中國碳市場發(fā)展及電力行業(yè)參與策略分析

（國網(wǎng)上海市電力公司 上海 200080）

1 背景

1.1 應(yīng)對(duì)氣候變化背景

1997年氣候大會(huì)通過的《京都議定書》為工業(yè)發(fā)達(dá)國家設(shè)立了具有法律約束力的溫室氣體排放限制和減排目標(biāo)，引入了包括清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履約機(jī)制（JI）以及國際排放貿(mào)易機(jī)制（ET）3項(xiàng)市場機(jī)制作為解決碳排放問題的新路徑。自此碳排放權(quán)成為了一種歸屬明確的權(quán)利，世界各國及地區(qū)紛紛建立了基于碳排放權(quán)的市場交易體系，即碳排放權(quán)交易機(jī)制。

CDM曾經(jīng)是國際碳市場主要形式，允許發(fā)達(dá)國家適當(dāng)購買發(fā)展中國家CDM減排項(xiàng)目所產(chǎn)生的核證減排量（CER），用以抵消自己的減排義務(wù)。CDM在《京都議定書》第1承諾期內(nèi)（2005～2012年）交易較為活躍，但由于《京都議定書》在2012年底失效，CDM市場變得十分低迷，建立全新的國際碳市場交易機(jī)制顯得迫在眉睫。除了CDM機(jī)制外，許多國家正在建設(shè)本國的碳交易市場。歐洲碳交易市場于2008年開始正式運(yùn)行，截至目前，歐洲碳市場已經(jīng)進(jìn)入了第3階段，納入交易行業(yè)覆蓋能源、石化、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙，航空以及部分其他具有高耗能生產(chǎn)設(shè)備的行業(yè)，是迄今為止全球規(guī)模最大的碳市場。中國、瑞士、新西蘭、美國部分州、日本、澳大利亞等國家和地區(qū)碳市場相繼建立。

1.2 我國開展的應(yīng)對(duì)氣候變化工作

長期以來，中國政府高度重視氣候變化問題，把綠色低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。在2015年巴黎會(huì)議上，我國政府提交了國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。

為積極應(yīng)對(duì)氣候變化，加快推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，兌現(xiàn)國際減排承諾，在組織管理方面，黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作，成立了國家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，并先后由國家發(fā)改委氣候司及生態(tài)環(huán)境部總領(lǐng)我國應(yīng)對(duì)氣候變化工作，先后編制并下發(fā)了《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》和 《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014～2020年）》等一攬子政策文件以指導(dǎo)各相關(guān)部門開展應(yīng)對(duì)氣候變化工作。

除此之外，我國政府借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在利用市場機(jī)制解決溫室氣體排放問題的方向上積極探索。2011年7月，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳正式開展了我國碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2017年國家發(fā)改委下發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著全國碳市場的正式啟動(dòng)。

1.3 我國碳市場建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

2011年10月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦氣候［2011］2601號(hào)），同意北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個(gè)省市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。7個(gè)試點(diǎn)碳市場覆蓋我國能源消費(fèi)總量占全國約70%，涉及電力熱力、鋼鐵、水泥、化工、有色金屬等行業(yè)共計(jì)約2800家重點(diǎn)排放單位和設(shè)施，配額總量約12.38億t。截至2018年12月13日，全國7個(gè)試點(diǎn)碳市場配額累計(jì)成交量約1.64億t，中國核證自愿減排量（CCER）累計(jì)成交約1.5億t。

2017年12月，國家發(fā)改委組織就落實(shí)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（發(fā)改氣候規(guī)［2017］2191號(hào)）任務(wù)要求，召開全國碳排放權(quán)交易體系啟動(dòng)工作電視電話會(huì)議，宣布全國碳市場正式啟動(dòng)。根據(jù)《方案》，全國統(tǒng)一碳市場預(yù)計(jì)于2020年啟動(dòng)現(xiàn)貨交易。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國統(tǒng)一碳市場將覆蓋全國超過7000家規(guī)模以上排放單位。若僅計(jì)算發(fā)電企業(yè)，全國統(tǒng)一碳市場的配額發(fā)放規(guī)模將達(dá)到40億t，為歐洲碳市場當(dāng)前體量的2倍左右。

建設(shè)碳排放權(quán)交易市場是我國利用市場機(jī)制參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化工作、推動(dòng)綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。自2013年試點(diǎn)碳市場啟動(dòng)以來，我國碳市場在MRV、配額管理等方面的體系建設(shè)以及試點(diǎn)碳市場納管企業(yè)履約方面取得了較為豐富的運(yùn)行成果，但同時(shí)在諸如抵消機(jī)制、調(diào)控機(jī)制、交易機(jī)制等方面仍然存在不少問題，例如法律制度不健全、二級(jí)交易活躍度不足以及市場金融化進(jìn)程緩慢等，導(dǎo)致市場機(jī)制未能完全發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2 電力行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化及碳市場參與現(xiàn)狀

