一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與演進(jìn)
——以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例

劉紀(jì)達(dá)，安實(shí)，王健，麥強(qiáng)

（哈爾濱工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

國(guó)防動(dòng)員體系與應(yīng)急管理體系是中國(guó)目前并存運(yùn)行的戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)兩大危機(jī)有效管理機(jī)制。中央軍委國(guó)防動(dòng)員部和應(yīng)急管理部的先后成立，標(biāo)志中國(guó)平戰(zhàn)結(jié)合的危機(jī)管理戰(zhàn)略框架基本形成[1]。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)，直面中國(guó)當(dāng)前在國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出了“構(gòu)建一體化的國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力”的新時(shí)代發(fā)展總目標(biāo)[2]，為進(jìn)一步提高中國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力指明了戰(zhàn)略方向和路徑[3]。新形勢(shì)下，加強(qiáng)國(guó)家一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，積極推進(jìn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)兩大體系的有機(jī)銜接、深度融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員與應(yīng)急管理的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源共享，對(duì)于全面提高軍地協(xié)同和聯(lián)合危機(jī)管理能力、構(gòu)建一體化國(guó)家戰(zhàn)略體系和能力，具有十分重要的意義[4]。

建設(shè)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系是國(guó)防動(dòng)員部和應(yīng)急管理部成立后制度進(jìn)一步完善的重要舉措，反映了現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展和安全建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)的治理模式，將有效改善以往應(yīng)急和應(yīng)戰(zhàn)“二元”體制疊床架屋的困境[5]。但是，國(guó)防動(dòng)員和應(yīng)急管理在一體化層面仍然缺乏頂層設(shè)計(jì)，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)組織模式尚不清晰，國(guó)防動(dòng)員部與應(yīng)急管理部、省政府及省級(jí)應(yīng)急管理部門與省軍區(qū)的協(xié)作關(guān)系有待明確。

本文基于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展及中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例，繪制了中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，考察了中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的整體規(guī)模和發(fā)展現(xiàn)狀，從部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為視角，對(duì)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系是如何形成的進(jìn)行了分析，并從時(shí)間維度上厘清了中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的演進(jìn)過(guò)程，著重解釋了機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色和功能，機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)關(guān)系是如何變遷的，以及一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的演化邏輯是什么等相關(guān)問(wèn)題。此外，本文還將針對(duì)中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系存在的突出問(wèn)題，系統(tǒng)提出符合國(guó)情發(fā)展和國(guó)家安全建設(shè)的政策建議，以期對(duì)今后中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)和能力提升提供參考和借鑒。

一、研究背景與文獻(xiàn)述評(píng)

（一）一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系構(gòu)建研究

一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系是指政府、軍隊(duì)、群團(tuán)組織、社會(huì)等軍地各方在推動(dòng)國(guó)防動(dòng)員和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的行政職能及其載體系統(tǒng)，是機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理機(jī)制、隸屬關(guān)系等方面的構(gòu)成形式、運(yùn)行方法的集合。一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的提出，是建設(shè)總體國(guó)家安全觀的嶄新實(shí)踐，將有效貫通國(guó)防動(dòng)員、后備力量建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援等各方面工作，有助于保障中國(guó)社會(huì)發(fā)展安全有序地運(yùn)行[6]。中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的相關(guān)政策規(guī)劃雖已出臺(tái)，但系統(tǒng)的政策體系尚未形成。一方面，目前出臺(tái)的政策大多為指導(dǎo)性文件，缺乏一套完整的政策制度和配套的實(shí)施方法；另一方面，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)政策制度的制定缺乏總體規(guī)劃和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，相關(guān)政策中有關(guān)國(guó)防動(dòng)員方面和應(yīng)急管理方面的規(guī)定非此即彼、不相統(tǒng)一，同時(shí)二者間也缺乏相適應(yīng)的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制。

在現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)關(guān)于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系構(gòu)建和提升應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系能力的相關(guān)研究中，學(xué)者多關(guān)注于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的內(nèi)涵、意義、目標(biāo)和模式等問(wèn)題，研究角度主要集中在對(duì)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的協(xié)調(diào)機(jī)制、制度建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行初步討論，質(zhì)性研究偏多[7]。相關(guān)研究?jī)?nèi)容多以單一視角的政策建議和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為主，對(duì)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的概念界定和必要性論述較多[8-9]。同時(shí)，目前有關(guān)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的研究范式較為單一，多停留在定性研究層面，從定性到定量綜合分析的研究較為匱乏[10]。此外，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體制機(jī)制的相關(guān)研究仍停留在宏觀層面，深入梳理應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)權(quán)關(guān)系的研究較少，尚未出現(xiàn)分析應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體制機(jī)制問(wèn)題和體系內(nèi)機(jī)構(gòu)間互動(dòng)關(guān)系的相關(guān)研究。研究所得出的結(jié)論雖然對(duì)推進(jìn)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)具有一定參考價(jià)值，但所提出的發(fā)展策略多理想化且缺乏可操作性，特別是缺少基于中國(guó)國(guó)情特征的、在一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)實(shí)踐層面和使之落地的針對(duì)性的研究。

（二）網(wǎng)絡(luò)分析框架下的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)研究

一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)作為一個(gè)新提出的組織運(yùn)行模式，具有范圍廣、領(lǐng)域多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)。在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中，根據(jù)不同的職能分工和資源分配，各成員間通過(guò)支持、共享、協(xié)作、互補(bǔ)等方式，形成了一個(gè)較為完整的交叉協(xié)作網(wǎng)絡(luò)?，F(xiàn)階段，眾多學(xué)者基于機(jī)構(gòu)間協(xié)作關(guān)系，應(yīng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法對(duì)不同層次、不同災(zāi)害事件的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了研究，這為在一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)方向運(yùn)用相關(guān)理論提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和有益的借鑒[11-12]。

