科研權(quán)利視閾下的科研經(jīng)費(fèi)使用制度變革

豐 霏

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 210023)

經(jīng)過70年的發(fā)展，我國(guó)科技人力資源、全社會(huì)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)人員總量達(dá)到8705萬人。2017年，我國(guó)R&D人員總量達(dá)到621.4萬人全時(shí)當(dāng)量，連續(xù)五年穩(wěn)居世界第一，(1)參見《中國(guó)科技人才發(fā)展報(bào)告(2018)》，中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)網(wǎng)，http://www.sts.org.cn/Page/Content/Content?ktype=4&ksubtype=1&pid=24&tid=88&kid=2508&pagetype=1&istop=[IsShow]，2019年7月15日訪問。R&D經(jīng)費(fèi)總量達(dá)到17606.1億元，僅次于美國(guó)居世界第2位。(2)參見《我國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)投入特征分析》，中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)網(wǎng)，http://www.sts.org.cn/Page/Content/Content?ktype=4&ksubtype=1&pid=24&tid=89&kid=2055&pagetype=1&istop=[IsShow]，2019年7月15日訪問。人才資源總量和經(jīng)費(fèi)投入總額的持續(xù)增長(zhǎng)為中國(guó)的科技、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)繁榮發(fā)展帶來了生生動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繁榮也為科研人員帶來了經(jīng)濟(jì)收入的持續(xù)增長(zhǎng)。然而，據(jù)2018年《第四次全國(guó)科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，在過去幾年中，科研人員收入持續(xù)增加但收入滿意度持續(xù)下降；同時(shí)，“近三年承擔(dān)研究開發(fā)活動(dòng)的人員比例和項(xiàng)目資源與同期相比有所下降。”究其緣由，“63.4%的科研人員認(rèn)為項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行時(shí)不能根據(jù)科研實(shí)際需要自主調(diào)劑、62.8%的人認(rèn)為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷程序繁雜、超過一半的人認(rèn)為疲于應(yīng)付經(jīng)費(fèi)審計(jì)等新問題突顯。”(3)參見《第四次全國(guó)科技工作者狀況調(diào)查報(bào)告》，科學(xué)網(wǎng)，http://news.sciencenet.cn/htmlnews/2018/10/419133.shtm?id=419133，2019年7月15日訪問。當(dāng)我們重新審視科研活力與創(chuàng)新熱情何以被本應(yīng)發(fā)揮服務(wù)功能和激勵(lì)作用的科研經(jīng)費(fèi)使用制度所掣肘，逐漸形成了以保護(hù)科研人員基本權(quán)利為主線的科研管理“放管服”改革思路。恰如“掣肘高校科研人員的往往是一些‘雞毛蒜皮’的事”(4)佘穎：《讓科研人員放開手腳搞科研》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019年5月31日。一樣，科研權(quán)利保護(hù)的“細(xì)枝末節(jié)”是科研經(jīng)費(fèi)使用制度設(shè)計(jì)成敗的關(guān)鍵。

一、科研治理模式的權(quán)利型轉(zhuǎn)向

當(dāng)前我國(guó)科研管理制度改革的種種措施展示出了“希冀跳出傳統(tǒng)科研管制思維向尊重科研權(quán)利的進(jìn)路轉(zhuǎn)變”(5)蔣悟真：《科研管理政策改革釋放的法治信號(hào)解讀——以〈關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知〉為例》，載《法學(xué)》2018年第10期。的目標(biāo)與旨向。然而，作為改革轉(zhuǎn)向目標(biāo)的科研權(quán)利既是突破制度革新困局的抓手，也常常是制造制度選擇難題的推手。

(一)科研權(quán)利的現(xiàn)實(shí)指向

盡管也只是近些年來科研權(quán)利的提法才開始被不斷熱論，但究其本真，科研權(quán)利并不是當(dāng)前權(quán)利新興時(shí)代的新鮮事物。不論是追溯古希臘、古羅馬時(shí)期的思想自由，或是遙想西歐中世紀(jì)的大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由，還是回顧1850年普魯士憲法中的“學(xué)術(shù)研究自由權(quán)”，抑或是索閱我國(guó)現(xiàn)行憲法中的“進(jìn)行科學(xué)研究的自由”，經(jīng)法律確認(rèn)的以科研自由為核心內(nèi)容的科研權(quán)利即便沒有千年的傳承，也至少有百年的積淀和幾十年的法典復(fù)述。

并且，從我國(guó)科研管理制度的發(fā)展過程來看，在過去的以行政主導(dǎo)的權(quán)力管理體制下，權(quán)力型科研管理模式下并沒有全然忽視對(duì)科研工作者權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)。對(duì)此，不僅可以從憲法中找到依據(jù)，并且在諸如科研經(jīng)費(fèi)“包干制”、直接經(jīng)費(fèi)與間接經(jīng)費(fèi)區(qū)分制等一系列政策實(shí)踐中也可發(fā)現(xiàn)印證。反過來說，如果忽視或侵害科研機(jī)構(gòu)與科研工作者的權(quán)利，我國(guó)也絕不可能收獲幾十年持久的科研活力和趕超先進(jìn)的豐碩成果。新中國(guó)成立70年來科技創(chuàng)新發(fā)展的成就離不開過去的以行政主導(dǎo)為驅(qū)力的權(quán)力型科研管理模式，因此，盡管推進(jìn)科研治理體制從權(quán)力型模式轉(zhuǎn)向權(quán)利型模式是一種趨勢(shì)，但是并不意味著要對(duì)權(quán)力型治理模式的完全否定，也不意味著在權(quán)力型治理模式下就不曾講求和尊重科研權(quán)利，更不意味著權(quán)利型治理模式就不為行政權(quán)力留有余地。在全球范圍內(nèi)對(duì)研究資源日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下，西方國(guó)家尚在尋求科學(xué)研究領(lǐng)域中更大的戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，(6)參見Marianne Ekman，Monica Lindgren，Johann Packendorff: Universities need leadership，academics need management: discursive tensions and voids in the deregulation of Swedish higher education legislation，Higher Education，F(xiàn)ebruary 2018，Volume 75，Issue 2，pp.299-321.我們提倡權(quán)利型科研治理模式，當(dāng)然也并非要全然否定權(quán)力型科研治理模式中的合理方式。因此可以說，當(dāng)下所倡導(dǎo)的科研治理模式變革實(shí)質(zhì)上是一個(gè)關(guān)于“何者本位”的問題，是一個(gè)從“科研權(quán)力本位”向“科研權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)向。

從法治理念和法理共識(shí)上來說，這種“科研權(quán)力本位”轉(zhuǎn)向“科研權(quán)利本位”的變革并不讓人意外，如果將其視為40年前“權(quán)利本位論”的個(gè)案推進(jìn)或是“控權(quán)論”與“平衡論”的實(shí)踐應(yīng)用，甚至在理論進(jìn)路上會(huì)顯得缺乏新意。其實(shí)，在作者看來，借助權(quán)力與權(quán)利的理論脈絡(luò)來論證以科研權(quán)利重塑科研管理體制的合理性只是從理論上進(jìn)行了必要性解釋，但卻未能在現(xiàn)實(shí)上進(jìn)行真切的充分性論述?？梢哉f，當(dāng)下中國(guó)科研活動(dòng)治理模式之所以應(yīng)當(dāng)并在事實(shí)上漸進(jìn)從權(quán)力型轉(zhuǎn)向權(quán)利型，背后真正的驅(qū)力并非來自于權(quán)利理論的拓展，而是真切地源于中國(guó)當(dāng)下科研實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)。

