行政訴權(quán)分層保障機(jī)制優(yōu)化研究

章志遠(yuǎn)

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

引言

基于“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法治定理，作為“權(quán)利救濟(jì)權(quán)”的訴權(quán)被視為“第一制度性人權(quán)”，是“社會主體的價(jià)值確認(rèn)方式”和“人的自主性的權(quán)能表現(xiàn)之一”。(1)程燎原、王人博：《權(quán)利及其救濟(jì)》，山東人民出版社1998年版，第317頁。在訴權(quán)的諸多形態(tài)中，以當(dāng)事人請求人民法院依法獨(dú)立行使行政審判權(quán)對行政爭議作出公正裁判為內(nèi)涵的行政訴權(quán)尤為引人注目，概因其承載著權(quán)力制約、官民平等的特殊歷史使命。我國現(xiàn)行《憲法》雖未直接對訴權(quán)作出明確宣示，但2014年修改后的《行政訴訟法》已經(jīng)在“總則”部分構(gòu)建起行政訴權(quán)的基本保護(hù)框架，主要體現(xiàn)在該法開篇四條的規(guī)定上：一是第一條重申了“保護(hù)公民、法入和其他組織合法權(quán)益”的訴訟目的；二是第二條確認(rèn)了公民、法入和其他組織的行政訴權(quán)；三是第三條規(guī)定了作為行政訴權(quán)核心內(nèi)容的起訴權(quán)；四是第四條突出了人民法院對行政審判權(quán)的依法獨(dú)立行使?？梢哉f，上述規(guī)定奠定了新《行政訴訟法》作為“當(dāng)事人行政訴權(quán)保障法”基本法的地位。

如果說上述法律規(guī)定體現(xiàn)的還只是一種觀念層面行政訴權(quán)的話，那么新《行政訴訟法》的實(shí)施無疑就是一種現(xiàn)實(shí)層面行政訴權(quán)的展示。“觀念訴權(quán)”只有轉(zhuǎn)化為“現(xiàn)實(shí)訴權(quán)”，對于訴權(quán)主體來說才真正具有價(jià)值。(2)參見江偉、邵明、陳剛：《民事訴權(quán)研究》，法律出版社2002年版，第166頁。新《行政訴訟法》實(shí)施五年來，行政案件受案數(shù)量快速增長，為行政訴權(quán)保障提供了廣闊舞臺；“立案難、審理難、執(zhí)行難”的問題得到了有效緩解，為行政訴權(quán)的實(shí)際擁有提供了有力佐證。與此同時(shí)，訴訟程序空轉(zhuǎn)、裁判口惠實(shí)不至、少數(shù)當(dāng)事人頻繁啟動政府信息公開訴訟等現(xiàn)象涌現(xiàn)，暴露出當(dāng)事人行政訴權(quán)保障和規(guī)范方面還存在不少問題。如何在加強(qiáng)行政訴權(quán)保障與必要規(guī)范之間取得平衡，是我國今后行政審判工作面臨的重大考驗(yàn)之一。

正是基于對行政訴權(quán)保障法落地實(shí)施的關(guān)切，筆者率先提出了“行政訴權(quán)分層保障”的理論命題，主張以原告實(shí)際行使訴權(quán)的理性程度為標(biāo)準(zhǔn)，分別就訴權(quán)“理性行使”“精明行使”“不當(dāng)行使”“惡意行使”設(shè)計(jì)出不同的機(jī)制加以保障和規(guī)制。(3)參見章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代我國行政審判的三重使命》，載《東方法學(xué)》2019年第6期。與基于行政訴權(quán)運(yùn)行過程的“訴權(quán)層次論”(4)“訴權(quán)層次論”是青年學(xué)者梁君瑜博士新近提出的觀點(diǎn)，其要義包括三個(gè)層次：“第一層次行政訴權(quán)為起訴權(quán)，僅由原告享有；第二層次行政訴權(quán)為獲得實(shí)體裁判權(quán)，同樣僅由原告享有；第三層次行政訴權(quán)為獲得公正裁判權(quán)，由原、被告分別享有?！眳⒁娏壕ぃ骸缎姓V權(quán)研究》，中國社會科學(xué)出版社2019年版，第87頁。和基于不同法律層面的“訴權(quán)形態(tài)論”(5)“訴權(quán)形態(tài)論”是行政法學(xué)者孔繁華教授所持觀點(diǎn)，論者提出根據(jù)行政訴權(quán)存在的不同法律層面，可以將其分為基本權(quán)形態(tài)的行政訴權(quán)、制度形態(tài)的行政訴權(quán)和實(shí)踐形態(tài)的行政訴權(quán)。參見孔繁華：《行政訴權(quán)的法律形態(tài)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《法學(xué)評論》2011年第1期。所不同的是，筆者所持的“訴權(quán)分層保障論”立足新《行政訴訟法》的文本規(guī)定和實(shí)施情況，聚焦原告訴權(quán)行使的理性化程度，提出相應(yīng)的機(jī)制優(yōu)化方案，引導(dǎo)我國公民養(yǎng)成理性維權(quán)、依法維權(quán)的習(xí)慣，進(jìn)而促進(jìn)法治社會的實(shí)現(xiàn)。希冀通過這項(xiàng)研究的開展，進(jìn)一步提升新《行政訴訟法》的實(shí)效，指導(dǎo)我國行政審判工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、行政訴權(quán)理性行使的有效保障機(jī)制