在相關(guān)研究中，學(xué)界多以實(shí)際案例為研究對(duì)象，對(duì)不同事故、災(zāi)害發(fā)生時(shí)的組織機(jī)構(gòu)間合作配合關(guān)系進(jìn)行了研究與探析。從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，學(xué)界已針對(duì)地震、冰雪災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故、旅游安全事故等災(zāi)害事故的實(shí)際案例進(jìn)行了討論，部分學(xué)者還從時(shí)間維度繪制了不同階段的組織應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)[13]，從網(wǎng)絡(luò)整體形態(tài)、網(wǎng)絡(luò)組織角色定位、網(wǎng)絡(luò)組織互動(dòng)關(guān)系等多個(gè)方面對(duì)應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中的組織特點(diǎn)和演化過(guò)程進(jìn)行了分析。從研究的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)來(lái)看，多數(shù)研究均以實(shí)際案例中的政府公告、門戶報(bào)道、資料匯報(bào)、事故通報(bào)等相關(guān)內(nèi)容作為數(shù)據(jù)來(lái)源，構(gòu)建應(yīng)急響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)中的組織關(guān)聯(lián)關(guān)系。此外，相關(guān)研究人員還以應(yīng)急預(yù)案中的互動(dòng)關(guān)系和事故中實(shí)際互動(dòng)情況為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，進(jìn)一步比較協(xié)作網(wǎng)絡(luò)性和節(jié)點(diǎn)屬性的目標(biāo)值與實(shí)際值，探究政府組織在應(yīng)急響應(yīng)中實(shí)際形成的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與預(yù)案目標(biāo)的差異。從觀測(cè)指標(biāo)上看，學(xué)界多以網(wǎng)絡(luò)整體形態(tài)、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)個(gè)體屬性（度數(shù)中心度、中介中心度、接近中心度）、核心—邊緣結(jié)構(gòu)、塊模型和結(jié)構(gòu)洞等方法從應(yīng)急響應(yīng)組織網(wǎng)絡(luò)的不同測(cè)度進(jìn)行了比較與分析。此外，還有學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)外的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了對(duì)比分析。胡倩[14]對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)績(jī)效評(píng)估方法以及社交媒體下的應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)分析進(jìn)行了總結(jié)。周利敏等[15]基于天津港和德州爆炸事故，從“災(zāi)害—沖擊”維度和“回應(yīng)—救援”維度對(duì)中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了比較。劉亮等[16]構(gòu)建了中美應(yīng)急組織合作網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用NEOCN模型對(duì)比了中美應(yīng)急組織合作網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征。

（三）部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與研究

部際關(guān)系、跨部門協(xié)同、部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制等相關(guān)理論一直是熱點(diǎn)前沿問(wèn)題。中國(guó)部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐豐富，改革開放以來(lái)，國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了多次體制改革，期間形成了多種形式的部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制。其中，較為常見(jiàn)且有效的三種部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立部際聯(lián)席會(huì)議制度和簽署部門協(xié)議，某一種協(xié)調(diào)機(jī)制并不能處理所有的跨部門協(xié)作問(wèn)題，多種協(xié)調(diào)機(jī)制融合實(shí)施才能達(dá)到最好的協(xié)調(diào)效果[17]。目前，有關(guān)部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的理論研究多以歷程梳理、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和發(fā)展展望為主[18]，也有學(xué)者利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，以機(jī)構(gòu)間聯(lián)合行文的數(shù)量為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，對(duì)不同治理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)關(guān)系進(jìn)行了研究[19]。

國(guó)防動(dòng)員和應(yīng)急管理兩大體系在銜接和融合的過(guò)程中，需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制。為此，國(guó)務(wù)院針對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件建立了對(duì)應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議制度（如表1所示）。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指為完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般由國(guó)務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，直接相關(guān)的國(guó)務(wù)院部委辦局或者中央軍委所屬機(jī)關(guān)作為主辦機(jī)構(gòu)，與其他職能保障的部門一起構(gòu)成機(jī)構(gòu)的成員單位。部際聯(lián)席會(huì)議制度是為了協(xié)商辦理涉及多個(gè)部門職責(zé)的事項(xiàng)而建立的。部際聯(lián)席會(huì)議牽頭部門的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任部際聯(lián)席會(huì)議的召集人或副召集人，組織各成員單位按照共同商定的工作制度，及時(shí)溝通協(xié)調(diào)。其中，在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件中涉及的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)包括：國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)和國(guó)家森林草原防滅火指揮部等。涉及應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的部際聯(lián)席會(huì)議包括：自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會(huì)議和危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度。

表1 與應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系相關(guān)的部際橫向協(xié)調(diào)形式

綜上所述，已有研究大致涵蓋了一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系構(gòu)建、制度建設(shè)以及應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)分析等方面的內(nèi)容，但將網(wǎng)絡(luò)理論運(yùn)用到一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的研究還未見(jiàn)諸報(bào)道。本文以部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為視角，提出除預(yù)案、實(shí)際案例外的第三種關(guān)聯(lián)關(guān)系建立模式，應(yīng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法從時(shí)間維度對(duì)中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的階段特征進(jìn)行研究，以可視化的形式分析應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的整體規(guī)模和機(jī)構(gòu)間協(xié)同問(wèn)題，較為客觀、準(zhǔn)確地把握一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系形成和發(fā)展的特點(diǎn)及規(guī)律。