首先，龐大并快速擴(kuò)大的科研工作隊(duì)伍形成了權(quán)利吁求的主體力量，呼吁由權(quán)力型向權(quán)利型治理模式的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立伊始，科研機(jī)構(gòu)不過30多個(gè)、科研人員不足500人；經(jīng)過近20年的發(fā)展，時(shí)至20世紀(jì)60年代中期科研機(jī)構(gòu)也才增加到1700多個(gè)、科研人員增加到12萬人；(7)參見《科技發(fā)展大跨越 創(chuàng)新引領(lǐng)譜新篇——新中國(guó)成立70周年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就系列報(bào)告之七》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201907/t20190723_1680979.html，2019年7月30日訪問。而時(shí)至2018年我國(guó)科研工作人員達(dá)8705萬人。迅速增長(zhǎng)的科研人員數(shù)量，擴(kuò)充了科研權(quán)利訴求的群體規(guī)模，為把科研權(quán)利看作為公民基本權(quán)利提供了主體基礎(chǔ)，倒逼科研管理體制不得不改變“見物不見人”的舊有做派，開始以制度化的方式認(rèn)真對(duì)待科研人員的科研權(quán)利。

其次，持續(xù)增加的科研經(jīng)費(fèi)投入使得權(quán)力型治理“末端乏力”。2017年國(guó)家財(cái)政科技撥款為8383.6億元，是1980年的130倍，1981-2017年年均增長(zhǎng)14.1%。(8)同③。經(jīng)費(fèi)的加速投入與行政管理部門的機(jī)構(gòu)擴(kuò)充與人員補(bǔ)給形成了反差。據(jù)作者調(diào)查，以某高校經(jīng)費(fèi)收入為例，2008年收入20.38億元、2009年32.50億元、2011年46.14億元、2014年50.89億元、2017年63.51億元，與逐年增加的經(jīng)費(fèi)收入不同，財(cái)務(wù)管理工作人員增加并不明顯，甚至還由于編制凍結(jié)與法定休假增多致使相關(guān)財(cái)務(wù)工作困難顯著增強(qiáng)。因此，科研經(jīng)費(fèi)管理與使用上的簡(jiǎn)政放權(quán)本身也由巨大的經(jīng)費(fèi)管理體量所致。

再次，科研工作內(nèi)容的多元化分散化突破了科研計(jì)劃制的舊傳統(tǒng)，不僅強(qiáng)化了科研自主，也使得管制性的科研治理方式在邏輯上顯得不暢。在我國(guó)科技發(fā)展起步時(shí)期，科研工作主要表現(xiàn)為完成國(guó)家重大計(jì)劃與各類項(xiàng)目的科研需要，科研經(jīng)費(fèi)使用情況自然應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)遵需求方的管理要求。而在當(dāng)前科技創(chuàng)新發(fā)展、全面發(fā)展的情勢(shì)下，盡管政府仍持有定向的科研需求和選題指南，但為了促進(jìn)創(chuàng)新，政府不斷積極鼓勵(lì)科研人員和機(jī)構(gòu)自主確定科研課題，或采用后期資助的方式鼓勵(lì)自主科研。如此一來，既然科研選題源于自主，科研技術(shù)路線也就不再是被管理和約束的內(nèi)容，相應(yīng)的科研過程中的經(jīng)費(fèi)使用自然也應(yīng)當(dāng)獲得自主權(quán)。因此，科研權(quán)利的內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中得到了不斷地豐富，并成為了呼吁科研治理體制從權(quán)力型向權(quán)利型轉(zhuǎn)變的重要支點(diǎn)。

概而言之，科研權(quán)利之所以能夠并應(yīng)當(dāng)成為撬動(dòng)科研治理模式變革的中心支點(diǎn)，推進(jìn)科研治理模式從權(quán)力型轉(zhuǎn)向權(quán)利型，其中緣故既基于我國(guó)科技發(fā)展的歷史進(jìn)程，也基于當(dāng)前科研隊(duì)伍與經(jīng)費(fèi)的龐大體量，還基于科研創(chuàng)新的基本規(guī)律，并且關(guān)鍵在于符合“從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)”(9)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日。的治理現(xiàn)代化方向。

(二)科研權(quán)利的兩種導(dǎo)向

以科研權(quán)利導(dǎo)引科研治理模式轉(zhuǎn)向，自然應(yīng)當(dāng)以科研權(quán)利的內(nèi)容為抓手推進(jìn)科研治理現(xiàn)代化、科學(xué)化、法治化。就科研權(quán)利的屬性和內(nèi)容而言，學(xué)界多有論述，并展現(xiàn)在對(duì)學(xué)術(shù)自由權(quán)、科研自由等概念的討論之中。例如在觀念上認(rèn)為，“學(xué)術(shù)自由意味著個(gè)人研究者在不受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或制度壓力的情況下追求研究理想的自由。”(10)Butler，Petra and Mulgan，Roderick：Can Academic Freedom Survive Performance Based Research Funding?，(2013)44 VUWLR，p.503.或者在制度上，從我國(guó)《憲法》第47條出發(fā)，闡發(fā)學(xué)術(shù)自由作為消極權(quán)利與積極權(quán)利的不同面向，(11)參見湛中樂、黃宇驍：《再論學(xué)術(shù)自由：規(guī)范依據(jù)、消極權(quán)利與積極義務(wù)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期；湛中樂、黃宇驍：《國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的憲法學(xué)釋義》，載《政治與法律》2019年第9期。并強(qiáng)調(diào)科研權(quán)利不僅是一種消極性權(quán)利，更是一種積極性權(quán)利，是“請(qǐng)求國(guó)家予以給付或作為的請(qǐng)求權(quán)”，(12)參見蔣悟真：《縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的法律治理》，載《法商研究》2018年第5期。同時(shí)認(rèn)為，科研權(quán)利不僅是自由權(quán)，也是社會(huì)權(quán)，“即不僅是一種免于國(guó)家干預(yù)的防御權(quán)，而且需要國(guó)家以其積極義務(wù)的履行來保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”(13)姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學(xué)視域的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。，包括“要求國(guó)家對(duì)公共政策、法律等關(guān)系國(guó)民生活的重要課題、關(guān)系科學(xué)文化發(fā)展的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目等提供適當(dāng)物質(zhì)資源保障的權(quán)利”。(14)謝海定：《作為法律權(quán)利的學(xué)術(shù)自由權(quán)》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第6期。根據(jù)科研權(quán)利的屬性特征，有學(xué)者指出，科研權(quán)利的體系包括自由權(quán)和科研成果收益權(quán)、獲得幫助的權(quán)利以及發(fā)展權(quán)。(15)參見周海源：《從政府職責(zé)到科研權(quán)利：科技法虛置化的成因與出路》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第6期。還有學(xué)者指出科研權(quán)利具體包括“科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)、科研勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、科研產(chǎn)出獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、科研成果共享權(quán)?！?16)蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經(jīng)費(fèi)治理入法問題探討》，載《政法論叢》2018年第4期。另有學(xué)者還認(rèn)為，科研權(quán)利包括：“獲得物質(zhì)幫助法定保障的權(quán)利，平等獲取公共科研資源的權(quán)利，獲得專業(yè)、公正評(píng)價(jià)的權(quán)利，自由選擇的權(quán)利?！?17)秦前紅、陶軍：《學(xué)術(shù)視域中的國(guó)家科研資助——以人文社會(huì)科學(xué)資助為主的考察》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第5期。盡管在對(duì)科研權(quán)利具體內(nèi)容的表述上有所差異，但是基本的認(rèn)識(shí)進(jìn)路都來源于對(duì)科研權(quán)利屬性的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，即從消極權(quán)利的屬性來看，科研權(quán)利應(yīng)當(dāng)免受公權(quán)力的干預(yù)；從積極權(quán)利的屬性來看，科研權(quán)利應(yīng)當(dāng)獲得公權(quán)力的支持和保障。因此，在很多學(xué)者看來，以科研權(quán)利推進(jìn)科研管理制度變革的進(jìn)路就是克制科研過程中的公權(quán)力介入，并同時(shí)要求公權(quán)力提供相應(yīng)的科研投入與保障。