在我國，電力行業(yè)消費(fèi)了全國50%以上的一次能源，貢獻(xiàn)了超過40%的溫室氣體排放，是最大的碳排放行業(yè)。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，能源消費(fèi)總量不斷提升的同時(shí)，我國電力行業(yè)也在積極探索一條低碳可持續(xù)發(fā)展之路，并且發(fā)電行業(yè)首先被納入全國碳交易市場。

新能源裝機(jī)容量及發(fā)電量持續(xù)增長。截至2017年底，全國全口徑發(fā)電裝機(jī)容量17.8億kW，全國全口徑發(fā)電量6.42萬億kWh。其中，非化石能源發(fā)電量同比增長10.0%，占總發(fā)電量比重為30.4%。

火力發(fā)電技術(shù)追求高效清潔化。近年來我國以超（超）臨界發(fā)電技術(shù)及循環(huán)流化床發(fā)電技術(shù)為代表的火力發(fā)電技術(shù)發(fā)展迅速，2017年全國6，000kW及以上電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為309g/kWh。

特高壓工程保障清潔能源消納。截至2017年，共建成“兩交六直”特高壓輸電工程，全國完成跨區(qū)送電量4235億kWh，跨省送出電量1.13萬億kWh。

依托中電聯(lián)形成行業(yè)合力。2009年11月，中電聯(lián)成立電力行業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化中心，旨在適應(yīng)我國日趨嚴(yán)峻的應(yīng)對(duì)氣候變化的形勢，提高中電聯(lián)應(yīng)對(duì)氣候變化的行業(yè)服務(wù)能力和國際合作能力。2015年由中電聯(lián)牽頭成立電力行業(yè)碳交易工作組，建立碳交易溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)電力企業(yè)參與碳交易相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)和信息溝通交流。

企業(yè)成立專職機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)碳市場。為支撐企業(yè)科學(xué)開展碳市場參與工作，五大發(fā)電集團(tuán)及國家電網(wǎng)公司先后于近年成立了下屬的碳資產(chǎn)管理公司，以應(yīng)對(duì)試點(diǎn)及全國碳市場的管控。專職機(jī)構(gòu)在碳市場中的大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為電力企業(yè)參與全國碳市場奠定了良好基礎(chǔ)。

3 電力行業(yè)參與碳市場的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

3.1 挑戰(zhàn)

來自政府考核的挑戰(zhàn)。碳誦場的引入使得電力企業(yè)發(fā)展有了碳排放強(qiáng)度以及總量的硬約束。在正式被納入碳市場管控范圍后，除了需要保持針對(duì)常規(guī)污染物的控制外，企業(yè)還需每年配合主管部門完成碳市場履約工作，因而企業(yè)環(huán)保方面的傳統(tǒng)工作思路需要從常規(guī)污染物向低碳方面轉(zhuǎn)移。

內(nèi)部管理面臨的挑戰(zhàn)。由于碳市場引入我國的時(shí)間較晚，現(xiàn)階段除5大發(fā)電集團(tuán)外的電力企業(yè)通常缺少碳市場主管部門，因而在全國碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送及試點(diǎn)碳市場的履約工作中，暴露出碳市場相關(guān)人員技術(shù)儲(chǔ)備不足、管理制度不清晰的問題。

市場競爭面臨的挑戰(zhàn)。碳市場為電力企業(yè)經(jīng)營管理引入了碳成本，排放水平較為落后的企業(yè)需要通過技術(shù)改造降低碳排放強(qiáng)度或者在碳市場中額外購入碳配額或碳減排量以完成履約。在未來電改不斷深化、碳價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制建立的情況下，由該部分碳市場履約成本增加的企業(yè)整體的經(jīng)營成本，將直接反映在企業(yè)售電或輸配電成本中，影響企業(yè)在未來電力市場中的競爭力。

3.2 機(jī)遇

碳市場為電力行業(yè)完成減排目標(biāo)提供了更為有效的市場化手段。我國現(xiàn)役火電機(jī)組的排放技術(shù)及電網(wǎng)企業(yè)的線損管理已處于世界先進(jìn)水平，在通過進(jìn)一步技術(shù)改造減排成本高企的情況下，電力企業(yè)可通過直接交易或金融工具獲取額外碳排放權(quán)以間接完成控排目標(biāo)，相較于自主減排更具經(jīng)濟(jì)性和靈活性。

為電力企業(yè)碳減排行為的環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益提供了渠道。在碳市場啟動(dòng)后，電力企業(yè)的部分具有減排效果的技術(shù)改造及電能替代項(xiàng)目能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來富余的碳配額或中國核證減排量，兩者均可在碳市場上出售以獲得收益，為企業(yè)碳減排行為的環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益提供了新途徑。

