訴調對接下先行調解的實踐檢視與優(yōu)化路徑

林麗燕

（福建農林大學公共管理學院，福建福州350002）

對于先行調解，立法界、實務界和學術界有不同的看法。全國人大常委會法制工作委員會對《中華人民共和國民事訴訟法》進行條文解讀時提出先行調解是法院立案前或立案后不久的調解[1]。最高人民法院出臺的相關文件均指出要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，《最高人民法院司法改革領導小組關于印發(fā)<人民法院司法改革案例選編(六)>的通知》第115 號改革案例也肯定了甘肅省張掖市甘州區(qū)人民法院對20 余類簡單民事糾紛通過“訴前調解＋司法確認”模式及時化解矛盾糾紛，對調解不成案件依法及時立案的做法。但不禁讓人疑問先行調解在立案登記制背景下屬于何種性質？學界對先行調解也有不同見解：一是立案前的調解，二是立案后的調解，三是既包括立案前的調解，也包括立案后的調解。田海鑫教授主張先行調解是立案前調解[2]；傅郁林教授提出如果法院在受理起訴前先行調解，訴訟尚未在司法管轄之下或系屬之中，審判權和調解權源于何處[3]；李浩教授認為先行調解包括受理前的調解和受理后立案階段調解[4]。2015 年立案登記制度實施后，韓佳秀教授主張先行調解為立案后的調解，不存在立案前的調解[5]。本文通過考察F 市G區(qū)人民法院①F市G區(qū)法院是該省內案件受理量較大的法院，研究該法院組織下的開展先行調解制度具有重要意義，若該法院先行調解制度實行好，能在很大程度上實現案件繁簡分流。先行調解運行實際，結合立案登記制的施行，將先行調解界定為：當事人將民事糾紛訴至法院，法院在受理后、分配至審判業(yè)務庭前，結合當事人的意愿，在法院主導下利用社會資源化解矛盾的解紛手段。

一、訴調對接下先行調解的異化現象

訴調對接下的先行調解有助于減輕法院案件激增的壓力，優(yōu)化司法資源利用，且以較平和的方式化解糾紛，有助于構建和諧社會；此外，先行調解也能減少當事人的訴訟成本。但在實踐中先行調解仍問題重重。

1.流于形式，背離當事人調解初衷

先行調解設立目的之一即減輕當事人訴累。當事人選擇先行調解正是看重其較訴訟而言成本較低，且以平和方式解決糾紛可避免反目成仇。但在實踐中，部分調解員出于績效因素，對當事人故意拖延調解的行為聽之任之，雖然《最高人民法院關于印發(fā)<最高人民法院關于民商事案件繁簡分流和調解速裁操作規(guī)程(試行)>的通知》第十一條對人民法院調解或者委托調解的時間進行限制，但實踐中只要雙方當事人同意即可超越最長30 天的限制。先行調解的磋商環(huán)節(jié)主要由調解員負責中間傳達，這就可能出現一方當事人惡意拖延時間，調解員為了提高調解率而未及時終結調解，使得調解期限不當延長，導致先行調解減輕當事人訴累目的未能實現。

此外，當事人的心理預期與先行調解能否成功密切相關。當事人的心理預期在磋商過程中會變化，調解員若能及時了解并調整調解方案，調解成功率將大大提高。但在實踐中，調解員僅是就案論案，未認識到心理預期在先行調解中的作用，因而未充分告知調解基本情況、糾紛可能處理結果等事項，導致當事人心理預期變化較小，影響先行調解效用的發(fā)揮。

2.銜接不足，違背訴調對接本意

先行調解與訴訟密不可分，要探索先行調解制度與訴訟的銜接[6]，發(fā)揮先行調解減輕訴訟壓力的功用。實踐中先行調解未實現與訴訟的良好銜接。首先，立案批量錄入，影響調解資源利用率。調解資源利用率在一定程度上影響調解成功率，若調解資源利用不佳，先行調解率自然受影響。案件量的劇增使得案件多采取批量錄入方式，在未實現案卷全面電子化時，批量錄入對先行調解最大的影響在于案件流轉采取月循環(huán)方式，即調解員月底歸還調解案卷，月初調取新案卷調解，這就導致調解員存在空檔期，調解資源未能充分利用。其次，隨機挑選案件，未實現全面過濾。通過考察F 市G 區(qū)人民法院先行調解實踐，發(fā)現多由立案窗口的負責人員挑選適宜調解的案件委托給多元糾紛調解中心，導致先行調解涵蓋范圍較窄，是否納入調解幾乎完全取決于負責人員的選擇，具有濃厚的主觀色彩，使得部分可調解案件直接分配到審判業(yè)務庭，法官仍需花費大量時間組織雙方調解，不能集中精力審理復雜疑難案件。最后，訴調銜接度低，未發(fā)揮前設性功用。訴調對接下先行調解本應發(fā)揮前設性作用，簡化訴訟階段的流程，但在實踐中，調解流程的不規(guī)范、不完善，使之未能實現與訴訟有效對接，訴訟階段仍需開展程序性工作，先行調解前設性功用未能有效發(fā)揮。