我國當(dāng)下正處于急速的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益格局的調(diào)整和利益主體的分化增加了社會運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，行政爭議的妥善化解對于改革、發(fā)展和穩(wěn)定任務(wù)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。中共十九大報(bào)告提出了“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”的社會建設(shè)任務(wù)，為行政訴權(quán)保障機(jī)制的優(yōu)化提供了目標(biāo)指引。總體上來看，將行政爭議訴至法院尋求解決反映出當(dāng)事人尊重法律、信任司法的積極心態(tài)，畢竟以“告官”取樂之人在新時(shí)代仍然屬于極少數(shù)。為此，行政審判實(shí)踐就應(yīng)當(dāng)在新《行政訴訟法》及最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱“《行訴解釋》”)文本規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過機(jī)制優(yōu)化進(jìn)一步解決好行政訴權(quán)保障不足的“短板”。(6)“訴權(quán)有效保障和規(guī)范并舉”是《行訴解釋》所秉持的基本審判理念之一。參見章志遠(yuǎn)：《行訴解釋對行政審判理念的堅(jiān)守和發(fā)展》，載《法律適用》2018年第11期。具體來說，行政訴權(quán)理性行使有效保障機(jī)制的優(yōu)化可從如下三個(gè)方面展開：

第一，科學(xué)把握立案登記和審查的關(guān)系。中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“《全面依法治國決定》”)就公正司法明確提出了“有案必立、有訴必理”的要求，作為對該決定“變立案審查制為立案登記制”的首次貫徹，新《行政訴訟法》第51條規(guī)定了“登記立案”制度。受所處特殊環(huán)境和媒體過度宣傳等多方面因素的影響，部分法院機(jī)械理解執(zhí)行立案登記制的規(guī)定，甚至收到訴狀材料不經(jīng)審查徑行立案，走向了新的“立案的政治學(xué)”(7)“立案政治學(xué)”概念的提出，可參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第44頁。相比較過去行政訴訟立案往往考慮安定團(tuán)結(jié)等社會后果因素而言，新近一些地方的立案則考慮政治站位、案件量增加等因素，是另外一種形式的“立案政治學(xué)”。極端。這種做法雖然使一審行政案件的受案數(shù)量在短時(shí)期內(nèi)有了明顯增加，但相伴而來的高裁定駁回起訴率卻證明了一審受案數(shù)的“虛高”，既不利于當(dāng)事人訴權(quán)的有效保障，更是對有限司法資源的浪費(fèi)。為此，最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》(法發(fā)【2017】25號，以下簡稱“《若干意見》”)中明確提出，要正確理解立案登記制的精神實(shí)質(zhì)，“既要防止過度審查，也要堅(jiān)持必要審查”。鑒于新《行政訴訟法》第49條已經(jīng)規(guī)定了起訴的基本條件，因而行政審判實(shí)踐需要在《行訴解釋》細(xì)化起訴諸要件規(guī)定的基礎(chǔ)上作出相對寬容的解釋，緩解“行政訴訟起訴高階化”(8)高鴻：《行政訴訟起訴條件的制度與實(shí)踐反思》，載《中國法律評論》2018年第1期?，F(xiàn)象。可以說，行政訴訟的大門有多開，人民法院保障行政訴權(quán)的舞臺就有多寬。在“李波、張平訴山東省惠民縣政府行政強(qiáng)制及行政賠償案”中，最高人民法院就創(chuàng)設(shè)地運(yùn)用“推定被告”方法，撤銷了一、二審法院以起訴的被告不適格為由作出的駁回起訴裁定。(9)參見最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行再113號。這一創(chuàng)造性的裁判體現(xiàn)了最高人民法院對立案登記制內(nèi)涵的科學(xué)把握，可謂“在保障起訴權(quán)與防止濫用訴權(quán)兩方面”的精準(zhǔn)平衡，其公正意識和正義立場應(yīng)當(dāng)為地方人民法院所接受。(10)參見于安：《守護(hù)城市發(fā)展的法治底線——評李波、張平訴山東省惠民縣政府案裁定》，載《中國法律評論》2019年第2期。