然而，在對(duì)科研權(quán)利的二元屬性認(rèn)識(shí)中，卻存在著某種內(nèi)在的緊張關(guān)系：“既排斥公權(quán)力的介入”與“又需要公權(quán)力的參與”自相矛盾，“沒有外部幫助無法開展科研活動(dòng)”與“要求外部不干預(yù)科研活動(dòng)的自由”之間充滿張力。(18)參見湛中樂、黃宇驍：《國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的憲法學(xué)釋義》，載《政治與法律》2019年第9期。在這種緊張關(guān)系下同時(shí)產(chǎn)生了科研投入與需求的不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾：基于科研資源的有限性，公權(quán)力的支持和保障的范圍必將是有限的，這種有限性不僅與科研權(quán)利的基本性和普遍性不相匹配，并且與科學(xué)研究的無限性和創(chuàng)新可能性也不相匹配。換句話說，經(jīng)費(fèi)資助制度將影響知識(shí)生產(chǎn)的過程和內(nèi)容，(19)參見Kaare Aagaard: The Evolution of a National Research Funding System: Transformative Change Through Layering and Displacement，Minerva，September 2017，Volume 55，Issue 3，p.297.在科研資源有限的條件中，公權(quán)力對(duì)甲的科研權(quán)利的支持與保障往往不得不以犧牲對(duì)乙的支持為代價(jià)，而這種代價(jià)不僅直接損害了乙的潛在利益，也可能影響科學(xué)研究與發(fā)展的進(jìn)程，從而損害科技發(fā)展利益，最終違背了科研管理與經(jīng)費(fèi)投入的初衷。

從理論和邏輯的自洽性出發(fā)，為了緩和這種緊張關(guān)系，以科研權(quán)利為中心的科研治理模式將會(huì)有以下兩種可供選擇的進(jìn)路導(dǎo)向。其一，消極權(quán)利型治理模式。以科研權(quán)利中的消極方面為中心，盡可能避免公權(quán)力介入與支持，最大程度地減少由于公權(quán)力保障不均帶來的權(quán)利保障不公，鼓勵(lì)借助社會(huì)資源和市場(chǎng)力量支持科學(xué)研究，利用私法規(guī)則治理科研活動(dòng)。在消極權(quán)利型治理模式下，國(guó)家投入將逐步放緩并在投入占比上逐漸讓位于市場(chǎng)投入，并且對(duì)包括科研經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的所有科研資源都將采用最為寬松的監(jiān)管策略。其二，積極權(quán)利型治理模式。以科研權(quán)利中的積極方面為中心，不斷擴(kuò)大公權(quán)力的支持力度，持續(xù)增加科研經(jīng)費(fèi)投入，最大程度地滿足絕大多數(shù)科研工作者的科研需求。在積極權(quán)利型治理模式下，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)等科研資源的治理可以采取剛性監(jiān)管方式或柔性監(jiān)管方式，兩種方式都能找到合理的依據(jù)。一是，出于在形式上平等對(duì)待所有科研經(jīng)費(fèi)使用者，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的剛性監(jiān)管意味著加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)使用的過程性管理，規(guī)定統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)使用方式與尺度。二是，出于在實(shí)質(zhì)上平等對(duì)待所有科研經(jīng)費(fèi)使用者，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的柔性監(jiān)管采用合同約定的方式，根據(jù)每個(gè)研究者單獨(dú)擬定經(jīng)費(fèi)使用協(xié)議，將作為公民基本權(quán)利的科研權(quán)利轉(zhuǎn)化成合同上的科研權(quán)利加以保護(hù)和規(guī)制。

以上兩種模式雖然同出于科研權(quán)利的基本立場(chǎng)，但是在治理策略上有著明顯不同的風(fēng)格，并依賴于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)土壤?；谖覈?guó)既有的國(guó)家科研投入體量和社會(huì)治理的基本體制，積極權(quán)利型治理模式是我國(guó)所依賴的治理路徑。當(dāng)前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度變革的實(shí)踐基點(diǎn)源自于“科研經(jīng)費(fèi)是一種積極作為”，而變革的理論基點(diǎn)也源自于科研權(quán)利作為積極權(quán)利的意涵。然而，由于監(jiān)管體量的龐大，積極權(quán)利型治理模式中剛性監(jiān)管方式已然不堪重負(fù)且在當(dāng)下廣受詬病。于是，相對(duì)寬松的柔性監(jiān)管方式成為了科研權(quán)利主導(dǎo)下中國(guó)科研管理體制變革的最優(yōu)進(jìn)路。為此，也有學(xué)者明確提出，“在我國(guó)，只有將項(xiàng)目合同納入私法契約，才能夠真正給予研究者自由的空間，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新管理制度的突破。”(20)譚啟平、朱濤：《論國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目合同的私法屬性及制度構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第2期。這種既強(qiáng)調(diào)保障積極權(quán)利又采取柔性監(jiān)管方式的策略組合，不僅在理論上彌合了科研權(quán)利的積極方面和消極方面之間的緊張關(guān)系；也在實(shí)踐中緩和了科研權(quán)利不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾，為以有限的科研資源實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡充分的科研分配贏得了制度空間。

二、科研經(jīng)費(fèi)管理的機(jī)制重述

“從行政管制模式向法律治理模式轉(zhuǎn)型，是廣大科研人員的急切呼聲，亦是當(dāng)下科研政策改革思維的變動(dòng)方向”。(21)蔣悟真：《縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的法律治理》，載《法商研究》2018年第5期?？蒲袡?quán)利的提出不僅為科研治理模式提供了基本進(jìn)路，也為推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理制度革新提供了改革的基本立場(chǎng)和策略選擇的基本角度。

(一)科研信任的制度設(shè)計(jì)基石

科研信任是指對(duì)科研主體的道德操守與行為方式、自律機(jī)制與守法品行的預(yù)測(cè)、認(rèn)同與信賴?？蒲行湃问强蒲袡?quán)利的題中之義，也是減少科研監(jiān)管成本的必要機(jī)制?？蒲行湃巫鳛榭蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度的機(jī)制設(shè)計(jì)基石，總是以對(duì)“科研相關(guān)主體”的人性判斷與行為預(yù)測(cè)為出發(fā)點(diǎn)的。有學(xué)者指出，現(xiàn)有科研管理制度實(shí)踐中的諸多問題，根源往往不在于財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)，而“在于制度體系對(duì)科研人員作為‘人’的基本判斷”，唯有在觀念層面，“確立對(duì)科研人員的基本信任”，改變管理觀念和管理措施，才能解決這些制度實(shí)踐問題。(22)參見王守軍：《從“放管服”改革看我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理政策變化》，載《中國(guó)高?？萍肌?019年第5期。但是，對(duì)于怎么進(jìn)行制度設(shè)計(jì)才是真正堅(jiān)持科研信任的立場(chǎng)，目前卻并沒有清晰的闡述，以至于讓人疑惑以“理性經(jīng)濟(jì)人”的視角是否也是一種科研信任。正是基于這樣的困惑，有學(xué)者指出：“科研資助的制度設(shè)計(jì)對(duì)‘道德人’期望過高”、“科研工作中并不存在天生善良的‘道德人’，科研工作者還是標(biāo)準(zhǔn)的‘自利經(jīng)濟(jì)人’，‘套利行為’隨處可見，使得課題經(jīng)費(fèi)被肆意浪費(fèi)甚至揮霍。”(23)尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國(guó)科學(xué)研究中的公共財(cái)政效率：低效與浪費(fèi)——來自國(guó)家自然科學(xué)基金、社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目產(chǎn)出的證據(jù)》，載《科學(xué)學(xué)研究》2012年第10期。其實(shí)，這種看法的邏輯并無不妥，現(xiàn)有制度往往也是以對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”的不信任為基礎(chǔ)開展機(jī)制設(shè)計(jì)的。但是，這種“懷疑論”的立場(chǎng)并不符合科研權(quán)利話語下對(duì)科研信任的理解。在科研權(quán)利的語境下，科研信任并不是科研管理方基于應(yīng)然與道義層面而做出的對(duì)科研主體的行為預(yù)測(cè)與期待，而是基于科研主體在科研活動(dòng)中的實(shí)際情況而做出的對(duì)其行為過程的一般認(rèn)同與概括認(rèn)可。

