我國高校信訪工作法治化研究

黃娉婷

(廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院創(chuàng)業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510300)

從我國高校信訪工作發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)作用來看，信訪工作法治化在妥善化解高校發(fā)展過程中出現(xiàn)的各類矛盾、推進(jìn)高校穩(wěn)步發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。準(zhǔn)確把握我國高校信訪工作的發(fā)展歷程、當(dāng)前特征和現(xiàn)實(shí)意義，一定意義上關(guān)系到我國高校的和諧，甚至關(guān)系到我國社會(huì)的穩(wěn)定。

一 追本溯源：我國高校信訪工作法治化的發(fā)展歷程

隨著社會(huì)各界對(duì)信訪問題的持續(xù)關(guān)注，學(xué)界也對(duì)我國信訪制度的歷史發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行了廣泛研究。從本土敘事的角度看，浦興祖以“制度—參與”為視角，將信訪制度歸為人民直接參與的制度性建設(shè)。他認(rèn)為，從1951年6月政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》開始，我國的人民信訪制度就已形成，此后按照召開全國信訪工作會(huì)議的時(shí)間邏輯線索，將信訪制度的歷史變遷劃分為四個(gè)階段[1]。應(yīng)星則主要從“制度—功能”的角度，將信訪制度的歷史演變劃分為三個(gè)階段：一是大眾動(dòng)員型信訪(1951—1979)，信訪功能多為揭發(fā)問題和落實(shí)政策；二是撥亂反正型信訪(1979—1982)，信訪功能主要是平反冤假錯(cuò)案；三是安定團(tuán)結(jié)型信訪(1982年至今)，信訪功能主要轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)解和救助[2]。于水等從“語境”的角度入手，將信訪劃分為“革命—?jiǎng)訂T”(1927—1978)、“改革—穩(wěn)定”(改革開放至今)兩個(gè)主要階段[3]。筆者認(rèn)為，我國高校信訪制度的演變過程大致可劃分為三個(gè)階段：從1949年新中國成立到1978年改革開放伊始；從1979年改革開放正式拉開帷幕到1995年《信訪條例》開始實(shí)施；1995年《信訪條例》開始實(shí)施后的全新階段。

1949年至1978年是我國高校信訪工作的初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí)期信訪工作的總基調(diào)主要以毛澤東的《必須重視人民來信》、政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來信和來訪工作的決定》為基礎(chǔ)，逐步確立了建國后我國群眾合法利益的表達(dá)渠道。由于這一時(shí)期的信訪工作受到“文化大革命”的影響，整個(gè)國家的政治活動(dòng)幾乎陷入無序狀態(tài)，信訪活動(dòng)受到政治事件的制約較大。每逢政治運(yùn)動(dòng)一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運(yùn)動(dòng)后期及運(yùn)動(dòng)結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)間里，反映運(yùn)動(dòng)中存在的問題或要求落實(shí)政策的信訪開始增多[4]。在高校信訪領(lǐng)域，由于1961年到1966年間國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，民主氣氛隨之活躍，信訪工作逐漸受到重視，高校信訪機(jī)構(gòu)也逐步建立起來，教育部和一些高等教育主管部門陸續(xù)設(shè)立了專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。但這一時(shí)期高校層面的信訪工作機(jī)構(gòu)還沒有在全國范圍內(nèi)普遍建立，設(shè)立專門信訪工作部門的情況仍不多見。同時(shí)，也沒有明晰的制度和舉措以處理高校信訪問題。在“文化大革命”的沖擊下，我國高教制度體系一度崩潰，高校信訪制度在這一階段發(fā)展進(jìn)程緩慢應(yīng)當(dāng)說有著客觀的歷史背景。

1979年至1995年是中國高校信訪工作加速步入法治化軌道的時(shí)期。這一階段先后經(jīng)歷了落實(shí)知識(shí)分子相關(guān)政策、清掃“文化大革命”后遺癥以及加強(qiáng)大專院校信訪工作力度的歷程。同時(shí)，社會(huì)主義法律體系更加完善，填補(bǔ)了很多領(lǐng)域的法律空白。文化大革命時(shí)期存在知識(shí)分子不受尊重的現(xiàn)象，因此該階段高校信訪工作的主要任務(wù)是落實(shí)知識(shí)分子政策。這一時(shí)期，工會(huì)在高校信訪工作中逐漸居于主力地位。政治風(fēng)波過后，國家教育信訪的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)大專院校信訪工作上，國家出臺(tái)了一系列相關(guān)文件和政策，如《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的通知》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育系統(tǒng)信訪工作的幾點(diǎn)意見》等文件。這些文件的出臺(tái)，使我國高校信訪的工作重心轉(zhuǎn)移到“反映現(xiàn)實(shí)問題”上來，進(jìn)一步推動(dòng)了我國高校信訪工作法治化的進(jìn)程，為提升高校信訪工作法治化的質(zhì)量提供了可循依據(jù)，標(biāo)志著我國高校信訪工作法治化進(jìn)程進(jìn)一步得到深化。

