發(fā)行債券徹底解決可再生能源補(bǔ)貼支付滯后問題

文 | 秦海巖

在補(bǔ)貼政策支持下，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，技術(shù)水平顯著提升，成本大幅下降，基本達(dá)到平價(jià)水平，不僅為我國提早實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，以及全球應(yīng)對氣候變化做出重要貢獻(xiàn)，也成為經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。

然而，可再生能源補(bǔ)貼長期拖欠也成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不可承受之重。一方面是資金來源不能滿足補(bǔ)貼需求。根據(jù)現(xiàn)行政策，可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與各地煤電標(biāo)桿電價(jià)之差，由可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)足?？稍偕茉措妰r(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)五次調(diào)整，當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)為0.019元/千瓦時(shí)，遠(yuǎn)低于實(shí)際需求（曾建議上調(diào)至0.03元/千瓦時(shí)，即可滿足全部補(bǔ)貼需求，但未獲通過），導(dǎo)致補(bǔ)貼缺口持續(xù)加大。另一方面是未能足額征收。2015-2019年的征收率不到85%，每年約有200億元應(yīng)收未收資金。各種原因疊加，致使2019年年底的補(bǔ)貼缺口累計(jì)超過2600億元，2020年年底將突破3000億元。

據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2020年可安排的可再生能源電價(jià)附加資金預(yù)算為923.55億元。以此為基數(shù)，根據(jù)社會用電量預(yù)計(jì)增長幅度5.5%測算未來年度補(bǔ)貼資金收入。同時(shí)，對已建成的及平價(jià)政策并網(wǎng)節(jié)點(diǎn)前有望建成的需要補(bǔ)貼的可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行梳理，并依據(jù)相關(guān)政策對補(bǔ)貼需求進(jìn)行保守估算。按支付政策，優(yōu)先撥付光伏扶貧項(xiàng)目、50kW及以下自然人分布式項(xiàng)目、公共可再生能源獨(dú)立系統(tǒng)、2019年采取競價(jià)方式確定的光伏項(xiàng)目及領(lǐng)跑者項(xiàng)目所需補(bǔ)貼，其他發(fā)電項(xiàng)目，不分年份和批次，統(tǒng)一按照等比例進(jìn)行撥付。在上述前提下，2031年之前，風(fēng)電、光伏項(xiàng)目只能拿到補(bǔ)貼總額的15%～20%，項(xiàng)目的電費(fèi)收入難以支付貸款本息。加上申報(bào)、撥付流程繁瑣，很多可再生能源企業(yè)陷入現(xiàn)金流枯竭的危險(xiǎn)境地，部分項(xiàng)目出現(xiàn)了貸款償還違約現(xiàn)象。一些金融機(jī)構(gòu)因此收緊風(fēng)電、光伏行業(yè)的信貸規(guī)模，進(jìn)一步加劇可再生能源行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，該問題必須在“十四五”之前得到解決。

當(dāng)下是解決補(bǔ)貼拖欠問題的最佳時(shí)機(jī)。第一，補(bǔ)貼需求的總盤子基本封口。一是需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)收口。按照規(guī)定，2021年1月1日起，新核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目全面實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)；2022年開始，國家不再補(bǔ)貼新核準(zhǔn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目。2021年，光伏也將不再有新增補(bǔ)貼項(xiàng)目。如此，風(fēng)電、光伏補(bǔ)貼需求的總盤子基本可以收口。二是單個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金也采取了收口辦法。根據(jù)政策要求，依法依規(guī)納入補(bǔ)貼目錄的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，按國家發(fā)展改革委制定電價(jià)政策時(shí)依據(jù)的“合理利用小時(shí)數(shù)”核定中央財(cái)政補(bǔ)貼額度，同時(shí)明確總補(bǔ)貼資金額度是“合理利用小時(shí)數(shù)”乘以年限20年。這樣，每年需要的補(bǔ)貼資金和項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)所需的補(bǔ)貼資金額基本確定。第二，疫情后時(shí)代的綠色復(fù)蘇計(jì)劃提供了契機(jī)。為應(yīng)對新冠肺炎疫情造成的經(jīng)濟(jì)衰退，各國紛紛出臺經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，我國政府也提出規(guī)模龐大的財(cái)政刺激方案。3月以來，國際機(jī)構(gòu)一直呼吁全球推動綠色低碳復(fù)蘇。中國作為拉動全球經(jīng)濟(jì)增長的主要引擎，已明確表示對推動全球綠色低碳復(fù)蘇的支持。在這一背景下，社會資金使用成本會大幅降低。

發(fā)行“政府支持債券”或“政府支持機(jī)構(gòu)債券”，是解決可再生能源附加資金缺口的可行手段。建議先期發(fā)行3000億元規(guī)模，一次性兌付截至2020年年底累計(jì)拖欠的全部補(bǔ)貼資金。作為“政府支持機(jī)構(gòu)債券”和綠色屬性債券，參考同期國債利率，以及當(dāng)前資金寬松狀況，發(fā)行利率有希望低于3%，甚至到2%。債券采取期滿償還的方式。每年只需從可再生能源電價(jià)附加資金中拿出60億～90億元支付債券利息，剩余資金用以滿足當(dāng)年補(bǔ)貼需求。等到所有項(xiàng)目補(bǔ)貼額度兌付結(jié)束，一次性全部償還債券本金。根據(jù)可再生能源電價(jià)附加資金的征收辦法，考慮到今后全社會用電量的增長，以及實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收，樂觀測算需要20年完成債券的償還。所以，債券的發(fā)行期限可定為20年。由此能解決歷史拖欠問題，但未來一段時(shí)間，每年的可再生能源電價(jià)附加資金，相對補(bǔ)貼需求仍存在缺口。為此，可滾動發(fā)行短期債券，如10年期500億元，則能保證每年足額支付補(bǔ)貼。據(jù)測算，到2041年也可完成債券的還本付息。

國網(wǎng)公司最具備作為發(fā)債主體的能力。一是國網(wǎng)公司具備雄厚的實(shí)力和良好的社會信用，加上政府支持作背書，有利于支撐較大的債券發(fā)行規(guī)模，并做到低成本融資。二是國網(wǎng)公司具備債券資金使用的便利性和技術(shù)手段。國網(wǎng)公司是可再生能源電力收購和電價(jià)結(jié)算、電費(fèi)收取的主體?？稍偕茉囱a(bǔ)貼也是從財(cái)政劃撥國網(wǎng)公司后，由其支付給發(fā)電企業(yè)。國網(wǎng)公司開發(fā)的“新能源云”已用于今年的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼清單申報(bào)和復(fù)核工作。未來可依托該平臺，一站式實(shí)現(xiàn)可再生能源電價(jià)附加的收取、電費(fèi)的結(jié)算、債券的償還。三是相關(guān)部門今年年初發(fā)文規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)依法依規(guī)收購可再生能源發(fā)電量，及時(shí)兌付電價(jià)，收購電價(jià)（可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)）超出常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)的部分，中央財(cái)政按照既定的規(guī)則與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行結(jié)算。因此，國網(wǎng)公司有責(zé)任擔(dān)負(fù)起發(fā)債工作。

用市場化金融手段，發(fā)行“政府支持機(jī)構(gòu)債券”，既不為國家?guī)眍~外負(fù)擔(dān)，又可以救活一個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和眾多企業(yè)，留住數(shù)百萬個(gè)就業(yè)崗位；既維護(hù)了政府信用，又可帶動經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)現(xiàn)綠色復(fù)蘇，可謂一舉多得！