3.抱有遺憾，欠缺健全反饋機制

一個有效的社會治理體制應包括決策機制、執(zhí)行機制、保障機制和反饋機制，從而形成能夠自我控制、自我調節(jié)的閉環(huán)系統(tǒng)。[7]先行調解也應有健全的反饋機制，無論調解成功與否均應給予當事人發(fā)聲的權利，督促調解員合法合理調解。反饋機制的不健全影響當事人對先行調解的感受，可能導致當事人對先行調解的排斥，并在解決其他糾紛時拒絕采用。同時，反饋機制不健全也影響當事人對司法的信任度，由于先行調解是法院立案后、分案前的調解，關乎司法權威。先行調解中就當事人而言，對司法最直觀的感受即是調解行為，故調解行為的好壞關乎當事人對司法體系的主觀印象，影響當事人是否選擇相信司法權威，訴諸法律手段解決糾紛。

4.背道而行，隱含不當調解行為

研究提升司法公信力時絕不能忽視對調解案件的考察，不僅要看到裁判不公對司法公信力的破壞，更要認清不當調解行為對司法公信力的侵蝕[8]。在實踐中，先行調解員法律素養(yǎng)參差不齊，部分調解員不注重調解手段和方式，以帶有公權色彩方式開展調解會影響當事人的判斷，可能導致當事人權益受損，引發(fā)不滿；部分調解員的言行不符合法律規(guī)定，其不當引導將惡化當事人關系，加劇雙方矛盾，使得后續(xù)審判難以順利進行。此外，調解績效機制是把雙刃劍，在調動調解員主觀能動性的同時也存在弊端。對于法官而言，若僅以司法績效考核工作效果，會促使其將調解率作為解決收案激增的“效率”手段，導致片面追求調解率的畸形組織管理[9]?？冃C制對法官的影響便如此，對調解員的影響自不用說。人是經濟人，調解員也不例外，缺乏有效監(jiān)督時逐利行為不可避免。在調解率的促使下調解員會動用一切方法調解，其中可能隱含違法違規(guī)行為。

二、先行調解陷入困境成因剖析

有果必有因，訴調對接下先行調解未發(fā)揮功用自有成因。探究其原因方能對癥下藥，找到適宜的解決方案。

1.心理預期掌握的不完備性

對潛在負面事件預先的心理準備能有效提高人們對該類事件的應對能力，以更好適應環(huán)境的變化，這一提前的心理準備過程被研究者稱為“心理預期”[10]。在解紛過程中，心理預期是指當事人對糾紛處理結果的期待和預判，其變化情況影響當事人對處理結果的接受度，對于解決糾紛至關重要。

從起訴到執(zhí)行完畢前，當事人的心理預期會發(fā)生不同程度的變化。如：民間借貸案件起訴時原告主張被告償還本金并支付利息，但隨著案件開展，假設被告提出若原告免除利息便盡一切辦法立即返還本金，否則原告可能需要歷時幾個月或者幾年才能拿到所有款項，一旦被告破產更無希望。出于時間成本、經濟效益等因素考量，原告心理預期可能變?yōu)橐囟嗌偈嵌嗌?，被告心理預期也發(fā)生相應變化，若調解員抓住時機居中調解，成功幾率更高。故在調解過程中適時了解當事人心理預期變化情況并調整調解方向，先行調解將事半功倍。但在實踐中,調解員對當事人心理預期變化情況掌握不及時不到位，使得調解行為與當事人心理預期不同步，最終導致調解失敗。

