用水和生態(tài)補(bǔ)水比工業(yè)用水略少，詳見表5。農(nóng)業(yè)用水效率非常低，農(nóng)田灌溉用水有效系數(shù)從2012年的0.516到2018年的僅僅提高到0.554。2018年萬元GDP用水66.8m3，萬元工業(yè)增加值用水41.3m3，用水效率偏低，回用率不高造成排放量巨大。

表4 全國(guó)地下水水質(zhì)狀況 單位：%

表5 2008—2018年全國(guó)用水分布及用水總量 單位：億m3

2.2 污水和垃圾處理設(shè)施投資不足

截至2019年，全國(guó)有行政縣2846個(gè)，城鎮(zhèn)人口8.48億，鄉(xiāng)村人口5.52億，截至2018年已建成市政污水處理廠2321座，平均每個(gè)縣不到一座污水處理廠，可以合理推測(cè)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有污水處理廠。每年的污水、垃圾處理設(shè)施投資總額與市政總投資的比例在大約10%～20%之間，遠(yuǎn)低于市政綠化投資和其他投資，詳見表6。一方面說明污水處理和垃圾處理投資重視不夠，投資總額偏低。另一方面，全年城市維護(hù)建設(shè)稅總額在4300億～4800億元之間，市政建設(shè)資金來源有限，投資總量不足。

表6 全國(guó)污水及垃圾處理設(shè)施投資情況

2.3 污水集中收集率不高

(1)城鎮(zhèn)污水收集率不高。雖然到目前收集到的污水處理率達(dá)到95%以上，但是實(shí)際上城市污水管網(wǎng)建設(shè)不完善，部分污水沒有接入污水管網(wǎng)，加之原有污水管網(wǎng)老舊失修跑冒滴漏嚴(yán)重，很多污水沒有收集到污水管網(wǎng)中。

(2)大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建設(shè)污水收集管網(wǎng)，生活用水和排放污水處于自取自排狀態(tài)，生活和養(yǎng)殖污水未得到有效收集與處理。水產(chǎn)養(yǎng)殖一般采用集約化、規(guī)?；⒏呙芏瑞B(yǎng)殖(詳見表7)，難免產(chǎn)生大量的殘余飼料、代謝廢物污染水質(zhì)，并造成水富營(yíng)養(yǎng)化。一年近億噸規(guī)模的肉蛋生產(chǎn)(詳見表8)至少產(chǎn)生幾十億噸的廢物污水，大部分的養(yǎng)殖廢物污水并未得到有效處理，將對(duì)水質(zhì)造成巨大污染。

表7 2000—2019年全國(guó)海水、淡水產(chǎn)品產(chǎn)量 單位：萬t

表8 2010—2019年全國(guó)肉、奶、蛋生產(chǎn)量 單位：萬t

3 應(yīng)對(duì)措施

3.1 建立市場(chǎng)化水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)節(jié)水減排

無論農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水還是城鎮(zhèn)用水，除了實(shí)行嚴(yán)格用水總量控制和用水許可外。歸根結(jié)底還得要有相應(yīng)的機(jī)制能夠充分體現(xiàn)水資源的稀缺性，這就需要全面深化水價(jià)改革，推進(jìn)水權(quán)市場(chǎng)改革和推動(dòng)水資源稅改革，增加用水成本，激發(fā)用戶節(jié)水的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

具體措施包含：根據(jù)各行業(yè)現(xiàn)狀及各城鎮(zhèn)用水現(xiàn)狀編制更加精確的用水定額，在現(xiàn)有階梯水價(jià)基礎(chǔ)上，降低基礎(chǔ)水量，劃分更細(xì)階梯，增加高階水價(jià)，通過懲罰性高階水價(jià)推動(dòng)終端用戶主動(dòng)節(jié)約用水。通過收取終端用戶水資源費(fèi)，用于水源區(qū)保護(hù)和污水綜合治理，促進(jìn)節(jié)水減排，達(dá)到水資源的良好生態(tài)循環(huán)。

