建設項目環(huán)境影響后評價與重新報批制度辨析

李道群

(江蘇國恒安全評價咨詢服務有限公司，江蘇 南京 210019)

0 引言

在對建設項目環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)制度的執(zhí)行中，一些環(huán)保主管部門、工礦企業(yè)管理者及第三方咨詢機構的從業(yè)人員，對于企業(yè)建設、運營中發(fā)生的變動到底是要開展環(huán)境影響后評價還是要重新報批環(huán)評文件還存在疑惑。關于這個問題，已經(jīng)有了一些歸納性、綜合性的研究[1-3]?！督ㄔO項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》(以下簡稱“《管理辦法》”)實施后，對業(yè)內(nèi)之前關于后評價的一些模糊理解及監(jiān)管方式進行了規(guī)范和糾偏。文章從工作實踐中遇到的問題出發(fā)，系統(tǒng)歸納、分析了后評價及重新報批的差異及執(zhí)行要求。

1 后評價及重新報批的依據(jù)

(1)后評價依據(jù)

目前我國涉及到環(huán)境影響后評價依據(jù)的文件有兩個?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱“《環(huán)評法》”)首次從法律的角度規(guī)定了“在項目建設、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)評文件的情形的”或者“審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護主管部門認為應當開展環(huán)境影響后評價的[4]”兩種情形，建設單位應當組織環(huán)境影響后評價?！豆芾磙k法》則以法規(guī)的形式將環(huán)境影響后評價作為制度固定下來，細化規(guī)定了應該開展后評價的典型行業(yè)及情形，規(guī)范了后評價開展方法。

(2)重新報批依據(jù)

《環(huán)評法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》分別是重新報批環(huán)評的法律、法規(guī)依據(jù)，其中規(guī)定建設項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環(huán)境影響評價文件[5]?！蛾P于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設項目重大變動清單的通知》(環(huán)辦[2015]52號)對前述文件中的“重大變動”進行了界定，細化明確了應該重新報批環(huán)評的情形[6]。

2 后評價及重新報批的差異

2.1 環(huán)評形式差異

(1)后評價環(huán)評形式

在《管理辦法》出臺之前，從實踐來看，建設項目環(huán)境影響后評價的文件形式，參考國家建設項目環(huán)境保護分類管理的規(guī)定實施分類管理，原則上，后評價的文件類型應與原環(huán)評文件類型保持一致[7]。后來出臺的《管理辦法》明確了后評價是針對編制環(huán)境影響報告書的建設項目[8]，因此后評價文件形式也自然限定為后評價報告書。

(2)重新報批環(huán)評形式

重新報批的環(huán)評文件，原則上按照現(xiàn)行有效的分類管理名錄確定環(huán)評形式。變更環(huán)評和補充環(huán)評均納入重新報批的范疇。從實踐中看，重新報批的環(huán)評文件形式大致可以分為兩種。一種是類似于新項目首次開展的、全面評價的環(huán)評，通俗稱呼為變更環(huán)評，是在原環(huán)評已批復后，建設內(nèi)容與原環(huán)評不符且出現(xiàn)重大變動，需針對變動的部分進行評價。重新報批的變更環(huán)評通常會在文件名稱中加上“變更”字樣以區(qū)別于原有環(huán)評文件，例如《陜京四線輸氣管道工程變更環(huán)境影響報告書》。一種是基于部分變動或遺漏而開展的補充環(huán)評，俗稱補充環(huán)評，是在原環(huán)評已批復后竣工前，發(fā)現(xiàn)原環(huán)評存在缺陷，部分工藝、設備、環(huán)保措施在原環(huán)評中遺漏，需對遺漏的工程內(nèi)容作補充評價。例如中鐵第四勘察設計院集團有限公司編制的于2015年4月29日上報原環(huán)境保護部的《新建鐵路南京至安慶鐵路工程變更補充環(huán)境影響報告書》。

2.2 評價目的差異

(1)后評價的目的

綜合《環(huán)評法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法釋義及實用指南》(下稱“《環(huán)評法釋義》”)、《管理辦法》、《關于強化建設項目環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管的實施意見》(環(huán)環(huán)評[2018]11號)等法律法規(guī)中關于后評價的相關規(guī)定，可歸納出開展環(huán)境影響后評價的目的為：發(fā)揮后評價的監(jiān)管作用，依法及時開展環(huán)境影響后評價，對建設項目實際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監(jiān)測和驗證評價，評估、驗證和提高環(huán)評文件這一預測性和經(jīng)驗性文件的有效性；并提出補救方案或者改進措施；或者針對不符合經(jīng)審批的環(huán)評文件的情形，采取相應的改進措施，根據(jù)情況的變化采取新的預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施[9-11]。

(2)重新報批的目的

重新報批和首次環(huán)評的目的其實是一致的。《環(huán)評法》明確了環(huán)評的目的是“對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測?！盵4]如果建設項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生了重大變動，或者環(huán)評批復后超過五年方?jīng)Q定開工建設且發(fā)生重大變動的項目，原有的環(huán)評及批復就不再適用于變動后的情形，也無法作為監(jiān)管的依據(jù)，均需依法補充或重新編制環(huán)境影響評價文件并重新報批[12]。