2.訴調對接理念的欠缺性

訴調對接具有不容忽視的作用，不僅使法院對人民調解委員會的工作指導落到實處，豐富調解員的法律理論知識和實踐經驗，進而提高調解質量，保證糾紛解決的公正與效率；也使人民調解組織促成的調解協(xié)議獲得法院審查成為現實[11]。訴調對接可實現案件合理分流，對適宜調解案件先行調解，其他案件直接進入審判程序，實現專業(yè)人做專業(yè)事。同時也對先行調解提出更多要求，應著眼于解決整個糾紛，做好前置性工作以為后續(xù)訴訟做準備，避免浪費司法資源。但在實踐中，訴調對接理念卻未得到有效貫徹。一方面，由于未對適宜調解的案件進行全面篩選，導致案件分流目的無法實現；另一方面，由于調解員缺乏訴調對接理念指導，工作事項僅限于調解事務，未將先行調解與訴訟相結合，先行調解難以發(fā)揮前設性功用，訴調對接目標未能實現。

3.先行調解理念的偏頗性

調解員對司法中立性存在認識偏差。司法機關在訴訟雙方當事人之間保持中立反映出來的是更為具體、更為一般的司法中立原則[12]。司法中立性在先行調解中體現為調解員平衡雙方利益時需做到不偏不倚、居中調解。之所以存在不當調解行為是因為調解員對先行調解應秉持中立性理解不透徹。調解固然要發(fā)揮主觀能動性促進雙方沖突平穩(wěn)解決，但這不意味著調解可以脫離中立性要求。脫離中立性的調解猶如脫韁之馬，難以控制。缺乏中立性的調解會有傾向性，有侵犯司法公正的風險，會導致當事人對司法產生不信任心理。

調解員對司法服務性理解不到位。服務性和有效性是能動司法的價值目標[13]。先行調解與法院司法權行使息息相關，應秉持服務性司法理念，實現調解為民。不論是法院直接開展的調解抑或委托調解，都不同于一般意義上的調解，均需秉持服務性司法理念。由于調解員法律素養(yǎng)不一，部分調解員懷有公權優(yōu)越性思想，在調解過程中未充分尊重當事人的意志，損害司法服務性形象。

4.內部監(jiān)督的形式性

重疊繁復的監(jiān)督機制不僅導致監(jiān)督效能降低，還浪費寶貴的人力、物力、財力資源，導致資源的低效運用[14]。人民調解員由司法行政部門和法院雙重管理，但這種管理機制反而導致監(jiān)督的形式化。根據《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規(guī)定》第六條之規(guī)定，結合運行實踐，先行調解的調解員由司法行政部門選任，吸納人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員等具備條件的個人擔任調解員。調解員名冊由司法行政部門確定，亦由司法行政部門發(fā)放績效待遇，故法院監(jiān)督主要體現在對調解協(xié)議的合法性審查上。這種各管一頭的雙重監(jiān)督管理模式若未能有效配合，會導致兩方均管理監(jiān)督不當，對于先行調解的監(jiān)督極為不夠。

5.雙重利益的驅動性

對于調解員而言,調解數量具有雙重利益。一是經濟利益的獲取，二是聲譽的提升，而聲譽又影響調解數，影響經濟利益。人是經濟人，具有追名逐利的傾向，人性的自私與貪婪驅使人在社會生活中以獲得個人私利為目的[15]。調解績效制度的適用使得調解員的工資由兩部分組成：基本工資和績效工資。在基本工資不變的情況下,要想獲得較高工資水平，調解員必須提高調解數；調解數在無形中亦影響著調解員聲譽，體現其能力高低，關乎當事人是否選擇其調解，故調解數對于調解員而言尤為重要。在提高調解數的驅動下，調解員可能出現不合法合規(guī)的行為。

就調解員的道德約束而言，激發(fā)調解員從事調解活動的動力在于“利他”追求，影響調解行為的卻往往是“利己”需要。目前，調解員管理機制及設立目的均從調解員“利他”追求出發(fā)，這種過度依賴調解員的“超我動力”、完全倚靠調解員的“人性”終究不是治本之路。規(guī)范調解行為不能僅建立在對其道德人格的假設上，調解員人格假設包括調解人、經濟人、社會人等多種人格特質，每一種人格假設都對應著不同行為選擇和驅動模式。

先行調解中出現的種種問題，究其深層次原因，乃是源于未平衡正義與效率的關系，未使二者協(xié)同達到最優(yōu)狀態(tài)。實踐中顯現的問題多是注重效率而輕正義，雖說“遲到的正義為非正義”，但若僅追求效率而忽視糾紛解決過程中的其他因素，最終也將導致不正義。