二、研究方法與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

（一）社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

本文借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)概念，將應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中的各組織機(jī)構(gòu)看作社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，以涉及災(zāi)害事故應(yīng)急管理和國(guó)防動(dòng)員的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議組成模式作為分析對(duì)象，以牽頭部門與成員單位、主辦機(jī)構(gòu)與成員單位之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系建立應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系機(jī)構(gòu)間的n×n階關(guān)系矩陣，并繪制相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)圖譜。在網(wǎng)絡(luò)分析框架內(nèi)，以整體網(wǎng)特征屬性為觀測(cè)指標(biāo)，輔以結(jié)構(gòu)洞理論和核心—邊緣理論進(jìn)一步考察中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)、機(jī)構(gòu)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系和組織的角色定位等相關(guān)問(wèn)題[20]。

（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)處理

為進(jìn)一步考察中國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的變遷與發(fā)展，本研究選擇國(guó)防動(dòng)員部成立前和應(yīng)急管理部組建后兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，從時(shí)間維度將應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的建立與發(fā)展進(jìn)程劃分為三個(gè)階段，具體劃分規(guī)則如圖1所示。其中第一階段和第二階段的部際橫向協(xié)調(diào)模式以設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主，包括國(guó)家國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)和國(guó)家森林防火指揮部，部際聯(lián)席會(huì)議僅有危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度。應(yīng)急管理部的組建后，國(guó)務(wù)院先后下發(fā)文件對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員單位進(jìn)行了調(diào)整，2019年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立了自然災(zāi)害防治工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，在前兩階段部際橫向協(xié)調(diào)模式的基礎(chǔ)上，中國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)得到了進(jìn)一步豐富。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，本次研究以部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制建立的機(jī)構(gòu)間關(guān)聯(lián)關(guān)系主要包括以下兩種形式：（1）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的牽頭部門與成員單位之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系；（2）部際聯(lián)席會(huì)議的召集單位與成員單位之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中，普通成員單位之間往往是通過(guò)牽頭部門或主辦機(jī)構(gòu)建立關(guān)系的，相互之間不構(gòu)成直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

三、一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征分析

運(yùn)用Ucinet和VOSviewer軟件繪制一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中所出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)既包括國(guó)務(wù)院組成部門，還包括國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部管局和直屬事業(yè)單位，以及中央直屬機(jī)構(gòu)、中央軍委所屬機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織等。在各階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，節(jié)點(diǎn)（機(jī)構(gòu)）的大小以機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)相互間建立聯(lián)系數(shù)量的多少對(duì)應(yīng)設(shè)定，節(jié)點(diǎn)越大代表機(jī)構(gòu)聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多、能力越強(qiáng)，如圖2、圖3所示。

（一）國(guó)防動(dòng)員部成立前的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征

第一階段中 （如圖2所示），應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作體系共由64家中央機(jī)構(gòu)和組織共同組成，64家機(jī)構(gòu)間共存在529對(duì)合作關(guān)系。該網(wǎng)絡(luò)的相對(duì)網(wǎng)絡(luò)密度為0.262，中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的結(jié)構(gòu)框架基本建成，機(jī)構(gòu)間形成了一定的、有規(guī)模的合作模式。這一時(shí)期，中國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有多主體、多目標(biāo)、多任務(wù)、跨軍地、跨部門等特征，多口管理、職責(zé)交叉、銜接不暢等體制性障礙一直存在，不同的應(yīng)急任務(wù)和災(zāi)種的多樣性使得整體網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵組織呈現(xiàn)出多而散排布規(guī)律。其中，軍委四總部和發(fā)改委在國(guó)防動(dòng)員體系中占據(jù)重要位置，民政部主要負(fù)責(zé)減災(zāi)委員會(huì)的相關(guān)工作，水利部、地震局、林業(yè)局則分別承擔(dān)了防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林防火的相關(guān)職能。這一階段中武警部隊(duì)在網(wǎng)絡(luò)中也占據(jù)著較為重要的位置，這與武警森林部隊(duì)的森林滅火救援職能是分不開的。安監(jiān)總局主要負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)的具體工作和危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度的召集工作。公安部的主要任務(wù)以應(yīng)急交通、事故現(xiàn)場(chǎng)維持秩序以及公安消防部隊(duì)所承擔(dān)著城市消防和各類搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)為主。這一時(shí)期，中國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有明顯的單一危機(jī)事件或單一災(zāi)種的導(dǎo)向特征，其協(xié)作網(wǎng)絡(luò)具有多核心結(jié)構(gòu)。同時(shí)，核心機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)分布不明顯，其網(wǎng)絡(luò)影響力和對(duì)網(wǎng)絡(luò)的控制能力較為分散，與這一時(shí)期應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中各項(xiàng)工作由多部門分別管理的現(xiàn)實(shí)情況相吻合。