信任來源于信息溝通，是相互的、可傳遞的。因此，以科研信任為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)本身應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)科研管理者與科研工作者之間建立直接的信任關(guān)系。一方面，以科研信任為基石的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)盡可能地在科研管理者和科研工作者之間建立起通暢的信息溝通與交流機(jī)制。“科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)治理立法應(yīng)從傳統(tǒng)的主客體關(guān)系模式立法轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w間性關(guān)系模式立法，從而使多元治理主體在交往理性下發(fā)揮各自的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)多元主體間的互動(dòng)、權(quán)利(力)配置的平衡以及良性科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)治理秩序的維護(hù)。”(24)蔣悟真：《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期。這樣不僅能夠有助于以科研工作者的工作實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建具有可操作性的管理機(jī)制，同時(shí)有助于及時(shí)化解彼此之間因政策解讀、制度實(shí)踐等信息不均造成的制度困難。另一方面，科研信任的基本邏輯應(yīng)貫穿在科研管理的體系與結(jié)構(gòu)之中。由于龐大的科研項(xiàng)目體量，在科研管理的過程中，國(guó)家職權(quán)部門往往需要借助其他組織代理部分管理職能，由此在科研管理過程中形成了“科研管理機(jī)關(guān)-科研依托單位-科研人員”的管理鏈條。在實(shí)踐中，處于中間位置的依托單位既是科研管理機(jī)關(guān)行使相應(yīng)職權(quán)的代理部門，同時(shí)也是科研人員借以維護(hù)權(quán)利、成就自身的集體組織。然而，作為公權(quán)力機(jī)關(guān)代理人的科研依托單位一旦遭遇“委托-代理”鏈條中的信任危機(jī)，便會(huì)將其轉(zhuǎn)嫁于科研人員，導(dǎo)致公權(quán)力機(jī)關(guān)和科研單位對(duì)科研人員的不信任。要扭轉(zhuǎn)這種不信任的局面，應(yīng)當(dāng)首先摒棄科研管理機(jī)關(guān)對(duì)依托單位的不信任，同時(shí)，在信息技術(shù)條件的支撐下，盡可能地減少中間職權(quán)代理部門與環(huán)節(jié)，縮短管理機(jī)關(guān)與科研人員之間的信任鏈條。如此，不僅有助于保護(hù)三方的信任關(guān)系，同時(shí)也有助于使科研單位向其學(xué)術(shù)組織的本真回歸，有利于維護(hù)學(xué)術(shù)秩序和三方各自的利益。

同時(shí)，信任來源于對(duì)利益的相互尊重。科研信任意味著應(yīng)當(dāng)承認(rèn)科研工作者在科研活動(dòng)中存在機(jī)構(gòu)利益和個(gè)人利益，并且避免將這種機(jī)構(gòu)利益與個(gè)人利益簡(jiǎn)單地化約成“私利”。要正面看待科研活動(dòng)實(shí)踐，將科研活動(dòng)看成是科研機(jī)構(gòu)和科研人員有計(jì)劃地“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，有條件地滿足科研機(jī)構(gòu)與科研人員在科研活動(dòng)中對(duì)“剩余控制權(quán)”和“剩余索取權(quán)”(25)剩余控制權(quán)是指在合同不完備情況下一方享有對(duì)合同約定范圍之外資產(chǎn)使用權(quán)；剩余索取權(quán)是指在總體收入扣除固定合同支出后剩余資產(chǎn)的要求權(quán)。關(guān)于科研合同中剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的情形解析，可以參見董陽、陳銳：《財(cái)政性科研經(jīng)費(fèi)性質(zhì)及其監(jiān)管機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2019年版，第77-101頁(yè)。的需要。

(二)激勵(lì)助強(qiáng)與平等扶助的共同兼顧原則

與科研需求相比，科研經(jīng)費(fèi)總是有限的。因此，如何配置有限的科研經(jīng)費(fèi)從而實(shí)現(xiàn)科研效益的最大化，是科研經(jīng)費(fèi)管理制度首要考慮的方面。在通常的觀點(diǎn)看來，“面對(duì)有限的科研經(jīng)費(fèi)，競(jìng)爭(zhēng)成為了國(guó)家在不同科研工作者間分配有限科研經(jīng)費(fèi)的有效手段”。(26)蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經(jīng)費(fèi)治理入法問題探討》，載《政法論叢》2018年第4期。并認(rèn)為“國(guó)家科研資助是一種幫助和獎(jiǎng)勵(lì)行為。這種保障區(qū)別于行政救濟(jì)、行政補(bǔ)償、生活補(bǔ)助和社會(huì)福利”“它的分配方式更多是‘助強(qiáng)’而不是‘扶弱’?！?27)秦前紅、陶軍：《學(xué)術(shù)視域中的國(guó)家科研資助——以人文社會(huì)科學(xué)資助為主的考察》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第5期。這樣的觀點(diǎn)被眾多學(xué)者所認(rèn)同，并在科研與學(xué)術(shù)市場(chǎng)的觀念下支配著既往的科研經(jīng)費(fèi)制度建設(shè)的基本進(jìn)路。相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)也往往著力于如何實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)、避免劣幣驅(qū)逐良幣問題上。

激勵(lì)助強(qiáng)的經(jīng)費(fèi)利用策略，本身無可厚非。但是，在科研活動(dòng)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情形中，卻出現(xiàn)了“強(qiáng)者通吃”“一強(qiáng)俱強(qiáng)”的極端狀況。據(jù)全國(guó)性抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：科研經(jīng)費(fèi)分配的集中程度偏高，基尼系數(shù)達(dá)到0.867；65%的經(jīng)費(fèi)集中在5%的科研人員手中，近80%的經(jīng)費(fèi)集中在10%的科研人員手中，近90%的經(jīng)費(fèi)集中在20%的科研人員手中，科研經(jīng)費(fèi)不合理的過度集中現(xiàn)象嚴(yán)重。(28)參見何光喜、趙延?xùn)|、楊起全：《我國(guó)科研資源分配不均等程度初探——對(duì)科研人員經(jīng)費(fèi)集中情況的分析》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2014年第6期。當(dāng)然，適度的科研經(jīng)費(fèi)集中既符合科研規(guī)律也符合市場(chǎng)規(guī)律，但是“適度集中”的標(biāo)準(zhǔn)顯然應(yīng)當(dāng)以能否實(shí)現(xiàn)科研產(chǎn)出最大化為指南。然而，“進(jìn)一步的分析顯示，以論文、專利為標(biāo)志的科研產(chǎn)出的集中相對(duì)于經(jīng)費(fèi)而言是累退的”“經(jīng)費(fèi)最高的5%的群體，占有了科研經(jīng)費(fèi)總量的65%，卻只產(chǎn)出了全部論文的7.8%、SCI/EI論文的11.2%和專利的16.9%”(29)何光喜、趙延?xùn)|、楊起全：《我國(guó)科研資源分配不均等程度初探——對(duì)科研人員經(jīng)費(fèi)集中情況的分析》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2014年第6期。這使得我們不得不反思既有經(jīng)費(fèi)利用制度的實(shí)踐效率以及單方面強(qiáng)調(diào)“激勵(lì)助強(qiáng)”的利用策略。