三、訴調對接下先行調解未來走向

通過剖析訴調對接下先行調解的異化現象，發(fā)掘其成因所在，亟需對癥下藥，尋找先行調解的優(yōu)選方案以實現其功用，及時定分止爭。

1.調整心理預期，增強定分止爭能力

先行調解過程中通過讓當事人了解糾紛可能的處理結果，調整其心理預期有助于促成調解，實現定分止爭。經濟學假定人是理性的，理性人追求自我利益，并基于成本和收益的比較作出選擇[16]，當事人在知曉調解優(yōu)點、類案處理結果等情況后會調整心理預期，選擇最利于己的解決方案。心理預期的調整關乎調解能否成功。

（1）如實告知調解信息，促使當事人及時調整預期

調解信息影響當事人是否選擇先行調解作為解紛手段，關乎當事人心理預期變化，故如實告知調解信息是必須且重要的。如實告知調解信息包括告知當事人先行調解與訴訟的優(yōu)劣處、當前調解情況等事項，使其適當調整心理預期，避免因預期與現實落差過大而調解失敗。當事人的心理預期影響其對解紛方式的選擇。訴訟審判手段的存在，提高了其他沖突解決手段的適用幾率和適用效果，沒有訴訟審判，其他手段將蒼白無力[17]。訴訟，公平公正上更有保證，但程序較為復雜、耗時較久，而當事人多希望及時解紛，故訴訟無法很好滿足此需求；且訴訟非此即彼，未能有效緩和當事人關系。不同于訴訟的繁瑣，先行調解中當事人花費時間成本較少，且不求非黑即白，居中調解下當事人較少出現劍張拔弩的情形，糾紛化解后雙方仍能友好相處。

調解情況的告知也關乎當事人心理預期，影響先行調解順利進行。調解情況不僅包括另一方當事人對糾紛的處理態(tài)度、提出的解決方案，也涵蓋先行調解案件排序的告知。告知調解序號可防止當事人對調解效率的質疑，避免其不信任調解，亦使當事人對案件處理時間進行預估，調整心理預期。此外，調解員需將先行調解法定最長時間告知當事人，避免當事人誤以為無時間限制而導致調解失敗。

（2）類案推送及類案展示，引導當事人做出選擇

互聯網技術的發(fā)展使得“智慧司法云”成為可能，故可采取類案推送方式對當事人心理預期進行調整。類案推送系統(tǒng)是以大量標簽化、結構化的法律數據為支撐，需要大量人力投入到基礎性的“貼標簽”工作中[18]。先行調解的類案推送可由專門人員（如審管辦人員）通過智能搜索，查找與糾紛相似的案例，電子推送給調解員；調解員了解類案裁判結果后，向當事人展示類案處理情況，引導當事人調解。

類案推送可以健全智識結構的需求[19]，不僅能彌補調解員法律知識的不足，還影響當事人的心理預期。在理性人的指引下，當事人會將案件可能裁判結果與調解情況進行比較，并綜合考量訴訟與先行調解的優(yōu)劣處，調整心理預期，選擇最有利的解紛方式。若可能的裁判結果與已磋商的調解內容相差不大，出于訴訟成本及平和化解糾紛考量，當事人達成調解的幾率將提高。

（3）法官助理輪流指導調解工作，對當事人心理預期產生影響

法官助理較書記員或速錄員有豐富的司法實踐經驗和輔助法官進行審判工作經驗，凝練了審判的職業(yè)技能，養(yǎng)成了較強的正確理解和適用法律的能力[20]，當事人對其信任度更高。法官助理通過將糾紛可能的裁判結果告知當事人，有助于其了解法律相關規(guī)定，對比調解情況進行利弊分析，及時調整心理預期。

此外，法官助理在指導調解工作時引導當事人初步明確的爭議焦點，在先行調解失敗時也有重要作用。案件分配到審判業(yè)務庭后，法官通過閱覽先行調解總結可迅速了解調解失敗原因及爭議焦點，提高審理效率，減輕辦案壓力。法官助理的輪流指導則避免對法官自由心證產生影響。員額制改革后，辦案法官數量減少了近一半①據統(tǒng)計，改革前全國有近21 萬法官，改革后截至2017 年6 月，全國共有員額法官120 138 人，將近9 萬名法官沒有進入員額。，而民眾法律意識的覺醒使法院案件數量與日俱增，導致每個員額法官需辦理的案件量劇增，若先行調解初步總結爭議焦點，將提高法官審理效率。