（二）應(yīng)急管理部組建前的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征

2016年1月，中央軍委印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出要加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，中央軍委四總部調(diào)整為15個(gè)職能部門，總部制改為多部門制，中央軍委國(guó)防動(dòng)員部作為軍改后設(shè)立的新部門位列其中。第二階段中（如圖3所示），協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模數(shù)達(dá)到65家，65家機(jī)構(gòu)間共存在458次關(guān)聯(lián)關(guān)系，公安部、聯(lián)合參謀部、國(guó)家發(fā)改委、民政部、安監(jiān)總局等機(jī)構(gòu)仍是這一階段網(wǎng)絡(luò)中的核心組織。該網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度為0.220，較第一階段有所下降，這與國(guó)防動(dòng)員部整合了原軍委四總部的相關(guān)職能相對(duì)應(yīng)。組建國(guó)防動(dòng)員部，履行組織指導(dǎo)國(guó)防動(dòng)員和后備力量建設(shè)職能，領(lǐng)導(dǎo)管理省軍區(qū)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)防動(dòng)員的體系重塑，有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)防動(dòng)員和后備力量建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，是構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)防動(dòng)員體系的重要一環(huán)。省軍區(qū)劃歸國(guó)防動(dòng)員部領(lǐng)導(dǎo)，作為應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)的指揮部、地方黨委的軍事部以及后備力量建設(shè)部和兵役部，有利于進(jìn)一步加深軍隊(duì)與地方黨委政府的協(xié)作關(guān)系，提升一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)水平。這一時(shí)期，中國(guó)各方面應(yīng)急力量仍是分災(zāi)種、分部門、分系統(tǒng)獨(dú)立建設(shè)發(fā)展的，相互之間仍缺乏有效的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指揮，彼此間的協(xié)作關(guān)系松散，故在整體的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)上仍呈現(xiàn)出多核心、低密度、弱相關(guān)性的特征。

（三）應(yīng)急管理部組建后的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征

2018年3月，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》議案通過(guò)，整合減災(zāi)防災(zāi)、安全生產(chǎn)、消防管理、森林防火、抗震救災(zāi)、防汛抗旱等相關(guān)職責(zé)，組建國(guó)家應(yīng)急管理部[21]。應(yīng)急管理部的組建，是進(jìn)一步健全和完善中國(guó)應(yīng)急管理體制機(jī)制、推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)方面所取得的重大進(jìn)展，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急管理工作進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期[22]，進(jìn)入第三階段。如圖4所示，這一時(shí)期，多口管理、職責(zé)交叉的應(yīng)急管理機(jī)制已成為過(guò)去式，耦合式應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作體系初步形成。與之相對(duì)應(yīng)的，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中網(wǎng)絡(luò)規(guī)模數(shù)量有所精簡(jiǎn)，53家組織機(jī)構(gòu)間共形成了424對(duì)關(guān)聯(lián)關(guān)系。此時(shí)，該網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度達(dá)到了0.308，機(jī)構(gòu)間合作、關(guān)聯(lián)頻次較第一階段與第二階段均有明顯提高，整體網(wǎng)絡(luò)形態(tài)更加密集。應(yīng)急管理部組建后，其已成為網(wǎng)絡(luò)中的核心領(lǐng)導(dǎo)者和中樞機(jī)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)著重要的責(zé)任。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)散點(diǎn)化、應(yīng)急資源和應(yīng)急救援力量稀松化、應(yīng)急資源儲(chǔ)備和裝備重疊化等現(xiàn)象將逐步消除，應(yīng)急管理領(lǐng)域由之前的跨部門、跨領(lǐng)域協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型為部?jī)?nèi)各職能司局協(xié)調(diào)，極大減少了由不同機(jī)構(gòu)各行權(quán)力導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本和應(yīng)急管理過(guò)程中的各方交易成本，整體上符合應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的專業(yè)要求和發(fā)展趨勢(shì)。這一階段，應(yīng)急管理部在網(wǎng)絡(luò)中的核心地位明顯，網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)間的交流與聯(lián)系更加密切，網(wǎng)絡(luò)密集程度有所增強(qiáng)。

表2 不同階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的屬性特征

（四）不同階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)特征的比較分析

從上述分階段的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)描述中可以看出，不同階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征存在一定的差異。下面將借助特征路徑長(zhǎng)度、網(wǎng)絡(luò)密度、聚類系數(shù)和網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征指標(biāo)，對(duì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的演化與變遷情況做進(jìn)一步分析，各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算結(jié)果經(jīng)整理后如表2所示。

如表2所示，三個(gè)階段的國(guó)家應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)直徑均為3，說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)中的機(jī)構(gòu)相互之間均能發(fā)生直接或間接的關(guān)聯(lián)，且機(jī)構(gòu)間最多需經(jīng)過(guò)兩個(gè)中間機(jī)構(gòu)的銜接即可建立聯(lián)系。不同階段網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)特征路徑長(zhǎng)度呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢(shì)，其中第三階段的特征路徑長(zhǎng)度是三個(gè)階段中的最小值，僅為1.881。這表明在第三階段的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，整體網(wǎng)絡(luò)的連通程度最好，機(jī)構(gòu)間交流溝通距離最短，相互溝通不易受到其他因素影響，協(xié)作效率更高。同時(shí)，表2中顯示三個(gè)階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的聚類系數(shù)均處于一個(gè)較高的水平，其數(shù)值依次為0.820、0.848、0.858，這表明網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)的聚集程度較高，機(jī)構(gòu)間總是趨向于建立一組嚴(yán)密的組織關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)為機(jī)構(gòu)間信息和資源的集聚和擴(kuò)散提供了良好的傳遞和溝通環(huán)境。此外，不同階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢(shì)，其中第三階段網(wǎng)絡(luò)密度較前兩階段有明顯提高，達(dá)到0.308，這說(shuō)明第三階段的合作網(wǎng)絡(luò)形態(tài)最緊密，機(jī)構(gòu)間協(xié)作與聯(lián)系處于一個(gè)較高的水平。還需說(shuō)明的是，三個(gè)階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)均具有較高的網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)，分別為73.84%、67.51%和75.15%，網(wǎng)絡(luò)向一個(gè)或多個(gè)中心機(jī)構(gòu)集聚的趨勢(shì)明顯，這說(shuō)明中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有明顯的核心機(jī)構(gòu)，下面將通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體屬性的分析進(jìn)一步驗(yàn)證。