2.3 適用情形差異

(1)后評價的適用情形

《環(huán)評法》規(guī)定，“在項目建設、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，或者原環(huán)評文件審批部門認為應當開展后評價的，建設單位應當組織環(huán)境影響的后評價”[4]，但是該法中關于不符合的情形之具體內(nèi)涵未作界定?！董h(huán)評法釋義》則闡明了該情形，“在項目開工建設后，可能因預測不夠準確、客觀情況發(fā)生變化等原因，使得項目在建設、運行過程中，產(chǎn)生與經(jīng)審批部門審批的環(huán)境影響評價文件不相符合的情形[13]?！毙枰f明的是：根據(jù)實踐，環(huán)評文件批復后至竣工環(huán)保驗收前發(fā)生非重大變動的，可納入竣工環(huán)保驗收管理，不需要進行后評價，部分省區(qū)還要求編制“變動環(huán)境影響分析報告”；項目正式投產(chǎn)后，通過環(huán)境保護設施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后(三至五年內(nèi)或環(huán)保管理部門確定)發(fā)生非重大變動的，組織開展后評價。《管理辦法》規(guī)定了應當開展后評價的水利、水電、采掘、港口、鐵路、冶金、石化和化工等典型行業(yè)，還規(guī)定了環(huán)境保護主管部門責令開展后評價的兜底性條款。該辦法明確了建設項目發(fā)生重大變動的，不適用后評價[8]。后評價應界定為環(huán)辦[2015]52號文中“不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護驗收管理”情形[14]。

(2)重新報批的適用情形

建設項目處于任何建設或運行階段，只要建設內(nèi)容較原環(huán)評及批復發(fā)生了重大變動，均應依據(jù)《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》編制環(huán)評文件，重新報環(huán)保主管部門審批。環(huán)辦[2015]52號及配套的《環(huán)保部關于印發(fā)制漿造紙等十四個行業(yè)建設項目重大變動清單的通知》(環(huán)辦環(huán)評[2018]6號)、《關于印發(fā)<輸變電建設項目重大變動清單(試行)>的通知》(環(huán)辦輻射[2016]84號)細化界定了重大變動的清單。此外，部分省區(qū)在前述文件基礎上出臺了加強建設項目重大變動環(huán)評管理的辦法，進一步細化了“重大變動”的界定。比如，江蘇省出臺了《關于加強建設項目重大變動環(huán)評管理的通知》(蘇環(huán)辦[2015]256號)(工業(yè)類、生態(tài)類)，上海市出臺了《上海市建設項目變更重新報批環(huán)境影響評價文件工作指南(2016年版)》(非輻射類、輻射類)。

2.4 執(zhí)行時間點差異

(1)后評價執(zhí)行時間點

環(huán)境影響后評價屬于事后監(jiān)督。

《環(huán)評法釋義》對后評價的定義“是指在建設項目開工建設后，對正在進行建設、運行的項目對環(huán)境的影響進行的評價。因其實施于項目開工建設以后，因此稱為建設項目的環(huán)境影響后評價[13]?！边@一提法因出臺時間較早，其中關于正在進行建設的項目開展后評價的情形已不符合實際工作慣例。后來出臺的《管理辦法》規(guī)定“建設項目環(huán)境影響后評價應當在建設項目正式投入生產(chǎn)或者運營后三至五年內(nèi)開展；原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護主管部門也可以根據(jù)建設項目的環(huán)境影響和環(huán)境要素變化特征，確定開展環(huán)境影響后評價的時限[8]?！边@在一定程度上修正了前述偏差，使其更符合人們對環(huán)評的“預”評價性質(zhì)及后評價的“后”之時間概念的常規(guī)理解。

(2)重新報批執(zhí)行時間點

環(huán)評文件重新報批屬于事前監(jiān)督。

《環(huán)評法》在原則上明確了重新報批環(huán)評文件的時間節(jié)點是在“建設項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設項目發(fā)生重大變動的”。這里的“環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后”，包括已批未建、已批在建、已建未驗或已投產(chǎn)運營等各個階段，無論項目建設處在哪個階段，只要建設內(nèi)容發(fā)生重大變動，就應重新報批環(huán)評；如果不屬于重大變動，在竣工驗收前納入驗收管理，竣工驗收后納入后評價管理。而且，處于該4個階段的建設項目，均應在重大變動內(nèi)容實施建設之前完成環(huán)評的重新報批流程，而不是采取“未批先建”的做法造成既成事實，然后再履行重新報批環(huán)評手續(xù)。重新報批手續(xù)履行完之前，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。

3 后評價及重新報批管理要求

3.1 審批權限差異

(1)后評價審批權限

《管理辦法》規(guī)定“建設項目環(huán)境影響后評價的管理，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護主管部門負責?！辈⒁?guī)定“應當將環(huán)境影響后評價文件報原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護主管部門備案，并接受環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督檢查[8]。”可見，后評價文件的主管部門不受審批權限變化影響，仍為原環(huán)評文件審批部門。