2.滿足雙向需求，實現公正效率價值

司法公正是司法效率的目標，司法效率是實現司法公正的保障[21]，兩者既有不同的質的規(guī)定性，又有內在統(tǒng)一性[22]。二者的內在統(tǒng)一性表明實現了司法效率價值，也就實現了司法公正價值。先行調解不僅要滿足當事人快速解紛需求，也應發(fā)揮前設性作用，滿足法官減輕辦案壓力的需求，實現公正價值和效率價值。

（1）貫徹立案實時錄入，推送電子卷宗進行調解

知曉立案批量錄入的不足后應落實立案實時錄入。在案件量激增的今天，落實立案實時錄入需配備相應人員，可招收司法輔助人員專門負責錄入。立案實時錄入既解決錄入案件堆積問題，也使推送電子卷宗開展先行調解成為可能，調解員無需每月收還案卷，解決月循環(huán)導致的調解員空檔期問題，提高調解員利用效率，滿足為當事人快速解紛、減輕訴訟法官負擔的目的。

（2）可調解范圍內案件全面篩選，實現案件分流

目前，先行調解未對符合條件的案件類型進行全面篩選，僅是挑選案件開展調解，使得可調解案件未被全部納入，未真正實現案件分流。實行案件全面篩選可有效解決這一問題，滿足當事人和訴訟法官的雙向需求?？烧{解案件的全面篩選要求立案登記錄入后由專人詢問當事人意愿，將符合先行調解條件、當事人也同意調解的案件分流，推送給調解員進行調解；不適宜調解的案件則分配具體業(yè)務庭審理。這既減輕當事人訴累，避免因先行調解而增加時間成本，又解決法院案多人少的困境。

（3）發(fā)揮先行調解前設性作用，減輕法官負擔

先行調解前設性作用包括當事人身份信息的確認、地址確認書的填寫、起訴材料的送達及爭議焦點的初步確定等事項。前設性作用若發(fā)揮得好，即使調解未成也可為后續(xù)案件審理節(jié)省時間，讓法官將時間更多集中在案件實體問題審理上。當事人身份信息的確認關乎案件主體是否適格，是十分必要的。通用做法是查看并復印當事人身份證及其他能夠證明身份的證件，由當事人在復印件上簽字捺手印以確保身份真實性。訴訟關鍵程序之一即是送達，送達少則幾天，公告送達多則幾個月。送達時間直接影響案件解紛效率，先行調解中地址確認書的填寫則解決了這一問題，為后續(xù)材料的送達提供準確地址，避免因送達而增加當事人成本。初步確定爭議焦點可使法官較快掌握案件審理重點，集中精力對爭議焦點進行審理，提高辦案效率。

3.健全雙向反饋，滿足兼聽則明要求

先行調解中的雙向反饋機制是當事人和調解員共同構建、反映調解質量的交互范式，主要體現為調解員對調解過程的評價及當事人對調解滿意度的反映。健全雙向反饋機制有利于傾聽雙方聲音，避免一葉障目，優(yōu)化先行調解的適用。

（1）傾聽調解員和當事人雙向反饋

雙向反饋機制充分尊重調解員和當事人的意思表達，較大程度保證兼聽則明，對發(fā)現的不足及時改進可發(fā)揮先行調解效用。先行調解效果的好壞，若僅以調解數為依據可能導致誤判，必須傾聽當事人心聲。建立雙向反饋機制，在先行調解成功時可吸取有益經驗，發(fā)現實踐尚存的不足；調解未成時也可讓審判法官快速了解緣由，更好開展案件審理及訴訟調解，亦使負責調解管理的人員更好考察調解行為的合法性與合理性。

調解員的反饋在先行調解成功和失敗時均有意義。其中，反饋機制在先行調解未成時作用更為明顯，通過調解失敗的主要原因，使審判法官快速掌握案件審判和訴訟調解的重點。但這不會導致法官形成預判、產生先入為主的主觀感受，調解員的反饋僅涉及調解未成緣由及雙方解紛態(tài)度，并未對案件進行實體分析，因而不會影響法官公正審理。

當事人對調解過程的反饋亦形成調解行為的外部監(jiān)督力量。監(jiān)督調解員需要內外監(jiān)督機制相配合方能實現有效監(jiān)督，僅靠內部監(jiān)督有時不能及時準確地發(fā)現問題，外部監(jiān)督優(yōu)勢在于反饋的準確性和及時性。當事人通過參與調解，對調解行為好壞的直觀感受最為明顯，對調解員是否存在違法違紀行為也更為了解。此外，當事人的反饋對于司法行政機關、法院加強管理和指導亦有積極意義。