四、一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的機(jī)構(gòu)角色與功能分析

（一）“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者多選用比較節(jié)點(diǎn)的多種中心度指標(biāo)、多維尺度分析、構(gòu)建深度—廣度框架等方法對(duì)機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)屬性進(jìn)行分析[23]。但相關(guān)研究結(jié)果多具有片面性，不能同時(shí)對(duì)節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)中的核心作用和串聯(lián)作用同時(shí)比較?；诖耍瑸槟芨玫胤从尘W(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)間協(xié)作方式和機(jī)構(gòu)在不同階段網(wǎng)絡(luò)中角色定位的演化情況，本研究基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的核心—邊緣理論和Bart結(jié)構(gòu)洞理論，選用核心度（Corene）指標(biāo)對(duì)組織在網(wǎng)絡(luò)中是否處于中心位置和所具有的權(quán)力與影響力大小進(jìn)行度量，并根據(jù)機(jī)構(gòu)在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的限制度（Constra）來(lái)衡量組織機(jī)構(gòu)所具有的傳遞信息和協(xié)調(diào)溝通能力，力求能夠更好地分析應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)間關(guān)系和機(jī)構(gòu)的個(gè)體屬性。

本次研究嘗試建立一個(gè)“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架，從“網(wǎng)絡(luò)地位”和“協(xié)調(diào)能力”兩個(gè)方向?qū)C(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色進(jìn)行分析，并將進(jìn)一步對(duì)不同階段的機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮作用的演化過(guò)程和變遷模式進(jìn)行解讀。首先，根據(jù)“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)理論，利用Ucinet中的“Core-periphery”→“Continueous”功能模塊對(duì)機(jī)構(gòu)的核心度進(jìn)行計(jì)算，將結(jié)果按照由高到低進(jìn)行排序，根據(jù)不同階段的網(wǎng)絡(luò)規(guī)模數(shù)計(jì)算對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的核心度百分比排名。其次，根據(jù)Bart結(jié)構(gòu)洞理論，利用 “Ego-networks”→“Structural Holes”模塊，選擇“Whole Network Model”方法對(duì)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)洞指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量，將計(jì)算結(jié)果中的限制度由小到大進(jìn)行排序，計(jì)算不同階段機(jī)構(gòu)的限制度百分比排名。最后，根據(jù)劃分規(guī)則，按照網(wǎng)絡(luò)中各機(jī)構(gòu)的等級(jí)性，將機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所扮演的角色劃分為：關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)、職能保障機(jī)構(gòu)、串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)以及邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)，其中，關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，職能保障機(jī)構(gòu)和串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行起推動(dòng)作用，而邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)從屬于協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，具體劃分方法如圖5、表3所示。

1.關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)：是指節(jié)點(diǎn)限制度百分比排名靠前，同時(shí)也具有較高的核心度的一類機(jī)構(gòu)的集合，其限制度百分比排名和核心度百分比排名均在10.0%以內(nèi)。這類機(jī)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)的主要領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)間的交流協(xié)作具有較大的影響力。

2.職能保障機(jī)構(gòu)：是指核心度百分比排名在0～30%之間，限制度百分比排名在10%～30%之間，且核心度百分比排名更加靠前的一類機(jī)構(gòu)的集合。這類機(jī)構(gòu)的中心度指標(biāo)占據(jù)了節(jié)點(diǎn)屬性的主導(dǎo)地位，更靠近網(wǎng)絡(luò)中心位置，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中扮演職能保障和政策支持的角色。

3.串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)：是指限制度百分比排名在0～30%之間，核心度百分比排名在10%～30%之間，且限制度百分比排名更加靠前的一類機(jī)構(gòu)的集合。這類機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中更傾向于發(fā)揮自己的串聯(lián)職能，機(jī)構(gòu)間需要它來(lái)建立聯(lián)系，是應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)調(diào)部門與中介機(jī)構(gòu)。

4.邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)：是指核心度百分比排名或限制度百分比排名在30%～100%之間的機(jī)構(gòu)的集合。這類機(jī)構(gòu)處于應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的邊緣結(jié)構(gòu)，對(duì)網(wǎng)絡(luò)整體形態(tài)的影響有限，大部門機(jī)構(gòu)節(jié)點(diǎn)只有少量的關(guān)系連線，且主要通過(guò)“關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)”和“串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)”的中介作用與其他機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。

表4 第一階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)劃分情況

（二）第一階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)的角色與功能分析

按照分析框架，將第一階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行劃分，結(jié)果如表4所示。這一時(shí)期，總參謀部、公安部、國(guó)家發(fā)改委、民政部、安監(jiān)總局、地震局等六個(gè)組織組成了關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)集合，是協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的主要領(lǐng)導(dǎo)者，在機(jī)構(gòu)間的協(xié)作中起主導(dǎo)作用。這一階段的職能保障機(jī)構(gòu)包括總后勤部、總政治部、總裝備部、水利部、武警部隊(duì)、林業(yè)局和國(guó)土資源部等七個(gè)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中更傾向于發(fā)揮自己的權(quán)力屬性，對(duì)關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)主要起到支持和保障作用。其中，總后勤部、總政治部與總裝備部在國(guó)防動(dòng)員體系中起到了關(guān)鍵保障作用，水利部、國(guó)土資源部、林業(yè)局則分別在防汛抗旱、地質(zhì)災(zāi)害防治、森林滅火等多個(gè)方面發(fā)揮著相關(guān)組織職能。第一階段中，工信部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、廣電總局、中央宣傳部和住建部等六個(gè)機(jī)構(gòu)是該網(wǎng)絡(luò)的串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的限制度指標(biāo)占據(jù)了節(jié)點(diǎn)屬性的主導(dǎo)地位。此外，其他機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中處于邊緣位置，多數(shù)機(jī)構(gòu)僅在個(gè)別突發(fā)事件中體現(xiàn)出配合和支持屬性，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作整體網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用不明顯，如武警森林指揮部、海洋局、煤監(jiān)局等。