事實(shí)上，如果堅(jiān)持保障科研權(quán)利的根本立場(chǎng)，我們應(yīng)該認(rèn)同科研權(quán)利“更適合于被視為普遍性權(quán)利，即并非專屬于特定職業(yè)主體的職業(yè)權(quán)利”，科研活動(dòng)“并非僅僅為學(xué)者、教師、學(xué)生所獨(dú)占，學(xué)術(shù)活動(dòng)也并非完全在高等教育機(jī)構(gòu)中進(jìn)行”。(30)謝海定：《作為法律權(quán)利的學(xué)術(shù)自由權(quán)》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第6期。我國(guó)憲法明確規(guī)定了公民的科學(xué)研究權(quán)利，以及國(guó)家對(duì)科學(xué)研究予以鼓勵(lì)和幫助的義務(wù)，在“權(quán)利導(dǎo)向”的現(xiàn)代法治國(guó)家，國(guó)家科研資助的根本價(jià)值就是保障公民權(quán)利。(31)參見陶軍：《權(quán)利保障維度的國(guó)家科研資助評(píng)價(jià)體系構(gòu)建——以國(guó)家社科基金為例》，載《宏觀質(zhì)量研究》2017年第2期。保障公民的科研權(quán)利并不只是激勵(lì)科研強(qiáng)者更強(qiáng)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)所有科研工作者的平等扶助。并且，由于現(xiàn)代科學(xué)的復(fù)雜化和規(guī)?；?，學(xué)術(shù)研究也不能靠單個(gè)學(xué)者或單一機(jī)構(gòu)的“單打獨(dú)斗”，而需要依靠學(xué)科內(nèi)部、學(xué)科之間和機(jī)構(gòu)之間的大規(guī)模團(tuán)隊(duì)合作，(32)參見湛中樂、黃宇驍：《再論學(xué)術(shù)自由：規(guī)范依據(jù)、消極權(quán)利與積極義務(wù)》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期。因此，維持科研投入上的平衡是國(guó)家科學(xué)基金投入的核心戰(zhàn)略。(33)參見American National Science Foundation : Building The Future Investing in Discovery and Innovation: NSF Strategic Plan for Fiscal Years(2018-2022)，https://www.nsf.gov/pubs/2018/nsf18045/nsf18045.pdf，p.30.科研經(jīng)費(fèi)的平等扶助不僅有助于緩和學(xué)科發(fā)展的內(nèi)部不平衡與科研機(jī)構(gòu)發(fā)展之間的利益沖突，更有助于整體推進(jìn)科學(xué)研究的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。此外，激勵(lì)助強(qiáng)與平等扶助共同兼顧原則也符合科研經(jīng)費(fèi)的功能旨向，即科研經(jīng)費(fèi)的投入主旨上不僅在于對(duì)科研成果的期待，同時(shí)在于對(duì)科研活動(dòng)的支持。

目前，我國(guó)對(duì)面上資助項(xiàng)目和青年項(xiàng)目的投入有所增加，并且在一些新近發(fā)布的人才獎(jiǎng)勵(lì)管理辦法中也看到了打破“強(qiáng)者通吃”端倪，(34)例如：《“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”管理辦法》(教黨〔2018〕51號(hào))第11條規(guī)定：“擔(dān)任現(xiàn)職廳局級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者不具備申報(bào)資格?！钡?5條規(guī)定：“統(tǒng)籌人才選拔培養(yǎng)，避免與其他同層次人才項(xiàng)目重復(fù)支持?！钡且脒M(jìn)一步緩和科研經(jīng)費(fèi)過度集中的態(tài)勢(shì)，則必須確立起科研權(quán)利平等保護(hù)、科研經(jīng)費(fèi)平等扶助的治理理念。

(三)成果考評(píng)與過程監(jiān)管的區(qū)別側(cè)重策略

權(quán)利型治理模式并非斷然阻止“權(quán)力”介入，以科研權(quán)利為支點(diǎn)改革科研經(jīng)費(fèi)管理體制不代表不需要公權(quán)力部門的外部監(jiān)督，只是當(dāng)下科研經(jīng)費(fèi)管理中的“過程監(jiān)管”過于強(qiáng)調(diào)“管理與被管理”的關(guān)系，忽視了科研人員與科研管理機(jī)關(guān)基于科研合同而締結(jié)的“契約關(guān)系”。(35)蔣悟真、郭創(chuàng)拓：《邁向科研自由的科研經(jīng)費(fèi)治理入法問題探討》，載《政法論叢》2018年第4期。即使是在強(qiáng)調(diào)“小政府、大社會(huì)”的美國(guó)，基于“科研經(jīng)費(fèi)來源于稅”的基本現(xiàn)實(shí)(36)參見Murray L.Wax and Joan Cassell: Federal Regulations: Ethical Issues and Social Research，Routledge，2018，Overview.和“權(quán)利來源于稅”的基本立場(chǎng)，出于對(duì)科研協(xié)議利益方的保護(hù)，政府對(duì)科研基金的過程監(jiān)管也十分細(xì)致。(37)參見Uniform Administrative Requirements for Grants and Agreements With Institutions of Higher Education，Hospitals，and Other Non-Profit Organizations(CIRCULAR A-110)，https://obamawhitehouse.archives.gov/omb/circulars_a110/。Cost Principles for Non-Profit Organizations(CIRCULAR A-122)，https://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/circulars/a122/a122.html.因此，我國(guó)調(diào)整科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方式，不是要完全放棄過程監(jiān)管，而是要置于科研合同關(guān)系之內(nèi)確立相應(yīng)監(jiān)管的方式與重心。

以科研權(quán)利和科研合同關(guān)系為視角，確立科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的方式與內(nèi)容，首先應(yīng)當(dāng)明確科研合同關(guān)系的標(biāo)的內(nèi)容。在筆者看來，以國(guó)家投入科研經(jīng)費(fèi)所期待的成效為標(biāo)準(zhǔn)，可以將科研經(jīng)費(fèi)投入分為兩種類型：一是科研成果型，即以科研經(jīng)費(fèi)作為對(duì)價(jià)換取目標(biāo)明確的科研成果；二是科研行為型，即以科研經(jīng)費(fèi)為投資鼓勵(lì)科學(xué)研究的探索過程。前者以明確的科研產(chǎn)出為目標(biāo)，主要表現(xiàn)為國(guó)家重大招投標(biāo)項(xiàng)目、計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)費(fèi)投入方事先具有明確科研成果指向的攻關(guān)課題。后者雖然也在科研合同中標(biāo)明了明確的科研目標(biāo)與成果形式，但是這些科研成果的目標(biāo)并不是科研投入方事先所規(guī)劃的，這意味著從科研投入方對(duì)科研成果的渴望度來說，與前者相比，其科研探索過程的意義往往大于科研成果本身。其主要表現(xiàn)為在科研規(guī)劃與指南之外的自選課題以及諸多科研人才獎(jiǎng)勵(lì)與經(jīng)費(fèi)扶助計(jì)劃。這種分類方式在一定程度上簡(jiǎn)化了從功能上對(duì)科研活動(dòng)的劃分，從“基礎(chǔ)前沿科研項(xiàng)目、公益性科研項(xiàng)目、市場(chǎng)導(dǎo)向類科研項(xiàng)目以及重大項(xiàng)目等不同類型的科研項(xiàng)目”(38)胡明：《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革的困境及其法治出路》，載《政治與法律》2019年第9期。的繁瑣中得到解脫，并以“成果-過程”為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“學(xué)科型自由科研、國(guó)家計(jì)劃型科研、政策智庫(kù)型科研、產(chǎn)業(yè)型科研”(39)湛中樂、黃宇驍：《國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)制度的憲法學(xué)釋義》，載《政治與法律》2019年第9期。進(jìn)行了重構(gòu)，從而能夠提供更為簡(jiǎn)潔的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，基于科學(xué)研究規(guī)律，“失敗是一種常態(tài)”，科研經(jīng)費(fèi)投入未必能夠換得理想的科研產(chǎn)出，所以在這一意義上，“科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)并非是購(gòu)買科研成果，而是對(duì)即將展開的科研活動(dòng)的物質(zhì)支持”，(40)蔣悟真：《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期。但就科研項(xiàng)目合同而言，這并不能否定“科研成果”與“科研行為”總是以科研經(jīng)費(fèi)為潛在對(duì)價(jià)，因此以“科研成果”作為項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)并非意味著必然的“科研成功”。所以，在作者看來，區(qū)別對(duì)待“科研成果型”與“科研行為型”兩種類型科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理策略仍然具有實(shí)踐可操作性。其一，對(duì)于以追求科研成果為主要目標(biāo)的科研經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)當(dāng)實(shí)行重成果鑒定、輕過程監(jiān)管的思路。避免公權(quán)力在此類科研項(xiàng)目研究過程中的過多介入，相關(guān)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作可以實(shí)行事后監(jiān)督機(jī)制：當(dāng)科研活動(dòng)按合同計(jì)劃完成了科研成果時(shí)，可以放寬或免于科研經(jīng)費(fèi)結(jié)項(xiàng)審計(jì)手續(xù)；當(dāng)未能完成科研合同目標(biāo)時(shí)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用者苛以說明義務(wù)，并展開正常的經(jīng)費(fèi)審計(jì)。其二，對(duì)于以追求科研探索過程為主要目標(biāo)的科研經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)當(dāng)實(shí)行輕成果鑒定、重過程監(jiān)管的思路。在對(duì)其監(jiān)管過程中，雖然應(yīng)當(dāng)放寬科研人員與機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，但是卻并不能放任。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)代管單位監(jiān)督科研人員按照預(yù)算靈活使用經(jīng)費(fèi)，但不能逾越基本限度、超越“負(fù)面清單”，將科研經(jīng)費(fèi)消費(fèi)于科研需求之外。這種監(jiān)管過程更多表現(xiàn)為一種協(xié)助經(jīng)費(fèi)規(guī)范使用的服務(wù)過程。當(dāng)然，需要特別指出的是，在相關(guān)政府部門看來，進(jìn)行重大科研經(jīng)費(fèi)投入的初始動(dòng)機(jī)往往是復(fù)合的：既期待科研過程產(chǎn)生預(yù)期成果，也希望即使沒有產(chǎn)出預(yù)期成果，科研過程至少也能發(fā)揮科學(xué)探索作用并繁榮學(xué)術(shù)氛圍。因此，對(duì)于國(guó)家重大項(xiàng)目以及經(jīng)費(fèi)投入較大的重點(diǎn)項(xiàng)目，仍然可以堅(jiān)持成果鑒定和過程監(jiān)管并重的策略。