（2）健全便捷反饋渠道，采取多形式反饋方式

反饋的形式和媒介應盡可能便民[23]，便捷的反饋渠道對于當事人及時表達意見尤為重要。就當事人而言，其因解紛本就耗費不少時間和精力，內心希望盡快從糾紛中脫身出來。此時若加以繁雜的反饋渠道，當事人反饋的可能性和準確性將難以保證，故反饋渠道應盡可能簡單便捷，易于操作。

此外，反饋方式應多樣化，可采取線上、線下反饋相結合的方式。線下通過填寫滿意度評價問卷、提交書面反饋材料等方式，線上則采用填寫電子問卷、匿名舉報的方式。反饋方式應不拘泥于形式，最大程度促使當事人發(fā)聲以及時發(fā)現并解決先行調解存在的問題。

（3）健全反饋保障措施，及時作出回應

需健全相應的反饋保障措施促使當事人大膽發(fā)聲。一是保障當事人的言論自由，確保反饋的獨立性和自由性。無論是線下反饋抑或線上反饋，均應由當事人獨立進行，避免因干預而作出不真實的意思表達。二是保護反饋當事人的信息。無論是夸贊抑或舉報，負責機關均不能透露當事人信息，否則可能給其造成不便，譬如少數調解員進行電話騷擾、打擊報復、威脅恐嚇等不良舉動。

公眾提出的問題得不到解決，甚至得不到回應，不僅極大挫傷民眾參與社會公共事務的積極性，還會造成有些矛盾的升級，增加處理成本[24]。因而司法行政機關和法院需及時對當事人的反饋作出回應，尤其是實名投訴、舉報的反饋。通過及時查明當事人投訴緣由，核實調解行為的合法性和正當性，并在一定工作日內作出回應，避免當事人的反饋石沉大海，影響其對先行調解的信任度。

4.完善內外監(jiān)督，發(fā)揮共同制約功用

一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗……從事物的性質來說，要防止濫用權力就必須以權力制約權力[25]。監(jiān)督機制應包括外部監(jiān)督和內部監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)督體系。

（1）發(fā)揮外部監(jiān)督作用，以權利制約權力

對公共權力的制約監(jiān)督包括兩方面，一方面是內部權力機關之間的制約和監(jiān)督；另一方面是外部社會公眾對政治權力自下而上的監(jiān)督[26]。僅靠內部監(jiān)督有時并不能及時準確地發(fā)現并解決問題。社會監(jiān)督是先行調解監(jiān)督體系的重要組成部分，也是人民民主權利的集中體現，不僅包括普通民眾的監(jiān)督，也包含輿論監(jiān)督。新媒體的輿論監(jiān)督作為與行政、立法、司法并列的“第四種權力”，有利于維護社會公眾利益，防范權力機關的腐敗，維護公正正義[27]。發(fā)揮社會監(jiān)督的積極作用不僅需提高民眾參與意識，暢通民意表達渠道，還須將社會監(jiān)督納入法治軌道，從而實現權利制約權力。

（2）完善內部監(jiān)督機制，用權力制約權力

內部監(jiān)督應堅持協(xié)同性，完善司法行政部門監(jiān)督和法院監(jiān)督，促進二者協(xié)同合作、分工負責，形成監(jiān)督合力；同時應確保內部監(jiān)督的系統(tǒng)性，即內部監(jiān)督需對調解進行全過程多方面的監(jiān)督。司法行政部門和法院應加強對調解員的監(jiān)督管理，可采用抽查或匿名參與調解的方式進行監(jiān)督。應完善調解員績效機制，改革僅靠調解數決定績效高低的模式，結合當事人事后的匿名反饋，綜合評判調解質量好壞，減少為追求調解數而侵犯當事人合法權益的行為。

真正發(fā)揮監(jiān)督機制的作用，應建立內部權力監(jiān)督與外部權利制約的程序對接機制，實現內外監(jiān)督一體化，提高監(jiān)督質效[28]。外部監(jiān)督應發(fā)揮其及時性、準確性，內部監(jiān)督發(fā)揮其準確性、嚴肅性，二者合力共同促進先行調解的順利運行，實現對權力的制約。