第二，訴訟類型選擇法官釋明義務(wù)機(jī)制。就邏輯關(guān)系而言，行政訴訟類型化既是行政訴權(quán)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是行政訴權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障。(11)參見薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第145頁。新《行政訴訟法》雖然沒有直接明確行政訴訟的類型化，但《行訴解釋》第68條通過對作為起訴條件之一的“有具體的訴訟請求”的詳盡解釋，部分地實(shí)現(xiàn)了行政訴訟的隱形類型化。不過，在一些地方的行政審判實(shí)踐中，法院時(shí)常以原告拒絕法官釋明、不變更訴訟請求為由駁回原告的起訴。這種做法違背了行政訴訟類型化制度的初衷，不利于當(dāng)事人行政訴權(quán)的有效保障。來自行政訴訟類型精細(xì)化設(shè)計(jì)的德國經(jīng)驗(yàn)表明，法院不可以因原告選擇了一個(gè)不適當(dāng)?shù)脑V訟種類而將該訴駁回。“如果原告選擇了錯誤的訴訟種類，法院必須通過解釋、轉(zhuǎn)換、具體指示，使之成為一個(gè)適當(dāng)?shù)脑V訟種類?！?12)[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第204頁。所幸的是，這一域外經(jīng)驗(yàn)已被新《行政訴訟法》實(shí)施以來最高人民法院的裁判頻頻援用。在“郭傳欣訴巨野縣政府、菏澤市政府案”中，最高人民法院認(rèn)為，行政訴訟類型制度的意義在于對法院的訴訟行為進(jìn)行規(guī)范，使法院能夠根據(jù)不同的訴訟類型選擇對當(dāng)事人最適宜的救濟(jì)方式和裁判方式?！霸O(shè)置訴訟類型的目的既然在于為公民權(quán)利的保護(hù)提供一種具體方式，那么選擇一個(gè)適當(dāng)?shù)念愋筒粦?yīng)成為公民的任務(wù)甚至額外增加的負(fù)擔(dān)?！?13)最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申2621號。在“王吉霞、黃貴蘭訴河南省人民政府不履行法定職責(zé)案”中，最高人民法院對一審和二審法院以原告拒絕法官釋明、訴訟請求不具體為由駁回起訴的做法并不認(rèn)同，認(rèn)為當(dāng)事人訴訟請求的提出并不影響法院對請求的合并。“《行訴解釋》雖然分項(xiàng)列舉各類訴訟請求，但這并不能理解為各類訴訟請求不能在一個(gè)案件中合并提出。只要各類訴訟請求相互關(guān)聯(lián)，不相互矛盾，就應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。”(14)最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申7760號。在“張艷麗訴北京市人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，最高人民法院認(rèn)為，“在經(jīng)過釋明后原告堅(jiān)持不作更改的情況下，人民法院可以根據(jù)原告訴求的實(shí)質(zhì)性質(zhì)，選擇最為合適也能最大限度實(shí)現(xiàn)其訴訟目的的訴訟類型和判決方式。”(15)最高人民法院行政裁定書(2016)最高法行申2496號。從這些裁判要旨來看，最高人民法院已經(jīng)通過審理個(gè)案的方式明確表達(dá)了釋明訴訟請求系法官職責(zé)和義務(wù)的基本立場。這種有利于當(dāng)事人行政訴權(quán)有效保障的訴訟類型釋明制度，應(yīng)當(dāng)成為各級人民法院行政審判的基本遵循。

第三，靈活運(yùn)用行政案件協(xié)調(diào)化解機(jī)制。從糾紛化解的維度上看，我國行政審判三十年的演進(jìn)過程，就是一個(gè)從“以明辨是非曲直為根本任務(wù)的封閉對抗型行政訴訟模式”向“以行政糾紛實(shí)質(zhì)性化解為最終目標(biāo)的開放合作型行政訴訟模式”的轉(zhuǎn)變過程。(16)參見章志遠(yuǎn)：《開放合作型行政審判模式之建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2013年第1期。行政糾紛的實(shí)質(zhì)性化解具有三個(gè)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，一是案件已經(jīng)終結(jié)；二是當(dāng)事人之間的矛盾真正地得以解決；三是行政機(jī)關(guān)和社會成員能夠自動根據(jù)法院的裁判調(diào)整自身行為。(17)參見江必新：《論實(shí)質(zhì)法治主義背景下的司法審查》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。新《行政訴訟法》實(shí)施以來，各級人民法院在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)指引下，充分運(yùn)用協(xié)調(diào)化解機(jī)制處理行政案件，改變了某些情況下判決結(jié)案“口惠而實(shí)不至”的窘?jīng)r，取得了良好的社會效果和法律效果。作為我國改革開放排頭兵的上海地區(qū)，更是在2018年5月率先發(fā)布《上海市高級人民法院關(guān)于進(jìn)一步完善行政爭議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制的實(shí)施意見》，始終將爭議的實(shí)質(zhì)性解決貫徹于訴訟的全流程之中，秉承協(xié)調(diào)化解與依法裁判有機(jī)結(jié)合的理念促進(jìn)行政爭議的穩(wěn)妥解決，開創(chuàng)了行政案件協(xié)調(diào)化解的“上海模式”。在上述文件的指引下，上海法院以行政爭議多元調(diào)處中心為平臺和抓手，將協(xié)調(diào)化解的范圍擴(kuò)展至更多類型的行政案件。2019年5月，上海市高級人民法院在發(fā)布上年度行政審判白皮書的同時(shí)，還首次發(fā)布了2018年行政爭議實(shí)質(zhì)性解決十大案例，實(shí)現(xiàn)了案件類型和調(diào)處手段的多元化。2019年6月，安徽省高級人民法院也對外發(fā)布了全省法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭議十大典型案例。滬、皖兩地晚近的行政審判實(shí)踐，代表了行政訴權(quán)理性行使有效保障的新動向，彰顯了實(shí)質(zhì)性化解行政爭議目標(biāo)指引下協(xié)調(diào)結(jié)案的中國智慧。這種已被實(shí)踐證明成功的行政訴權(quán)充分保障經(jīng)驗(yàn)，值得在更大范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣，切實(shí)增強(qiáng)當(dāng)事人行使行政訴權(quán)的安全感和獲得感。