之所以在此主張有條件地放開經(jīng)費(fèi)“過程控制”，而不是簡(jiǎn)單取消“過程控制”的原因在于：一方面，在有明確預(yù)期科研目標(biāo)的研發(fā)項(xiàng)目中，國(guó)家給予科研人員以科研經(jīng)費(fèi)投入旨在獲得有創(chuàng)造力的科研生產(chǎn)力，而不是獲得一個(gè)按照科研合同利用科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)買科研物資的代理人，因此，經(jīng)費(fèi)使用過程的控制并不能真正實(shí)現(xiàn)科研合同的目的；而在旨于科研探索的科研項(xiàng)目中，雖并不強(qiáng)烈期待最終科研成果，卻期待科研經(jīng)費(fèi)能夠有效用于科研活動(dòng)之中，以此培育科研生態(tài)圈、繁榮學(xué)術(shù)市場(chǎng)。另一方面，以科研權(quán)利為中心的科研經(jīng)費(fèi)管理制度并非全然排除管理方權(quán)力的出場(chǎng)，在強(qiáng)調(diào)科研工作者權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)注意保障科研投入者的權(quán)利，尤其對(duì)于國(guó)家重大項(xiàng)目而言，巨額的科研經(jīng)費(fèi)涉及國(guó)計(jì)民生，按照前述標(biāo)準(zhǔn)，盡管應(yīng)當(dāng)采用重成果鑒定、輕過程監(jiān)管的管理模式，但是由于其涉及利害關(guān)系較大，優(yōu)質(zhì)成果掩蓋下的經(jīng)費(fèi)使用瑕疵可能滋生嚴(yán)重后果，甚至危及整個(gè)科研生態(tài)圈和整體學(xué)術(shù)氛圍，故而采取成果鑒定與過程監(jiān)管并重的管理模式。對(duì)此，相關(guān)政策也表示出了相似的分類治理的態(tài)度，例如國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文指出：“面上項(xiàng)目、青年科學(xué)基金項(xiàng)目、地區(qū)科學(xué)基金項(xiàng)目等一般不開展過程檢查，僅在必要時(shí)進(jìn)行抽查；對(duì)于其他研究目標(biāo)相對(duì)明確、資金體量較大的項(xiàng)目，自然科學(xué)基金委按照相關(guān)項(xiàng)目管理辦法的要求，在實(shí)施中期組織同行專家采取會(huì)議或者通訊評(píng)審方式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況等進(jìn)行一次檢查。”(41)《關(guān)于進(jìn)一步完善科學(xué)基金項(xiàng)目和資金管理的通知》(國(guó)科金發(fā)財(cái)〔2019〕31號(hào))。

此外，需要再次強(qiáng)調(diào)的是，正如科研權(quán)利話語的興起與主導(dǎo)改革的力量乃是出于中國(guó)科研活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)一樣，以科研權(quán)利為支點(diǎn)變革科研管理體系的所有策略與措施也都應(yīng)當(dāng)符合中國(guó)科研發(fā)展的形勢(shì)需要，既不能固守權(quán)力管控式的治理模式，也不能以自由市場(chǎng)的規(guī)制策略為主導(dǎo)；既要考慮公權(quán)力與科研權(quán)利之間的平衡，也要顧及公權(quán)力監(jiān)管的能力與限度。

三、科研經(jīng)費(fèi)使用制度的革新措施

習(xí)近平曾明確提出，“要完善符合科技創(chuàng)新規(guī)律的資源配置方式，解決簡(jiǎn)單套用行政預(yù)算和財(cái)務(wù)管理方法管理科技資源等問題，優(yōu)化基礎(chǔ)研究、戰(zhàn)略高技術(shù)研究、社會(huì)公益類研究的支持方式，力求科技創(chuàng)新活動(dòng)效率最大化。要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)”。(42)習(xí)近平：《為建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)而奮斗——在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第九次全國(guó)代表大會(huì)上的講話》(2016年5月30日)，中國(guó)文明網(wǎng)，http://www.wenming.cn/specials/zxdj/xjp/xjpjh/201605/t20160530_3394092_2.shtml，2019年7月31日訪問。這為我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)使用制度改革提供了頂層設(shè)計(jì)的思路。在此，以保障科研權(quán)利為線索，針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用中的具體問題，提出以下改革措施。

(一)具化科研經(jīng)費(fèi)的契約屬性

國(guó)家對(duì)科研項(xiàng)目的資助所體現(xiàn)的科學(xué)契約關(guān)系理論是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革應(yīng)認(rèn)真對(duì)待的重心所在。(43)參見蔣悟真：《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理改革的法治化路徑》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第3期。公共財(cái)政的源頭不是否定科研經(jīng)費(fèi)私法屬性的理由。國(guó)家以招標(biāo)等方式發(fā)布課題之后，課題委托機(jī)關(guān)與科研人員就形成了一種委托關(guān)系，課題經(jīng)費(fèi)使用需要按照合同約定使用，屬于契約的范疇。(44)參見姜濤：《科研人員的刑法定位：從憲法教義學(xué)視域的思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期。從實(shí)踐效果上而言，明確科研經(jīng)費(fèi)的私法屬性而非國(guó)家給付的公法屬性，將有助于節(jié)約監(jiān)管治理成本，并有助于避免“公地悲劇”，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用效率?；谄跫s關(guān)系，既然科研經(jīng)費(fèi)作為科研合同的對(duì)價(jià)，其額度范圍就應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的科研合同標(biāo)的而得到靈活調(diào)整。科學(xué)研究的成本不盡相同，以統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)支持額度作為不同科研標(biāo)的的對(duì)價(jià)，將出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇現(xiàn)象，不利于科學(xué)研究的長(zhǎng)久發(fā)展。因此，不應(yīng)當(dāng)以某個(gè)固定的經(jīng)費(fèi)額度作為所有項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，而可以采取額度區(qū)間的方式進(jìn)行個(gè)殊化的精細(xì)處理，或可以采用后期獎(jiǎng)勵(lì)的方式用于科研補(bǔ)償，以求提升科研合同雙方的議價(jià)能力，避免固定經(jīng)費(fèi)額度帶來的逆向選擇情形。盡管采用額度靈活的科研經(jīng)費(fèi)資助方式會(huì)帶來項(xiàng)目確立與審議上的復(fù)雜化，但是卻是符合科研規(guī)律、維護(hù)科研權(quán)利的正確取向，并且借助數(shù)據(jù)化的管理手段也將獲得實(shí)踐上的便捷性。