3.2 全面征收污水處理費(fèi)，加大城市污水處理設(shè)施建設(shè)和投資

目前城建維護(hù)稅占市政建設(shè)資金總額的12%～32%，水資源費(fèi)占市政投資總額不到1%，中央和地方財(cái)政投資占15%～30%，大部分投資依靠其他收入。市政基礎(chǔ)設(shè)施資金來源非常有限。全面分類統(tǒng)計(jì)單位生活生產(chǎn)污染物無害化處理所需要的真實(shí)成本，核定居民和生產(chǎn)企業(yè)的污染物類別及數(shù)量，向居民和企業(yè)收取全價(jià)污水處理費(fèi)一方面可以為市政水務(wù)設(shè)施建設(shè)籌集長(zhǎng)期穩(wěn)定資金，另一方面由于根據(jù)排放量征收污水處理費(fèi)也會(huì)激勵(lì)終端用戶減少污水排放量，污染問題也才可能得到根本解決。

3.3 加快推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾、污水治理

農(nóng)村水污染表面上看是環(huán)境差，實(shí)質(zhì)上由于所有的食物原材料均來自農(nóng)村，農(nóng)村水污染會(huì)導(dǎo)致部分污染物通過食物返回到人們餐桌，危害國(guó)民健康。惡性腫瘤占農(nóng)村居民死亡原因從2000年的18%上升到2018年的23%，占城市居民死亡原因的26%～28%，成為居民死亡的首要原因，這與水污染脫不了干系。所以建立健全符合農(nóng)村實(shí)際，方式多樣的生活垃圾和污水處置體系，加快制定農(nóng)村污水排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行農(nóng)村垃圾、污水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，推動(dòng)農(nóng)村垃圾、污水統(tǒng)一治理。

3.4 建立全新的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制

目前項(xiàng)目評(píng)價(jià)中沒有考慮和計(jì)算污染外延負(fù)效應(yīng)所導(dǎo)致的環(huán)境治理成本。導(dǎo)致利益主體和環(huán)境污染與治理主體不一致。所以要從根本上減少污染和解決污染治理問題，迫切需要在收集整理采用目前的技術(shù)對(duì)各類單位污染物治理達(dá)到環(huán)境無害化所發(fā)生的成本基礎(chǔ)上建立環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)，從而對(duì)已經(jīng)在運(yùn)行項(xiàng)目收取污染費(fèi)或者稅迫使企業(yè)主動(dòng)改造現(xiàn)有工藝減少污染排放，對(duì)新上項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)或者環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)完全量化其污染物排放造成的負(fù)效應(yīng)，從而對(duì)項(xiàng)目真正進(jìn)行全成本計(jì)量形成更加科學(xué)和客觀的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制。一旦建立起全新的項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制后，將從根本上杜絕環(huán)境污染大、社會(huì)負(fù)效應(yīng)明顯，換句話說就是得不償失的項(xiàng)目上馬。

3.5 多部門緊密協(xié)作，加強(qiáng)綜合治理

目前我國(guó)的水治理處于“多龍治水”的狀態(tài)，水在江河湖泊歸水利部管，水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水生態(tài)治理由生態(tài)環(huán)境部主管，一旦水被引入到城市供水企業(yè)和市政供水管網(wǎng)則由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管。水如血，不可污。水質(zhì)如果不能得到保證，長(zhǎng)距離輸水將失去意義，城市供水安全將得不到保障。工業(yè)排放、市政污水如果不能得到100%的長(zhǎng)期持續(xù)高質(zhì)高效處理排放到城市水系進(jìn)并進(jìn)入江河湖泊，那生態(tài)環(huán)境部將永遠(yuǎn)疲于奔命，今天治理好了，過不了多久黑臭水體還會(huì)照舊。如果都是被污染的水，大的相互調(diào)劑和調(diào)配的戰(zhàn)略布局就沒有意義了。水生態(tài)治理是一個(gè)復(fù)雜的多部門參與的立體式系統(tǒng)工程，水資源綜合管理、治、供水、節(jié)水相輔相成，協(xié)同作戰(zhàn)、綜合治理刻不容緩。