(2)重新報批審批權限

《關于建設項目重大變動環(huán)境影響評價文件審批權限的復函》(環(huán)辦函[2015]1242號)、《關于建設項目環(huán)境影響評價有關問題復函》(環(huán)辦環(huán)評函[2019]456號)、《關于重新審核建設項目環(huán)境影響評價文件有關問題的復函》(環(huán)辦環(huán)評函[2019]203號)均規(guī)定，建設項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后發(fā)生重大變動的，建設單位應當按重新報批時的分級審批規(guī)定，向有權限的生態(tài)環(huán)境部門報批項目重大變動環(huán)境影響評價文件。

3.2 新舊環(huán)評批文之間的關系

(1)重新報批環(huán)評批復與原環(huán)評批復的關系

建設項目原有環(huán)評文件及其批復與重新報批的環(huán)評文件及其批復之間的關系，一般分兩種情形，即如果建設項目發(fā)生重大變動且重新全面編制環(huán)評文件完全覆蓋了原環(huán)評文件的內(nèi)容，新的批復意見在充分吸納原環(huán)評批復中的合理部分后，明確廢止、取代原環(huán)評文件及其批復意見，是廢止、取代關系。如果建設項目重大變動編制的是補充環(huán)評，新環(huán)評文件并沒有完全覆蓋原環(huán)評文件的內(nèi)容，前后兩份環(huán)評文件及其批復內(nèi)容既有交叉又有獨立之處，因此在新的批復中，除了針對變動內(nèi)容提出一些新的要求外，其它要求仍然按照原審批意見執(zhí)行，是互補、并存關系。

(2)后評價備案與原環(huán)評批復的關系

環(huán)保主管部門對符合要求的后評價文件出具備案文件。備案文件主要明確原環(huán)評手續(xù)執(zhí)行情況，項目現(xiàn)狀建設情況，然后提出須落實的各項環(huán)保措施及后續(xù)運營中應重點做好的工作。備案文件與原環(huán)評批復沒有必然聯(lián)系，也不存在補充和替代關系。

3.3 法律效力

(1)重新報批環(huán)評及批復的法律效力

重新報批的環(huán)評文件并不一定能取得批復。重新報批的環(huán)評文件批復之前，建設單位依據(jù)原有的環(huán)評文件及其批復開展項目的建設；變動部分只能等重新報批的環(huán)評文件批復后才可實施建設。根據(jù)上一小節(jié)分析，如果新、舊環(huán)評批復之間是廢止、取代關系，建設單位可依據(jù)重新報批的環(huán)評文件及批復進行建設，并以此開展后續(xù)環(huán)保驗收及環(huán)境管理；如果是互補、并存關系，則應統(tǒng)籌考慮執(zhí)行原環(huán)評及批復、重新報批的環(huán)評及批復要求，據(jù)此開展有關工作。

(2)后評價及備案文件的法律效力

《管理辦法》規(guī)定，“環(huán)境保護主管部門可以依據(jù)環(huán)境影響后評價文件，對建設項目環(huán)境保護提出改進要求，并將其作為后續(xù)建設項目環(huán)境影響評價管理的依據(jù)?！盵8]建設單位應執(zhí)行后評價備案文件提出的各項要求，特別是對后評價提出的補救方案或者改進措施應積極落實。此外，由于后評價備案并未廢止、取代原有的環(huán)評文件及批復，因此后評價備案文件與原有的環(huán)評文件及批復應共同作為后續(xù)環(huán)保驗收及環(huán)境管理的依據(jù)[15]。

4 結語

(1)《環(huán)評法》、《管理辦法》是開展環(huán)境影響后評價和重新報批環(huán)評的法律依據(jù)。環(huán)辦[2015]52號文及環(huán)辦環(huán)評[2018]6號文、環(huán)辦輻射[2016]84號文等配套文件、部分省區(qū)出臺的地方規(guī)定明確了重大變動的判定方法，夯實了環(huán)評重新報批的政策依據(jù)。

(2)后評價和重新報批在環(huán)評文件形式、評價目的、適用情形、執(zhí)行時間點、審批權限、法律效力等方面均存在差異，《管理辦法》、《環(huán)評法》《環(huán)評法釋義》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》、環(huán)環(huán)評[2018]11號文、環(huán)辦環(huán)評函[2019]456號文、環(huán)辦函[2015]1242號文等有關法規(guī)文件對這些方面的內(nèi)容做出了具有相容性、互補性的規(guī)定，形成了一個有機整體。

(3)重新報批的環(huán)評文件及其批復與原環(huán)評文件及其批復之間存在廢止取代或者互補并存等情形，審批部門將視項目具體情況選擇相應形式進行批復。后評價環(huán)評文件及其備案批復與原環(huán)評文件及其批復之間不存在補充和替代關系。相關方應根據(jù)現(xiàn)行有效的環(huán)評文件及其批復規(guī)范建設內(nèi)容并實施監(jiān)管。