二、行政訴權(quán)精明行使的適度容忍機(jī)制

行政爭議的背后往往蘊(yùn)涵著復(fù)雜的利益糾葛，折射出劇烈的時(shí)代變遷。站在民眾維權(quán)的角度上看，利用現(xiàn)有規(guī)定的某些疏漏乃至真空最大限度地謀取自身的利益，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予必要的容忍。特別是在征地拆遷、城市舊改等關(guān)乎基本民生保障的領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)對于原告申請政府信息公開等某些精明的迂回策略需要同情的理解。按照通行的訴訟法理，訴訟行為是組成訴訟程序的基本要素，是實(shí)現(xiàn)訴訟程序價(jià)值和目的的基本載體。(18)參見樊崇義主編：《訴訟原理》，法律出版社2003年版，第380頁。司法機(jī)關(guān)主要還是根據(jù)法律規(guī)定對當(dāng)事人訴訟行為是否成立、是否有效、是否合法、有無理由進(jìn)行評價(jià)，并非通過當(dāng)事人的外在行為進(jìn)行訴訟心理層面的推斷。從近年來行政審判實(shí)踐中所謂的“職業(yè)打假人”、“投訴專業(yè)戶”、“信息公開申請專業(yè)戶”維權(quán)現(xiàn)象上看，有些是屬于現(xiàn)有法律制度規(guī)定的模糊地帶，有些是當(dāng)事人采取的訴訟策略，有些則是傳導(dǎo)社會壓力的工具。這些舉動固然增加了行政機(jī)關(guān)的工作量，甚至給行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)增添了麻煩，但其本身也具有社會監(jiān)督、倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政的“溢出”效應(yīng)。除了完善法律規(guī)定、堵塞規(guī)范漏洞之外，人民法院可以通過訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制和訴訟繁簡分流機(jī)制予以積極應(yīng)對。

第一，訴訟風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。身處社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，人民法院的行政審判工作擔(dān)負(fù)著化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、保障行政訴權(quán)、促進(jìn)良好行政的多重使命。目前，對行政爭議實(shí)質(zhì)性化解理念的推行更多借助各種類型的府院良性互動機(jī)制。相比之下，法院與原告之間的常態(tài)深度交流機(jī)制尚未確立。民眾無論是出于何種心理向法院提起行政訴訟，其自身都面臨各種不確定的風(fēng)險(xiǎn)。對法院而言，如果只顧埋頭處理當(dāng)事人之間的表面紛爭，不能及時(shí)有效地了解原告的真實(shí)訴求，其結(jié)果不僅難以實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，而且還耗費(fèi)了有限的司法資源。為此，從訴訟風(fēng)險(xiǎn)防范和管控出發(fā)，應(yīng)當(dāng)建立法院與原告之間的互動交流機(jī)制，與府院互動相向而行。特別是在當(dāng)事人精明行使行政訴權(quán)可能造成諸多消極影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過法院與原告之間的深度溝通交流加以規(guī)避。以安徽省高級人民法院對外發(fā)布的實(shí)質(zhì)性化解行政爭議十大案例之首的“葛某某訴安徽省人民政府行政復(fù)議案”為例，原告因與征收實(shí)施單位無法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議，已經(jīng)針對土地征收過程中的項(xiàng)目選址意見書、立項(xiàng)復(fù)函、公告等多個(gè)行為提起了十余起行政訴訟。安徽省高級人民法院在審理該案的過程中，并未機(jī)械地就案論案，而是經(jīng)過反復(fù)溝通，了解到葛某某提起多起行政訴訟的真實(shí)意圖是尋求補(bǔ)償安置問題。按照實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的要求，法院緊緊抓住當(dāng)事人補(bǔ)償安置的痛點(diǎn)直接展開調(diào)解，最終促使葛某某與征收實(shí)施單位之間達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，葛某某不僅撤回本案上訴，而且提起的其他行政訴訟也都撤訴。(19)參見唐歡：《裁判協(xié)調(diào)雙管齊下促行政爭議實(shí)質(zhì)性化解 省高院發(fā)布十大行政典型案例》，載《安徽法制報(bào)》2019年6月19日。就本案而言，當(dāng)事人實(shí)際上是精明地行使了其所享有的行政訴權(quán)，雖然表面上都符合法律的規(guī)定，但每個(gè)孤立的個(gè)案既無法實(shí)現(xiàn)其真實(shí)的訴訟目的，也會無謂耗費(fèi)有限的司法資源。受案法院通過反復(fù)釋明和交流掌握了當(dāng)事人的內(nèi)心真實(shí)訴求，以適度容忍最終換回了行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，此舉值得大力倡導(dǎo)。