3.6 引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與水治理和水務(wù)運(yùn)營(yíng)

水資源的公共資源屬性決定了水的綜合治理必須要有強(qiáng)有力的政府行政監(jiān)管措施和制度保障。但是，政府行為更多地是關(guān)注社會(huì)效益而缺乏市場(chǎng)激勵(lì)的特點(diǎn)決定了完全由政府包干治理是不經(jīng)濟(jì)、低效和沒有持續(xù)性的。政府的職能是建立一整套長(zhǎng)期持續(xù)有效的機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與到水的產(chǎn)業(yè)鏈中。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)資本或產(chǎn)業(yè)基金以完全市場(chǎng)化形式，參股控股以技術(shù)和運(yùn)營(yíng)見長(zhǎng)的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈上的行業(yè)龍頭企業(yè)，可以很好地貫徹執(zhí)行政府監(jiān)管的政策與理念，并且通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和良性循環(huán)。

表9中，A公司作為高科技環(huán)保企業(yè)，參與了首都水系、海河流域、太湖流域、巢湖流域、滇池流域、洱海流域、南水北調(diào)丹江口水源地等多個(gè)水環(huán)境敏感地區(qū)的治理，參與過數(shù)百個(gè)國(guó)家水環(huán)境重點(diǎn)治理工程，占中國(guó)膜法水處理市場(chǎng)份額的70%以上，每天處理總規(guī)模超過2000萬t，每年可為國(guó)家新增高品質(zhì)再生水超過70億t，已承建上萬座農(nóng)村小型污水處理站。B公司作為西南地區(qū)最大的水供應(yīng)和污水治理企業(yè)、C公司作為北京市級(jí)周邊最大水供應(yīng)及污水處理企業(yè)、E公司占重慶市97%的自來水供應(yīng)和污水處理企業(yè)，F(xiàn)公司占據(jù)武漢市70%左右的自來水供應(yīng)和污水處理市場(chǎng)，G和H公司分別為南昌和南寧市的主要供水和水處理企業(yè)。

表9 典型供水及水處理企業(yè)2018年經(jīng)營(yíng)狀況

以上樣本企業(yè)供水和水處理總量達(dá)到城市用水總量的10%，非常具有代表性。8家公司2018年總營(yíng)業(yè)收入為425億元，凈利潤(rùn)59.8億元，我們可以據(jù)此合理推測(cè)，全國(guó)供水和污水處理市場(chǎng)規(guī)模應(yīng)該在5000億元左右，而且水務(wù)市場(chǎng)屬于相對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)并且擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的產(chǎn)業(yè)。

隨著消費(fèi)者越來越看重和追求品質(zhì)生活，優(yōu)質(zhì)水本身以及優(yōu)質(zhì)水源地產(chǎn)品及優(yōu)質(zhì)水環(huán)境帶來的高附加開發(fā)價(jià)值將會(huì)不斷吸引市場(chǎng)主體進(jìn)行投資和開發(fā)運(yùn)營(yíng)，當(dāng)“綠水青山”真正變成“金山銀山”的時(shí)候，企業(yè)將會(huì)有動(dòng)力主動(dòng)長(zhǎng)期投資對(duì)環(huán)境進(jìn)行持續(xù)維護(hù)。所以政府應(yīng)通過制度安排、減稅、退稅等財(cái)稅政策推動(dòng)社會(huì)資本積極參與污水治理與水務(wù)運(yùn)營(yíng)，達(dá)到良性可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)后，水污染問題非常嚴(yán)重。水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)交通、通信以及城市綠化等可見設(shè)施，得到的重視一直不夠，投資建設(shè)不足，歷史欠賬比較多。在現(xiàn)階段如何通過制定法律法規(guī)，采用多渠道籌資加強(qiáng)建設(shè)，以及多部門合作等進(jìn)行城鄉(xiāng)全方位污水治理尤為迫切和必要。