（三）第二階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)的角色與功能分析

將第二階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的組織機(jī)構(gòu)按照分析框架進(jìn)行劃分，結(jié)果如表5所示。這一時(shí)期，公安部、國(guó)家發(fā)改委、聯(lián)合參謀部、民政部和安監(jiān)總局在網(wǎng)絡(luò)中仍處于核心位置，其他有關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞著關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)開展著不同程度的協(xié)作與配合。國(guó)防動(dòng)員部成立后，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的組織角色發(fā)生了一定的變化，尤以聯(lián)合參謀部 （原總參謀部）、政治工作部（原總政治部）、后勤保障部（原總后勤部）、裝備發(fā)展部（原總裝備部）等中央軍委所屬機(jī)關(guān)的尤為明顯。其中，聯(lián)合參謀部在網(wǎng)絡(luò)中的核心度百分比排名和限制度百分比排名均有所下降，政治工作部、后勤保障部和裝備發(fā)展部在網(wǎng)絡(luò)中的定位由上一階段的職能保障機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壔?dòng)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，職能保障機(jī)構(gòu)集合中新增了氣象局、財(cái)政部和住建部等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在核心度百分比排名中有較大的提升，在網(wǎng)絡(luò)中的位置更趨近于中心。從整體來(lái)看，各職能保障機(jī)構(gòu)對(duì)整體網(wǎng)絡(luò)的支撐作用進(jìn)一步深化。此外，國(guó)防動(dòng)員部作為新成立的機(jī)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)主要發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)和橋梁紐帶作用，其在串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)集合中是限制度百分比排名最靠前的。根據(jù)結(jié)構(gòu)洞理論，限制度越低表示機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中具有更多地運(yùn)用結(jié)構(gòu)洞的能力，關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)、職能保障機(jī)構(gòu)與邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)間更多地需要通過(guò)國(guó)防動(dòng)員部建立聯(lián)系。因此，國(guó)防動(dòng)員部在網(wǎng)絡(luò)中主要扮演中間機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色，能夠在很大程度上控制信息和資源的傳遞，發(fā)揮重要的中介作用。

表5 第二階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)劃分情況

（四）第三階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)的角色與功能分析

如表6所示，對(duì)第三階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織角色進(jìn)行分類。應(yīng)急管理部的組建降低了行動(dòng)主體的異質(zhì)性，網(wǎng)絡(luò)中的相關(guān)職能保障機(jī)構(gòu)和串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)數(shù)量逐步精簡(jiǎn)，職能交叉問(wèn)題有所改善。這一時(shí)期，應(yīng)急管理部具有最高的核心度和最小的限制度，這表明應(yīng)急管理部在網(wǎng)絡(luò)中既需履行核心領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，也要扮演溝通串聯(lián)的角色，在一定程度上改變了相關(guān)機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)的局面。與此同時(shí)，地震局、國(guó)家林業(yè)和草原局、水利部等職能機(jī)構(gòu)逐漸向網(wǎng)絡(luò)核心區(qū)域靠近，對(duì)應(yīng)急管理部起著重要的保障支撐作用。這一階段，由于公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)集體轉(zhuǎn)隸，且森林防火指揮部和公安部消防管理職能劃歸應(yīng)急管理部，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中公安部和武警部隊(duì)對(duì)應(yīng)節(jié)點(diǎn)的核心地位均有所下降，其中武警部隊(duì)由前兩階段的職能保障機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檫吘壔?dòng)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，由于機(jī)構(gòu)改革后民政部不再負(fù)責(zé)全國(guó)自然災(zāi)害救助和國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)的具體工作，致使這一時(shí)期民政部的核心度百分比排名和限制度百分比排名均明顯靠后，在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮的作用也大大降低，由前兩階段的關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)。此外，結(jié)合三個(gè)階段的組織角色與功能分析結(jié)果來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委憑借其擬定國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要職能和在國(guó)防動(dòng)員體系中所扮演的重要角色，一直作為關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)中。而廣電總局、中央宣傳部、工信部、交通運(yùn)輸部則一直處于串聯(lián)配合機(jī)構(gòu)集合之中，是重要的協(xié)同單位，均具有較高的協(xié)作和傳遞信息的能力。

表6 第三階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中組織機(jī)構(gòu)劃分情況

五、結(jié)論

本文基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，以部際橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為視角，提出了除預(yù)案、實(shí)際案例外的第三種關(guān)聯(lián)關(guān)系建立模式。并以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例，對(duì)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的演化模式進(jìn)行了分析，為中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系研究提供了一個(gè)量化的、可視化的觀測(cè)模式。同時(shí)，為能更好地識(shí)別機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中的角色與功能定位，本次研究基于核心—邊緣理論和結(jié)構(gòu)洞理論，采取百分比排名比較的方法，構(gòu)建了“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架，從時(shí)間維度上分析了機(jī)構(gòu)角色定位的動(dòng)態(tài)演化情況和機(jī)構(gòu)間的協(xié)作問(wèn)題，取得了一定的效果。

（一）一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的演化模式分析

從網(wǎng)絡(luò)演化模式看，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出整體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化與核心機(jī)構(gòu)功能提升相互促進(jìn)的演化模式，網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)職能的逐步整合和完善在一定程度上促進(jìn)了整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。