第二，訴訟繁簡分流機(jī)制。隨著行政審判管轄體制改革的推進(jìn)，行政案件向上級法院集中的趨勢日益明顯，案件審理的壓力不斷增大。對案件進(jìn)行合法適度的繁簡分流，既能夠有效地提升行政審判效率，又能夠有效地降低行政法官的壓力，盡量減少司法資源的無端浪費(fèi)。特別是面對一些不具實(shí)益的政府信息公開訴訟、投訴舉報(bào)答復(fù)訴訟等案件的涌現(xiàn)，快速處理機(jī)制的建立尤為必要。新《行政訴訟法》第82條規(guī)定了行政訴訟簡易程序的適用范圍，為人民法院開展繁簡分流改革提供了立法支撐。不過，受制于審理期限、當(dāng)庭宣判、績效考核、管轄改革等多重因素的影響，行政審判實(shí)踐中繁簡分流改革進(jìn)展并不順利，修法的紅利未獲釋放，“繁案精審、簡案快審”的格局并沒有形成。(20)程琥法官將行政訴訟繁簡分流程序運(yùn)行困境的原因歸結(jié)為“法律規(guī)定過于原則、可操作性不強(qiáng)”“審級制度不完善、訴訟程序同質(zhì)化問題突出”“激勵保障機(jī)制缺失、繁簡分流容易流于形式”“繁簡分流一體化程度不高、未能形成整體效能”等四個(gè)方面。參見程琥等：《新行政訴訟法疑難問題解析與實(shí)務(wù)指引》，中國法制出版社2019年版，第235-238頁。一些行政審判基礎(chǔ)扎實(shí)、環(huán)境良好的地區(qū)已經(jīng)率先進(jìn)行更大范圍的繁簡分流探索，對提升行政審判質(zhì)量和效率發(fā)揮了積極作用。例如，廣州鐵路運(yùn)輸中級法院2019年3月印發(fā)《行政案件適用簡易程序工作指引》，明確規(guī)定其他案件適宜適用簡易程序?qū)徖淼?，立案庭?yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式征詢當(dāng)事人運(yùn)用簡易程序的意見，同時(shí)做好解釋工作。各方當(dāng)事人同意的，就可以適用簡易程序，盡力提升簡易程序的適用率。此外，行政案件的速裁程序、普通程序簡易審等繁簡分流改革模式也次第推出。2019年3月，中央政法委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化司法資源配置全面提升司法效能的意見》(以下簡稱“《全面提升司法效能意見》”)，明確提出了“完善分案機(jī)制”“推動簡案快辦”“推動類案快審”“探索示范訴訟”“簡化法律文書”等具體改革任務(wù)，還特別針對行政訴訟提出“依法擴(kuò)大行政案件簡易程序適用、探索建立行政速裁工作機(jī)制”的改革構(gòu)想，為行政審判實(shí)踐拓展繁簡分流提供了指引。面對職業(yè)打假人、投訴專業(yè)戶、政府信息公開頻繁申請者提起的行政訴訟，一方面需要適用《行訴解釋》嚴(yán)把案件立案關(guān)，防止沒有權(quán)利保護(hù)必要性的案件進(jìn)入司法程序；另一方面需要果斷采取快審和速裁方式，消解當(dāng)事人精明行使行政訴權(quán)可能造成的負(fù)面效應(yīng)。只有這樣，人民法院才能依法應(yīng)對當(dāng)事人提起的精明之訴，在訴權(quán)保護(hù)和司法效益之間尋求平衡。

三、行政訴權(quán)不當(dāng)行使的必要矯正機(jī)制

我國現(xiàn)行《憲法》第51條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”就公民訴權(quán)行使而言，同樣應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第13條規(guī)定：“民事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則?！痹诿袷略V訟中，虛假訴訟、惡意訴訟、機(jī)會型訴訟、濫用訴訟權(quán)利等“程序異化”(21)參見吳英姿：《作為人權(quán)的訴權(quán)理論》，法律出版社2017年版，第169-170頁?，F(xiàn)象已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注?；谛姓V訟兩造地位的特殊性，新《行政訴訟法》并沒有直接規(guī)定誠實(shí)信用原則，但這并不意味著行政訴訟當(dāng)事人可以任意地行使行政訴權(quán)。一方面，行政訴權(quán)作為一種具體形態(tài)的訴權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守訴權(quán)行使的一般原則，在《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定時(shí)可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定；另一方面，黨和國家高度重視社會誠信體系建設(shè)，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》明確提出“開展誠信缺失突出問題專項(xiàng)治理，提高全社會誠信水平”的任務(wù)，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出了“加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)、營造誠信社會環(huán)境”的目標(biāo)。事實(shí)上，在近幾年的行政審判實(shí)踐中，一些不當(dāng)行使行政訴權(quán)的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，如有的當(dāng)事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的，隨意提出回避申請；有的當(dāng)事人將法庭當(dāng)成發(fā)泄個(gè)人不滿的舞臺，不服從審判長指揮；有的當(dāng)事人藐視法庭不舉證不陳述，致使庭審無法進(jìn)行。(22)參見梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第205、211頁。為此，可以從誠信訴訟的程序規(guī)則支撐和訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用兩個(gè)方面入手，針對行政訴權(quán)的不當(dāng)行使進(jìn)行必要的矯正。