為電力企業(yè)發(fā)展新能源提供了新的補(bǔ)貼途徑。從2015年開始，我國新能源行業(yè)呈現(xiàn)爆發(fā)性增長趨勢，產(chǎn)業(yè)扶持政策難以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展速度，補(bǔ)貼資金需求爆發(fā)性增長與國家財(cái)政承受力之間的矛盾加劇，國家補(bǔ)貼下降成為一種必然。國家可以把碳市場作為新的補(bǔ)貼途徑，通過給新能源項(xiàng)目簽發(fā)CCER的方式，在碳交易中獲得額外收益。

為電力企業(yè)發(fā)展綜合能源服務(wù)提供了機(jī)遇。隨著全國碳市場發(fā)展，碳排放水平的高低以及碳價(jià)的波動(dòng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營成本產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，由于企業(yè)的碳排放與能源生產(chǎn)、消費(fèi)有很強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，企業(yè)必須綜合考量碳排放和能源問題，逐步向低碳能源方向轉(zhuǎn)型。企業(yè)在能源生產(chǎn)消費(fèi)及碳市場合規(guī)履約方面的潛在需求，為電力企業(yè)開展融入碳資產(chǎn)管理的綜合能源服務(wù)提供了機(jī)遇。

4 相關(guān)建議

4.1 我國碳市場建設(shè)

完善碳市場立法是我國碳市場發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)進(jìn)一步加快國家碳市場政策法規(guī)建設(shè)，提供全局性與綱領(lǐng)性的法律框架，其中重點(diǎn)是加快推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》立法工作以及相關(guān)配套文件，為2020年全國統(tǒng)一碳市場正式啟動(dòng)交易提供堅(jiān)實(shí)法律保障。同時(shí)完善碳金融領(lǐng)域法律體系，適當(dāng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入碳市場，鼓勵(lì)碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，完善碳市場價(jià)格形成機(jī)制。

加強(qiáng)通過動(dòng)態(tài)仿真推演優(yōu)化碳市場頂層設(shè)計(jì)。碳市場政策制定需要與國家經(jīng)濟(jì)及行業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律相匹配，是保障碳市場健康發(fā)展的關(guān)鍵。歐盟碳市場第一階段所采用的碳配額分配機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)生下滑時(shí)候，引發(fā)碳配額嚴(yán)重供大于求，碳價(jià)暴跌，市場低迷，導(dǎo)致碳市場機(jī)制失靈。為避免我國碳市場建設(shè)發(fā)生類似問題，政策制定者可以利用動(dòng)態(tài)仿真技術(shù)來推演碳市場政策在不同影響因素改變下引起的碳市場運(yùn)行狀態(tài)，根據(jù)推演結(jié)果來優(yōu)化碳市場頂層設(shè)計(jì)。

4.2 電力企業(yè)參與碳市場

強(qiáng)化碳資產(chǎn)管理制度。從制定碳資產(chǎn)管理制度入手，電力企業(yè)的內(nèi)部設(shè)立碳市場工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確企業(yè)參與碳市場的各項(xiàng)責(zé)任分工，建立碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送、碳市場履約及交易等工作流程。完善內(nèi)部考核機(jī)制，將集團(tuán)整體碳減排目標(biāo)向下分解至子公司，設(shè)定不同層級(jí)對(duì)應(yīng)的績效考核目標(biāo)，從而確保集團(tuán)實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)。

夯實(shí)碳排放數(shù)據(jù)管理。電力企業(yè)通過梳理溫室氣體數(shù)據(jù)報(bào)送工作經(jīng)驗(yàn)，建立一套集成設(shè)備參數(shù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)活動(dòng)數(shù)據(jù)及庫存物料數(shù)據(jù)等的碳排放數(shù)據(jù)管理體系，對(duì)企業(yè)自身碳排放水平做到心中有數(shù)，在滿足政府第三方碳核查工作可追溯、可交叉核對(duì)要求的同時(shí)，為從政府爭取合理的碳排放權(quán)益以及為碳交易決策提供依據(jù)。

搭建碳排放管理信息平臺(tái)。電力企業(yè)建設(shè)集“碳排放數(shù)據(jù)管理、碳減排項(xiàng)目管理、碳交易決策”等功能為一體的企業(yè)信息管理平臺(tái)，同時(shí)在該平臺(tái)上集成動(dòng)態(tài)仿真模擬技術(shù)，根據(jù)企業(yè)自身生產(chǎn)活動(dòng)水平、預(yù)期碳排放需求、碳減排成本和碳市場履約成本等因素，協(xié)助管理層制定合理的碳市場履約及交易策略。