1.在整體網(wǎng)絡(luò)特征方面，不同階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)特征路徑長(zhǎng)度呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢(shì)，表明整體網(wǎng)絡(luò)的連通程度逐漸增強(qiáng)、協(xié)作效率逐漸升高[24]。同時(shí)，不同階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的聚類系數(shù)逐漸增加，表明機(jī)構(gòu)間總是趨向于建立一組嚴(yán)密的組織關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)為機(jī)構(gòu)間信息和資源的集聚和擴(kuò)散提供了更好的傳遞和溝通環(huán)境。此外，應(yīng)急管理部組建后，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)密度較前兩階段有明顯提高，這說(shuō)明網(wǎng)絡(luò)的整體形態(tài)更加緊密且機(jī)構(gòu)間協(xié)作處于一個(gè)較高的水平。此外，純粹的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)雖更具適應(yīng)能力和協(xié)同能力，但往往缺乏效率，而中國(guó)不同階段的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)均具有較高的網(wǎng)絡(luò)中心勢(shì)，整體網(wǎng)絡(luò)向一個(gè)或多個(gè)中心組織集聚的趨勢(shì)明顯，中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系具有明顯的核心機(jī)構(gòu)。從第一階段形成的對(duì)網(wǎng)絡(luò)影響力和控制力較為分散的多核心結(jié)構(gòu)，發(fā)展到第三階段中建立了以應(yīng)急管理部、國(guó)家發(fā)改委、公安部、聯(lián)合參謀部為穩(wěn)定核心的協(xié)同結(jié)構(gòu)，中國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的核心機(jī)構(gòu)集合已形成了由“多元弱核心”→“穩(wěn)定強(qiáng)核心”的變遷過(guò)程，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系也由單一危機(jī)事件或單一災(zāi)種的導(dǎo)向特征轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多災(zāi)種耦合的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)響應(yīng)模式。

2.在機(jī)構(gòu)個(gè)體屬性方面，不同階段一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中機(jī)構(gòu)的角色和功能存在一定的差異。其中，聯(lián)合參謀部和國(guó)防動(dòng)員部是現(xiàn)階段協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮主要作用的中央軍委所屬機(jī)關(guān)，聯(lián)合參謀部既發(fā)揮著與應(yīng)急管理體系串聯(lián)作用也承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防動(dòng)員體系的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，國(guó)防動(dòng)員部在成立后主要承擔(dān)著網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)調(diào)和串聯(lián)職能，關(guān)鍵核心機(jī)構(gòu)、職能保障機(jī)構(gòu)與邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)間更多地需要通過(guò)國(guó)防動(dòng)員部來(lái)建立聯(lián)系。同時(shí)，由于職能剝離，民政部和武警部隊(duì)等機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所發(fā)揮的作用均有所降低，在第三階段中均轉(zhuǎn)型為邊緣互動(dòng)機(jī)構(gòu)。地震、林業(yè)、水利、國(guó)土資源等部門作為多種危機(jī)事件的各自責(zé)任部門，在網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點(diǎn)的核心度百分比排名較限制度百分比排名更加靠前，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中主要發(fā)揮職能保障和政策支持的作用。此外，應(yīng)急管理部在組建后，機(jī)構(gòu)間協(xié)作模式進(jìn)一步深化，在一定程度上改變了相關(guān)機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)的局面。

3.在網(wǎng)絡(luò)演化邏輯方面，中國(guó)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)與國(guó)家危機(jī)管理需求拉動(dòng)的雙向驅(qū)動(dòng)模式（如圖6所示）。一方面，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和軍委機(jī)關(guān)改革使得不同職能機(jī)構(gòu)的角色和功能不斷發(fā)生變化，同時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)中各職能機(jī)構(gòu)的協(xié)作關(guān)系，以達(dá)到積極推進(jìn)應(yīng)急管理和國(guó)防動(dòng)員深度融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員與應(yīng)急管理系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的戰(zhàn)略目標(biāo)。另一方面，加強(qiáng)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的戰(zhàn)略需求對(duì)提高軍地協(xié)同應(yīng)對(duì)和聯(lián)合應(yīng)急管理能力提出了新要求，為形成基于多災(zāi)種管理和多通道協(xié)調(diào)的分工協(xié)作機(jī)制以及各職能部門間的進(jìn)一步深度合作和高度協(xié)同提供了內(nèi)生動(dòng)力。

（二）加強(qiáng)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系建設(shè)的發(fā)展建議

1.構(gòu)建銜接暢通的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)管理機(jī)制。目前，國(guó)家國(guó)防動(dòng)員體系和國(guó)家應(yīng)急管理體系兩大體系之間尚未建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的銜接體制，兩者在組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃計(jì)劃、信息管理、物資儲(chǔ)備等各個(gè)方面，不同程度地存在著體系分割、力量分散、重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)等問(wèn)題，影響了國(guó)家整體動(dòng)員能力綜合效能的發(fā)揮。在國(guó)家層面，要在各項(xiàng)部際協(xié)調(diào)機(jī)制中將國(guó)防動(dòng)員部作為牽頭機(jī)構(gòu)或主管部門納入，同時(shí)在人民防空、國(guó)家經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、交通戰(zhàn)備等國(guó)防動(dòng)員主要任務(wù)中發(fā)揮相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)勢(shì)，從融合層面上統(tǒng)籌制定相關(guān)的重大方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略。在地方層面，省軍區(qū)和省級(jí)應(yīng)急管理部門要在上級(jí)單位的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)“急時(shí)、戰(zhàn)時(shí)、平時(shí)”的協(xié)同機(jī)制建設(shè)，明晰動(dòng)員和響應(yīng)時(shí)的指揮結(jié)構(gòu)，構(gòu)建權(quán)威高效、緊密銜接、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的指揮協(xié)同體制機(jī)制。同時(shí)，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系應(yīng)構(gòu)建“統(tǒng)”“分”結(jié)合的管理機(jī)制，在平時(shí)的準(zhǔn)備工作中，各部門、各單位、各行業(yè)系統(tǒng)應(yīng)履行各自職責(zé)，分別開展風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)管控工作，主要基于科層結(jié)構(gòu)；在啟動(dòng)各項(xiàng)預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)之后，各單位要基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一指揮，統(tǒng)籌組織指揮搶險(xiǎn)救災(zāi)、動(dòng)員支前等任務(wù)，確保國(guó)防動(dòng)員和應(yīng)急管理的快速響應(yīng)和實(shí)時(shí)高效。