第一，誠信訴訟的程序規(guī)則支撐。誠信訴訟原則要求當(dāng)事人在訴訟過程中自覺聽從法庭的指揮，合法合理地行使訴權(quán)?！俺绦蚓哂袝簳r(shí)凍結(jié)某一狀態(tài)的用途。一個(gè)事物或案件在被置之程序的那一刻開始，就與社會發(fā)展的因果鏈隔離了?！?23)季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第19頁。當(dāng)行政爭議隨起訴進(jìn)入司法程序之后，當(dāng)事人就應(yīng)當(dāng)在人民法院的主持和主導(dǎo)之下正當(dāng)行使訴權(quán)，尋求案件最終的實(shí)質(zhì)性解決。因此，當(dāng)原告出現(xiàn)某些不以案件及時(shí)公正化解為目的、不積極配合人民法院正常審理案件的行為時(shí)，特別是在法院反復(fù)釋明后仍不給予配合的，就應(yīng)當(dāng)通過相應(yīng)的程序規(guī)則及時(shí)進(jìn)行矯正。新《行政訴訟法》及《行訴解釋》已經(jīng)規(guī)定了相應(yīng)的程序規(guī)則，行政審判實(shí)踐需要借助非誠信訴訟樣態(tài)的靈活解釋加以大膽適用?？傮w來看，五種情形可以納入誠信訴訟的程序規(guī)則支撐體系之中：一是針對重復(fù)起訴、執(zhí)意纏訟的徑行裁定駁回起訴機(jī)制；二是針對明顯不屬于法定回避事由申請的當(dāng)庭駁回機(jī)制；三是針對經(jīng)傳票傳喚原告無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的按照撤訴處理；四是針對妨礙庭審活動進(jìn)行的中止訴訟機(jī)制；五是針對庭審中拒絕陳述導(dǎo)致庭審無法進(jìn)行的視為放棄陳述權(quán)利機(jī)制。值得肯定的是，行政審判實(shí)踐中人民法院的裁定已經(jīng)多次使用了“誠信訴訟”“理性合法表達(dá)訴求”等字眼，并對當(dāng)事人不當(dāng)行使訴權(quán)行為進(jìn)行了相應(yīng)的矯正。例如，在“騰某琴訴江蘇省南京市雨花臺區(qū)人民政府行政協(xié)議案”中，騰某琴在二審?fù)徶蟹磸?fù)糾纏于雨花臺區(qū)人民政府負(fù)責(zé)人未出庭問題，經(jīng)二審法院當(dāng)庭出示情況說明并釋明后仍然堅(jiān)持己見不同意開庭，導(dǎo)致庭審無法正常進(jìn)行。二審法院根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱“《若干解釋》”，《行訴解釋》實(shí)施后已經(jīng)廢止)第49條第1款的規(guī)定，認(rèn)定騰某琴庭審中的行為實(shí)際上是拒絕法院對案件進(jìn)行審理和裁判，所產(chǎn)生的法律效果等同于未經(jīng)法庭許可中途退庭，應(yīng)當(dāng)視為主動放棄上訴權(quán)。最高人民法院的再審裁定不僅明確支持了二審法院的基本立場，而且還特別指出：“法庭是人民法院代表國家依法審判各類案件的專門場所，庭審是司法審判的中心環(huán)節(jié)，遵守法庭紀(jì)律，理性合法表達(dá)訴權(quán)，保障庭審活動正常進(jìn)行，既是人民法院公正及時(shí)審理案件的需要，更是當(dāng)事人依法維護(hù)自身權(quán)益的需要。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)根據(jù)法庭引導(dǎo)，在庭審的不同環(huán)節(jié)，適時(shí)表達(dá)相應(yīng)不同的訴求?！?24)參見最高人民法院行政裁定書(2017)最高法行申145號。值得注意的是，《若干解釋》第49條第1款的規(guī)定已經(jīng)為《行訴解釋》第79條第1款所取代。今后出現(xiàn)當(dāng)事人在法庭庭審中無視法庭釋明、拒絕服從指揮的，能否繼續(xù)解釋為“拒不到庭”或“未經(jīng)法庭許可中途退庭”尚待觀察。

第二，訴訟失權(quán)制度的精準(zhǔn)適用。如果說誠信訴訟的程序規(guī)則支撐體系尚屬“有限矯正”之舉的話，那么失權(quán)制度則是從實(shí)質(zhì)上終結(jié)當(dāng)事人在本案中的訴訟權(quán)利，是一種典型的“強(qiáng)力矯正”舉措。行政訴訟中的失權(quán)是指當(dāng)事人在行政訴訟活動過程中原本享有的訴訟權(quán)利，因某種特定原因或者事由的發(fā)生而喪失。從訴權(quán)充分保障的角度上看，失權(quán)要件的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)盡可能明確、具體，“如過于籠統(tǒng)就會造成法院司法裁量權(quán)的擴(kuò)大，從而不利于從實(shí)質(zhì)上保障第三方訴訟權(quán)利的行使?！?25)楊榮馨主編：《民事訴訟原理》，法律出版社2003年版，第196頁。新近發(fā)生在江蘇省南通市的“紀(jì)愛美訴如皋市人民政府、南通市人民政府征地補(bǔ)償安置方案行政批準(zhǔn)及行政復(fù)議案”(以下簡稱“紀(jì)愛美案”)之所以引起社會廣泛關(guān)注，就緣于法院認(rèn)為原告紀(jì)愛美的穿戴(頭戴黑色鴨舌帽)不符合司法禮儀要求，且經(jīng)法院多次釋明后仍然無正當(dāng)理由拒絕糾正(拒絕脫帽)，導(dǎo)致庭審活動無法進(jìn)行，應(yīng)視為紀(jì)愛美放棄本案的訴訟權(quán)利按照撤訴處理。(26)參見江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書(2019)蘇06行初177號。在本案中，紀(jì)愛美的行為屬于行政訴權(quán)行使不當(dāng)，能否適用《行訴解釋》第80條“視為放棄陳述權(quán)利、承擔(dān)不利法律后果”，則完全取決于法院的司法裁量。在2019年12月26日南通市中級人民法院就該案所作的情況通報(bào)中，法院詳細(xì)介紹了案件的背景和紀(jì)愛美個(gè)人五年來向三級法院提起百余件行政訴訟案件、不斷進(jìn)京上訪及過往不聽法官勸導(dǎo)不符合司法禮儀要求被責(zé)令退出法庭等情況，并認(rèn)為放棄訴訟權(quán)利有積極明示的方式和消極對抗的方式，紀(jì)愛美的行為則屬于以消極方式放棄訴訟權(quán)利。(27)參見胡欣：《不遵守司法禮儀 案子被撤訴》，載《今晚報(bào)》2020年1月10日。當(dāng)然，法院的這種認(rèn)定是否完全符合《行訴解釋》的制定原意、是否可以采取其他替代性的有限矯正措施，仍然具有討論的空間。(28)參見張貴志：《“帽子”和“尊嚴(yán)”都應(yīng)尊重法律》，載《法治周末報(bào)》2020年1月1日。在“王素茹、于潮訴北京市海淀區(qū)人民政府行政復(fù)議案”中，法院以原告王素茹、于潮到庭后無正當(dāng)理由不服從法庭安排，經(jīng)法庭釋明法律后果后仍阻撓法庭庭審活動正常進(jìn)行為由，認(rèn)定其行為無異于放棄訴訟主張、行為效果等同于原告未經(jīng)法庭許可中途退庭，根據(jù)新《行政訴訟法》第58條作出按照撤訴處理的裁定。(29)參見北京市第四中級人民法院行政裁定書(2018)京04行初531號。在“胡亞芬訴寧波市海曙區(qū)人民政府鼓樓街道辦事處及海曙區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)及行政復(fù)議案”中，法院以胡亞芬拒不當(dāng)庭回答是否已經(jīng)繳納訴訟費(fèi)、明顯違反訴訟誠信規(guī)則和相關(guān)庭審紀(jì)律為由，裁定按照撤訴處理。(30)參見浙江省寧波市中級人民法院行政裁定書(2016)浙02行申12號。相比紀(jì)愛美案的處理而言，這兩個(gè)案件因分別與新《行政訴訟法》第58條和《行訴解釋》第61條的規(guī)定相關(guān)聯(lián)而少有爭議。鑒于行政訴訟失權(quán)制度關(guān)系到個(gè)案中行政訴權(quán)的剝奪，人民法院在行政審判實(shí)踐中宜采取慎重態(tài)度。就《行訴解釋》第80條“明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述”的司法判斷標(biāo)準(zhǔn)而言，梁鳳云法官曾言：“要判斷該行為是否存在以及是否客觀上導(dǎo)致庭審無法正常進(jìn)行，至于原告或者上訴人的主觀心理狀態(tài)則無需審查或者推定。”(31)梁鳳云：《行政訴訟法司法解釋講義》，人民法院出版社2018年版，第224頁?？梢?，訴訟失權(quán)制度的適用規(guī)則還需要在行政審判實(shí)踐中繼續(xù)摸索。