(二)區(qū)別對(duì)待不同類型項(xiàng)目監(jiān)管

按照《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號(hào))文件精神，目前已經(jīng)在橫向課題經(jīng)費(fèi)與縱向課題經(jīng)費(fèi)之間確立了區(qū)別化的管理方式，對(duì)于“項(xiàng)目承擔(dān)單位以市場(chǎng)委托方式取得的橫向課題經(jīng)費(fèi)，按照委托方要求或合同約定管理使用”，要求防止橫向經(jīng)費(fèi)管理“縱向化”、避免“縱橫不分”。這種縱橫區(qū)別的治理模式體現(xiàn)了分類治理的基本取向，隨著人們對(duì)科研規(guī)律的深入認(rèn)識(shí)，科研項(xiàng)目的種類也將不斷細(xì)化，采取類型化治理方式的趨勢(shì)將不斷增強(qiáng)，相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)管理措施也將根據(jù)不同類型項(xiàng)目而有所不同。正如前文提及的，對(duì)于以追求科研成果為主要目標(biāo)的科研項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行重成果鑒定、輕過程監(jiān)管，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)的使用采取事前預(yù)算與事后報(bào)備相結(jié)合的寬松政策，而對(duì)于科研成果的科學(xué)性采取嚴(yán)格把關(guān)的監(jiān)管策略；對(duì)于以追求科研探索過程為主要目標(biāo)的科研經(jīng)費(fèi)投入項(xiàng)目，則實(shí)行輕成果鑒定、重過程監(jiān)管的思路，按照既定的科研合同約定內(nèi)容使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。只有對(duì)于國(guó)家重大或重點(diǎn)項(xiàng)目以及科研合同經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大的項(xiàng)目，才堅(jiān)持“雙重”把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。但是，需要說明的是，重過程監(jiān)管并不意味著職權(quán)部門對(duì)科研活動(dòng)的介入與干預(yù)，而仍限于積極權(quán)利型治理模式下柔性監(jiān)管方式，只是保障監(jiān)督科研承擔(dān)方按照科研合同約定內(nèi)容履行經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃。這樣一來，也將促使科研承擔(dān)者在制作項(xiàng)目預(yù)算之初采取審慎態(tài)度和嚴(yán)謹(jǐn)作風(fēng)。

(三)避免經(jīng)費(fèi)預(yù)算“一刀切”

以科研權(quán)利為主導(dǎo)的科研經(jīng)費(fèi)使用制度革新顯然是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，采用私法規(guī)則、進(jìn)行類型化的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理方式，必然要求在經(jīng)費(fèi)使用方面也同時(shí)打破陳舊單調(diào)的預(yù)算科目類型。首先，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同學(xué)科的研究方法建立不同的預(yù)算類型體系，打破社科學(xué)科基金項(xiàng)目參照自然科學(xué)基金項(xiàng)目的現(xiàn)有做法，更加科學(xué)地設(shè)立預(yù)算種類。就科研合同而言，沒有一種細(xì)致的預(yù)算項(xiàng)目模板可以適用于所有科研合同。因此，應(yīng)當(dāng)打破“一刀切”的預(yù)算編制規(guī)則，即便是不能由科研經(jīng)費(fèi)使用者自定義預(yù)算項(xiàng)目，也可以參考域外經(jīng)驗(yàn)，羅列精細(xì)的經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目，(45)參見Cost Principles for Educational Institutions(CIRCULAR A-21)，https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/circulars/A21/a21_2004.pdf.供不同的科研經(jīng)費(fèi)使用者選擇。其次，完善預(yù)算項(xiàng)目中類型設(shè)置的科學(xué)性，避免交叉重疊。例如，以國(guó)家社科基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支范圍為例，其中資料費(fèi)中的資料收集費(fèi)、文獻(xiàn)檢索費(fèi)、翻譯費(fèi)、專用軟件購(gòu)買費(fèi)往往在實(shí)踐中與數(shù)據(jù)采集費(fèi)含混不清，資料費(fèi)中的復(fù)印費(fèi)與印刷出版費(fèi)中的打印費(fèi)難以區(qū)辨，并且數(shù)據(jù)采集費(fèi)又常常與專家咨詢費(fèi)與勞務(wù)費(fèi)無法區(qū)分，由此造成了預(yù)算編報(bào)過程中的困惑，為后續(xù)經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范性造成了困難。再次，應(yīng)當(dāng)明晰間接經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)則。當(dāng)下，將間接費(fèi)用歸由責(zé)任單位統(tǒng)籌管理用于績(jī)效使用的做法實(shí)際混淆了科研經(jīng)費(fèi)和科研獎(jiǎng)勵(lì)之間的界限，如果使用程序設(shè)置不當(dāng)，不僅不利于激勵(lì)科研，反而容易挫傷科研工作者科學(xué)探索的積極性。因此，間接經(jīng)費(fèi)僅可作為科研間接成本的補(bǔ)償，而獎(jiǎng)勵(lì)性的科研績(jī)效需要額外單列。最后，應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)統(tǒng)一的票據(jù)報(bào)銷基本規(guī)則，根據(jù)科研實(shí)際確立經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出憑證效力。保障科研人員在發(fā)票報(bào)銷形式、程序和內(nèi)容上的合理權(quán)益，是有效防止科研經(jīng)費(fèi)使用亂象、切實(shí)保障科研人員抽象權(quán)利的具體措施。

(四)明確科研經(jīng)費(fèi)代管部門的權(quán)利和義務(wù)

在現(xiàn)有制度框架下，經(jīng)費(fèi)代管單位被看成是責(zé)任單位，相關(guān)文件要求“責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)制定項(xiàng)目資金內(nèi)部管理辦法，明確審批程序、管理要求和報(bào)銷規(guī)定，落實(shí)項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑、間接費(fèi)用統(tǒng)籌使用、勞務(wù)費(fèi)分配管理、結(jié)余資金使用等管理權(quán)限”。(46)《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第24條。然而，在這種有關(guān)“責(zé)任單位”的表述下卻是關(guān)于單位的“職責(zé)”與“職權(quán)”內(nèi)容，在實(shí)踐中，科研項(xiàng)目承擔(dān)者才是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用最終的責(zé)任主體。“責(zé)任單位”的表述使得科研經(jīng)費(fèi)代管單位的地位變得模糊，有關(guān)“職責(zé)”和“職權(quán)”的內(nèi)容沒有準(zhǔn)確反映出科研經(jīng)費(fèi)代管單位的真切利益和應(yīng)有權(quán)利，并缺乏法律責(zé)任的合理匹配。(47)參見蔣悟真：《科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)規(guī)范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期。以科研經(jīng)費(fèi)使用中的設(shè)備費(fèi)為例，在實(shí)踐中，雖然各地標(biāo)準(zhǔn)不一，但是往往超過500元至1500元以上的設(shè)備在購(gòu)買時(shí)都需要作為單位固定資產(chǎn)辦理手續(xù)。這意味著項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只對(duì)該固定資產(chǎn)設(shè)備享有暫時(shí)的使用權(quán)，雖然理論上固定資產(chǎn)的所有權(quán)在于國(guó)家，但實(shí)際上卻歸代管單位所控制?？蒲袉挝煌韵冗M(jìn)的科研設(shè)備吸引科研人才，并且除卻科研經(jīng)費(fèi)中的設(shè)備費(fèi)之外，整體經(jīng)費(fèi)在存用期間所產(chǎn)生的孳息也是一筆不小的利益。所以，所謂的“責(zé)任單位”卻是實(shí)際上的沒有“責(zé)任”的“權(quán)利單位”。我們既不能否認(rèn)科研經(jīng)費(fèi)代管單位在其中的現(xiàn)實(shí)利益，也不能從制度上回避或抹殺其利益，而應(yīng)當(dāng)加以正面面對(duì)、積極引導(dǎo)。因此，應(yīng)當(dāng)打破科研單位管理代理人的地位界定，以科研合同為基礎(chǔ)，首先承認(rèn)科研單位在科研合同中的利益，明確這一利益來源于科研工作者的科研努力，以此確立起科研單位與科研工作者之間的“服務(wù)-被服務(wù)”關(guān)系，從而明確科研經(jīng)費(fèi)代管部門相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。