2.建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的軍地融合力量體系。2018年11月9日，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)成建制劃歸應(yīng)急管理部后組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，被定位為中國(guó)特色應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)。國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的組建標(biāo)志著中國(guó)國(guó)防動(dòng)員力量和應(yīng)急管理力量基本框架已經(jīng)形成，這也為我們探索推進(jìn)不同力量體系的銜接和融合提供了良好契機(jī)。加強(qiáng)國(guó)防動(dòng)員和應(yīng)急救援隊(duì)伍的組織編成，建立國(guó)家專業(yè)應(yīng)急救援力量、軍隊(duì)和武警部隊(duì)后備保障力量、地方各級(jí)動(dòng)員中心和專業(yè)支援保障力量相配套的動(dòng)員力量體系，加強(qiáng)地方、軍隊(duì)和民兵預(yù)備役應(yīng)急力量的兼用銜接，提升兩支力量的遂行任務(wù)能力。既可充分發(fā)揮軍隊(duì)專業(yè)保障力量在平時(shí)服務(wù)和應(yīng)急救援中的骨干作用，也能強(qiáng)化國(guó)家應(yīng)急救援力量在戰(zhàn)時(shí)對(duì)軍事行動(dòng)的支援保障功能，進(jìn)而逐步形成專業(yè)齊全、軍地通用、精干高效的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)力量建設(shè)布局。同時(shí)，要按照“統(tǒng)籌籌劃、各有側(cè)重、緊密銜接”的原則，根據(jù)不同方向、不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同類型的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)情況不斷修改完善預(yù)案編制工作，逐步形成橫向到邊、縱向到底的一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案體系。

3.形成統(tǒng)籌配置的軍地資源共享通道。資源保障是應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急體系建設(shè)的根基和保證，一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系的資源配置要按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)國(guó)防需求、應(yīng)急建設(shè)貫徹應(yīng)戰(zhàn)需要的原則，以國(guó)家安全和發(fā)展的戰(zhàn)略意志，破除軍地之間通用物資儲(chǔ)備的制度壁壘。同時(shí)，要建立國(guó)家戰(zhàn)略物資、軍隊(duì)?wèi)?zhàn)備物資、地方應(yīng)急物資相互銜接的物資儲(chǔ)備體系，打破各體系間應(yīng)急救援物資條塊分割、分散管理、重復(fù)投入的局面，實(shí)現(xiàn)對(duì)動(dòng)員物資儲(chǔ)備的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。要提高動(dòng)員物資管理效益，從戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的品種、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局、儲(chǔ)備方式以及戰(zhàn)略儲(chǔ)備物資的收儲(chǔ)、調(diào)配、輪換、補(bǔ)充和淘汰等各個(gè)方面，完善國(guó)家儲(chǔ)備和軍隊(duì)儲(chǔ)備相結(jié)合、通用專用物資儲(chǔ)備相結(jié)合、平時(shí)服務(wù)與應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)相統(tǒng)一的物資儲(chǔ)備體系，促進(jìn)軍地儲(chǔ)備資源共儲(chǔ)共享[25]。同時(shí)，要在確保國(guó)家安全的前提下，在信息資源上實(shí)現(xiàn)國(guó)防動(dòng)員和應(yīng)急管理的一體化，對(duì)各種相關(guān)動(dòng)態(tài)信息的全面監(jiān)測(cè)、全程跟蹤和實(shí)時(shí)分析，建立信息資源的共享和傳送機(jī)制，確保應(yīng)急處置和戰(zhàn)時(shí)保障的快速、準(zhǔn)確、高效。

本文雖然以自然災(zāi)害和事故災(zāi)難事件為例，從網(wǎng)絡(luò)視角對(duì)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)協(xié)作關(guān)系進(jìn)行了分析和討論。但同時(shí)也要看到，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，進(jìn)一步健全突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、增強(qiáng)國(guó)家衛(wèi)生應(yīng)急保障能力的現(xiàn)實(shí)需要同樣突出。由于篇幅限制和網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造方法的局限，文章中并未對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件（維穩(wěn)處突）的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系進(jìn)行進(jìn)一步說(shuō)明與探討。實(shí)際上，本文并不奢求能夠完盡刻畫和反映中國(guó)一體化應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)體系中機(jī)構(gòu)間的各種關(guān)系，只期望本文的成果能作為軍地協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件機(jī)制的相關(guān)研究的拋磚引玉之舉。

此外，中國(guó)政府為應(yīng)對(duì)2020年初突發(fā)的新冠肺炎疫情而啟動(dòng)的中央人民政府層面的多部委協(xié)調(diào)工作機(jī)制平臺(tái)——國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，作為一種新的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在學(xué)術(shù)上的定位和實(shí)踐中作用仍需進(jìn)一步思考和探索。