四、行政訴權(quán)惡意行使的嚴(yán)厲制裁機(jī)制

在旗幟鮮明地弘揚(yáng)“保障當(dāng)事人訴權(quán)”的同時(shí)，《全面依法治國決定》也提出了“加大虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訟行為的懲治力度”的號召，但新《行政訴訟法》并沒有對此作出明確回應(yīng)。2015年2月，在新《行政訴訟法》正式實(shí)施之前，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案” (以下簡稱“陸紅霞案”)中率先大膽提出“濫用訴權(quán)行為的法律規(guī)制”命題，并認(rèn)為“保障當(dāng)事人的訴權(quán)與制約惡意訴訟、無理纏訟均是審判權(quán)的應(yīng)有之義”。(32)江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院行政裁定書(2015)港行初字第0021號。隨后，陸紅霞案被載入《最高人民法院公報(bào)》，裁判要旨指出：“當(dāng)事人反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求，或者明知無正當(dāng)理由而反復(fù)提起訴訟，人民法院應(yīng)對其起訴嚴(yán)格依法審查，對于缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為?！?33)《最高人民法官公報(bào)》2015年第11期，第43頁。鑒于該案發(fā)展了現(xiàn)有法律規(guī)定，特別是發(fā)生在較為低迷的政府信息公開領(lǐng)域，因而引發(fā)了行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。盡管《行訴解釋》并沒有直接就濫用訴權(quán)行為的規(guī)制作出明確規(guī)定，但《若干意見》還是以較大篇幅對惡意訴訟、無理纏訟等濫訴行為提出了相應(yīng)的規(guī)制措施。與此同時(shí)，最高人民法院自身也在一系列再審行政案件裁判中延續(xù)了陸紅霞案的裁判思路。為此，對于當(dāng)事人最極端的濫訴行為必須予以嚴(yán)厲的制裁措施，將有限的司法資源真正用于對理性行使行政訴權(quán)者的充分保障。從新近的司法判例及權(quán)威文件來看，如下兩項(xiàng)制裁機(jī)制亟待明確。

第一，濫訴差異化立案審查機(jī)制。與“民事訴權(quán)濫用”(34)江偉、邵明、陳剛：《民事訴權(quán)研究》，法律出版社2002年版，第345頁。危害有所不同的是，行政訴權(quán)的濫用通過人為地制造案件，擠占了有限的司法資源，不僅干擾了行政機(jī)關(guān)的正常工作，而且阻礙了行政審判功能的正常發(fā)揮?？疾礻懠t霞案以來最高人民法院的一系列裁判，可以大體上看出行政訴權(quán)濫用兩方面的構(gòu)成要件：一是客觀要件，即行為人在一定周期內(nèi)反復(fù)多次提起相似的無關(guān)痛癢的訴訟請求；二是主觀要件，即行為人故意通過頻繁起訴起到騷擾施壓的案外目的。為了及時(shí)有效制止行政訴權(quán)惡意行使，可以探索建立差異化的立案審查機(jī)制，即人民法院對認(rèn)定濫訴行為者所提起的類似行政訴訟進(jìn)行嚴(yán)格審查，一經(jīng)核實(shí)直接按照《行訴解釋》第55條第2款的規(guī)定，徑行退回訴狀并記錄在冊；堅(jiān)持起訴的，直接以濫訴為由裁定不予立案。在“陳則東訴浙江省人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，最高人民法院提出立案登記制并非意味提交訴狀就對人民法院形成約束，如果公民、法入或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權(quán)利的，人民法院有權(quán)不予登記立案；濫用或者惡意行使訴訟權(quán)利造成對方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。最高人民法院的裁定悉數(shù)列舉了陳則東因同一糾紛先后提起的十余起行政訴訟案件，認(rèn)為其圍繞實(shí)質(zhì)訴求所提出的咨詢復(fù)核、申訴、再申訴、控告檢舉、信訪、監(jiān)督等申請明顯包含重復(fù)申請、循環(huán)申請和重疊申請，且陳則東置人民法院生效裁判多次、反復(fù)釋明于不顧，仍然反復(fù)、大量申請行政復(fù)議并提起行政訴訟，屬于典型的濫用訴權(quán)。隨后，最高人民法院提出，今后對于陳則東另行提起的涉及本案相關(guān)爭議的行政訴訟，人民法院在登記立案前應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查；對明顯濫用訴權(quán)的，退回訴狀并記錄在冊；無理纏訟，造成訴訟對方或第三人直接損失的，可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持。(35)參見最高人民法院行政裁定書(2018)最高法行申6453號。該案判決為認(rèn)定濫訴行為提供了范本，所提出的差異化立案審查機(jī)制和快速退回機(jī)制都具有推廣適用價(jià)值。這一探索與新《行政訴訟法》及《行訴解釋》的相關(guān)條款實(shí)現(xiàn)了有效對接，保障了濫訴行為嚴(yán)厲制裁機(jī)制的合法性和有效性。