(五)認(rèn)同科研人員與機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)營(yíng)行為

在科研經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金處置方式的變化中，可以發(fā)現(xiàn)，科研項(xiàng)目實(shí)施期間年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，并且結(jié)項(xiàng)后，結(jié)余資金仍然可以在2年內(nèi)使用。這種處置機(jī)制上的改進(jìn)不僅是基于科研經(jīng)費(fèi)常常滯后撥付的實(shí)際情況，同時(shí)也間接認(rèn)同了科研人員和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行科研經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。同時(shí)，2019年《政府工作報(bào)告》里提出的“開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用”也反映了政府對(duì)科研經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的認(rèn)同。其實(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，科研人員和科研機(jī)構(gòu)之間在彼此合作的同時(shí)也存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這甚至導(dǎo)致“每個(gè)研究機(jī)構(gòu)惡意攀比‘課題數(shù)量’、‘科研經(jīng)費(fèi)額度’，這使得每個(gè)科研單位不敢，也不愿嚴(yán)格核查經(jīng)費(fèi)的去向，甚至默許、鼓勵(lì)大家在預(yù)算截止期之前突擊花錢、亂花錢?！?48)尚虎平、葉杰、趙盼盼：《我國(guó)科學(xué)研究中的公共財(cái)政效率：低效與浪費(fèi)——來自國(guó)家自然科學(xué)基金、社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目產(chǎn)出的證據(jù)》，載《科學(xué)學(xué)研究》2012年第10期。這種競(jìng)爭(zhēng)帶來的負(fù)面效應(yīng)常常緣于我們沒能在制度上認(rèn)同科研人員與科研機(jī)構(gòu)在科研活動(dòng)中的經(jīng)營(yíng)行為。對(duì)于任何一個(gè)科研人員和科研機(jī)構(gòu)來說，都不會(huì)以獲立一個(gè)科研項(xiàng)目、獲取一次科研經(jīng)費(fèi)支持為目標(biāo)，而往往都有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、分步驟的科研探索計(jì)劃。這種分步驟的科研探索規(guī)劃本身也是符合科學(xué)研究規(guī)律的。一些科研人員和科研機(jī)構(gòu)在獲取某項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)支持后，節(jié)約開銷，儲(chǔ)備結(jié)余經(jīng)費(fèi)用于開展后續(xù)研究的做法，即是一種“未雨綢繆”“豐年備荒”的可贊做法。而在制度上認(rèn)可科研人員和機(jī)構(gòu)對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)的支配權(quán)的做法，不僅應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)的暫緩回收，還應(yīng)當(dāng)從根本上破除將經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率等同于科研任務(wù)完成率的觀念與機(jī)制。只有認(rèn)同科研經(jīng)營(yíng)行為的正當(dāng)性，保障科研人員的“剩余控制權(quán)”和“剩余索取權(quán)”，才能從根本上避免“突擊花錢”“集中報(bào)銷”的亂象。

(六)完善“信用-責(zé)任-獎(jiǎng)勵(lì)”機(jī)制

對(duì)科研投入方和監(jiān)管方來說，科研經(jīng)費(fèi)背后可能存在眾多不被透視的“隱藏行為”，并且在每一本科研投標(biāo)書中都可能存在著不可預(yù)知的“隱藏信息”，這些“隱藏行為”和“隱藏信息”使得科研合同與經(jīng)費(fèi)時(shí)刻面臨著“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”的困境。為了克服這種因“信息不對(duì)稱”帶來的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)為我們的制度設(shè)計(jì)提供了成熟的思路。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論看來，解決逆向選擇問題的最好辦法是建立信譽(yù)認(rèn)證機(jī)制，解決道德風(fēng)險(xiǎn)問題的最好辦法是責(zé)任懲罰機(jī)制。據(jù)此，我們可以通過建立科研人員與科研機(jī)構(gòu)的信用評(píng)定體系，以此甄別誠(chéng)實(shí)信用的科研承擔(dān)者，更有效率地訂立科研合同。并且采用“簡(jiǎn)約過程控制 + 嚴(yán)肅違規(guī)處理”的思路(49)參見王守軍：《從“放管服”改革看我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理政策變化》，載《中國(guó)高?？萍肌?019年第5期。確立起對(duì)經(jīng)費(fèi)使用過程中道德風(fēng)險(xiǎn)行為的嚴(yán)格懲罰措施。當(dāng)然，依筆者的觀點(diǎn)，這種懲罰性的責(zé)任機(jī)制不應(yīng)當(dāng)是公法上的責(zé)任形式，而應(yīng)當(dāng)是私法上的合同責(zé)任，只是這種責(zé)任的承擔(dān)與信用機(jī)制關(guān)聯(lián)，同時(shí)意味著信用評(píng)價(jià)降低，所以才體現(xiàn)出嚴(yán)格性和懲罰性。除了將信用機(jī)制與責(zé)任機(jī)制關(guān)聯(lián)之外，也不能忽視獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立。不能只看到科研合同中的科研權(quán)利與利益，而不考慮科研創(chuàng)新力所帶來的廣泛社會(huì)收益，因此還應(yīng)當(dāng)同時(shí)建立其對(duì)科研工作者科研成果獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的保障體系，并將這一體系融入到科研人員與機(jī)構(gòu)信用體系之中。通過建立“信用-責(zé)任-獎(jiǎng)勵(lì)”機(jī)制奠定科研信任，實(shí)現(xiàn)科研激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)科研水平整體提升的宏大愿景。

最后，科研經(jīng)費(fèi)使用制度改革并非一蹴而就，其變革過程不僅基于我們對(duì)科學(xué)研究治理規(guī)律的洞悉，源于我們對(duì)科研權(quán)利內(nèi)容的基本共識(shí)，也必將涉及多方主體的既存利益。并且，從深層次而言，如何有效利用有限的科研資源，不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，需要對(duì)支出、績(jī)效和激勵(lì)措施進(jìn)行分析，而且也涉及到一國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)與期待的社會(huì)樣態(tài)，還需要審慎考慮機(jī)制改革背后所要維護(hù)的價(jià)值觀。(50)參見Joseph V.Kennedy：The Sources and Uses of U.S.Science Funding，The New Atlantis，Number 36，Summer 2012，p.22.所以，如何重整科研經(jīng)費(fèi)使用過程中的利益格局，如何確?？蒲薪?jīng)費(fèi)激勵(lì)效果的高效發(fā)揮，這不僅是科研管理制度變革所要解決的現(xiàn)實(shí)問題，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化整體提升中所要解決的問題。