第二，訴訟失信人信用懲戒機(jī)制。紀(jì)愛美案的發(fā)生及其所引發(fā)的廣泛社會關(guān)注表明，濫訴行為的現(xiàn)實(shí)危害性尚未被公眾所認(rèn)知，濫訴行為的有力制裁機(jī)制還有待進(jìn)一步探索。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、社會矛盾糾紛激增的特殊社會歷史時(shí)期，行政機(jī)關(guān)和人民法院擔(dān)負(fù)著艱巨的發(fā)展和穩(wěn)定任務(wù)。如果任由極少數(shù)人濫訴行為的繼續(xù)橫行，不僅有限的司法資源被無端耗費(fèi)，行政機(jī)關(guān)的正常工作受到滋擾，而且國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也會遭受巨大挑戰(zhàn)。為此，除了在訴訟程序之內(nèi)嚴(yán)厲懲戒濫訴行為外，還應(yīng)當(dāng)予以適度拓展?！度嫣嵘痉ㄐ芤庖姟诽岢?，要探索建立訴訟失信人名單制度，并與社會征信系統(tǒng)接軌，對不誠信的訴訟行為人實(shí)施信用懲戒。這一規(guī)定與國務(wù)院近年來大力推行的以失信聯(lián)合懲戒為抓手、構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制、加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的持續(xù)努力相契合，對于進(jìn)一步彰顯司法權(quán)威、優(yōu)化訴訟環(huán)境具有重要意義。具體來說，訴訟失信人信用懲戒機(jī)制的構(gòu)建可從兩個(gè)方面入手：一是權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合審查機(jī)制。對于記錄在冊的濫訴行為人，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)的信息共享。濫訴行為人在啟動新的申訴、復(fù)查復(fù)核、復(fù)議等救濟(jì)程序時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以對其進(jìn)行差異化的嚴(yán)格審查，防止其再度掀起新一輪毫無實(shí)質(zhì)意義的救濟(jì)。二是法律服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的從嚴(yán)審核機(jī)制。人民法院所認(rèn)定的濫訴行為人的信息，可以逐步開放為司法行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等與法律服務(wù)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)共享使用，在其接受法律援助、從事公民代理等與法律服務(wù)相關(guān)的活動時(shí)從嚴(yán)審核，防止其對國家法律實(shí)施系統(tǒng)造成新的滋擾。當(dāng)然，對濫訴行為人失信聯(lián)合懲戒的運(yùn)用是一把雙面刃，需要在懲戒對象、懲戒范圍、懲戒周期等方面審慎推行，避免行政系統(tǒng)失信聯(lián)合懲戒過多過濫引發(fā)的合法性和正當(dāng)性危機(jī)。

結(jié)語

自習(xí)近平總書記2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上首次提出“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的重大政治論斷以來，法治社會建設(shè)日益引起法學(xué)理論界的關(guān)注。在人治傳統(tǒng)極為濃厚、底層民眾戾氣未絕、社會信用體系未成的當(dāng)下中國，法治社會建設(shè)任重道遠(yuǎn)。作為具有高度中國實(shí)踐特色的概念，法治社會的核心內(nèi)涵是“公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會生活的法治化”，社會成員的普遍守法、信法、尊法則是法治社會構(gòu)建的基礎(chǔ)。(36)參見陳柏峰：《中國法治社會的結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制》，載《中國社會科學(xué)》2019年第1期。在“醫(yī)鬧”、“校鬧”、“庭鬧”事件頻頻發(fā)生的背景之下，重塑社會信用、重申全民守法格外重要。行政訴權(quán)是否理性平和行使，關(guān)乎當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的有效保障，關(guān)乎司法機(jī)關(guān)糾紛化解和社會治理功能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎誠信社會建設(shè)的實(shí)效，需要加以及時(shí)規(guī)范和有力引導(dǎo)。本文的研究旨在通過行政訴權(quán)分層保障機(jī)制的健全，引領(lǐng)依法維權(quán)、理性維權(quán)、誠信維權(quán)社會新風(fēng)尚的形成，真正使法治的陽光照耀到行政訴訟活動的每一個(gè)環(huán)節(jié)。本文所倡導(dǎo)的行政訴權(quán)分層保障和規(guī)范機(jī)制的落地實(shí)施，有望進(jìn)一步增強(qiáng)新《行政訴訟法》的實(shí)施效果，加快法治社會的建設(shè)進(jìn)程。