1995年之后，我國高校信訪工作面臨著新的形勢(shì)和特點(diǎn)。1995年頒布并于2005年修訂的《信訪條例》，是我國信訪工作邁向規(guī)范化、制度化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在法治建設(shè)方面，1997年召開的黨的“十五大”明確將“依法治國”確立為我國的基本治國方略，并把“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”確定為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志；2002年召開的黨的“十六大”對(duì)我國法制建設(shè)和立法工作提出新的目標(biāo)，提出使“社會(huì)主義法制更加完備，依法治國的基本方略得到全面落實(shí)”；2007年黨的“十七大”提出全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，并對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)作出了全面部署；2012年召開的黨的“十八大”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。同一時(shí)期，國務(wù)院印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》要求“切實(shí)解決人民群眾通過信訪舉報(bào)反映的問題”。在教育信訪領(lǐng)域，教育部先后出臺(tái)了《信訪工作規(guī)定》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育系統(tǒng)信訪工作的幾點(diǎn)意見》，為高校信訪工作沿著法治化軌道運(yùn)行提供了有力保障，使高校信訪工作法治化更有章可循。隨著改革開放步伐的不斷推進(jìn)、利益格局的不斷調(diào)整，高校信訪工作面臨著一系列新的矛盾和問題，這就要求地方政府或教育主管部門必須圍繞《信訪條例》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育系統(tǒng)信訪工作的幾點(diǎn)意見》等文件，制定相關(guān)具體政策進(jìn)行正向引導(dǎo)。從全國范圍來看，四川省廣元市《蒼溪縣教育局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信訪工作的意見》、河南省三門峽市《關(guān)于依法打擊進(jìn)京非正常上訪、纏訪、鬧訪等違法上訪行為的通告》等地方性規(guī)范性文件的出臺(tái)進(jìn)一步完善了我國高校信訪工作法治化體系。

二 把握現(xiàn)狀：我國高校信訪工作法治化的當(dāng)前特征

(一)信訪人結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信訪原因多樣

作為依據(jù)我國特殊國情而設(shè)置的一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)公民利益表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)的重要制度，信訪制度有著十分鮮明的中國特色。而高校中的信訪人之所以“上訪”，其本質(zhì)原因就是試圖通過這一途徑來獲取或維護(hù)自身利益。當(dāng)前我國社會(huì)利益格局不斷調(diào)整、高等教育事業(yè)改革深化發(fā)展，高校內(nèi)部出現(xiàn)的諸多新矛盾、新問題難以解決，由此導(dǎo)致了高校信訪案件數(shù)量不斷增多且“上訪者”呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的局面。高校作為高級(jí)知識(shí)分子相對(duì)集中的場(chǎng)所，信訪人的主要構(gòu)成除了有退休教職工和家屬外，還有許多文化素質(zhì)高、維權(quán)意識(shí)強(qiáng)的在校師生，因此信訪人結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜。據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，所調(diào)查的66件信訪案件中，在校學(xué)生和在職教職工作為信訪人的案件數(shù)為28件，約占總數(shù)的42.4%；退休教職工或其家屬作為信訪人的案件數(shù)為29件，約占總數(shù)的43.9%；校外社會(huì)人員作為信訪人的案件數(shù)為9件，約占總數(shù)的13.6%[5]。究其原因，除了許多歷史遺留問題未能得到妥善解決之外，一些來自于教育領(lǐng)域的舉措也對(duì)教師與學(xué)生群體造成傷害。常常小至調(diào)整教師代課政策都會(huì)引起越級(jí)群體上訪事件，甚至有些地方釀成“教師集體罷課”等惡性群體事件。針對(duì)此類現(xiàn)象，當(dāng)前許多高校信訪工作“一線部門”，如校長辦公室或?qū)W校信訪辦公室等，推出了相應(yīng)的創(chuàng)新舉措，例如設(shè)置“校領(lǐng)導(dǎo)接待日”制度，由校領(lǐng)導(dǎo)與教職工、學(xué)生等面談，實(shí)地、及時(shí)地解決問題。

(二)“受訪人”處置偏差、“受訪部門”管理失當(dāng)

當(dāng)前，作為高校信訪工作直接“受訪人”的信訪干部多為學(xué)校處理行政事務(wù)的工作人員，“受訪部門”多以高校黨委辦公室或信訪辦公室為代表的職能部門為主。在“受訪人”層面，由于受理信訪事件在很多高校并非常態(tài)化工作，就造成了作為“受訪人”主體的工作人員形成“平時(shí)不出事”的慣性思維，但一旦出現(xiàn)“出事即大事”的突發(fā)狀況，又缺乏相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)辦法予以處理。與此同時(shí)，許多工作人員的崗位也并非專職處理信訪事件，同時(shí)要處理其他與黨務(wù)、校務(wù)相關(guān)的日常工作。在信訪事件形成的萌芽時(shí)期，由于擔(dān)心影響日常工作正常開展或承擔(dān)責(zé)任而不能正視信訪人的正當(dāng)訴求，導(dǎo)致矛盾激化升級(jí)。此外，部分“受訪人”存在濃重的“官本位”思想，“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”成為了信訪事件解決的“腸梗阻”。在“受訪機(jī)構(gòu)”層面，一些高?！笆茉L部門”本著歸口管理的美好愿景設(shè)置信訪條目，其目的是推進(jìn)高校信訪工作程序化，推動(dòng)信訪事件及時(shí)終結(jié)。但在實(shí)際操作過程中，不同程度上出現(xiàn)了各部門推諉扯皮、多頭管理的現(xiàn)象，遲滯了事件的解決。此外，高校方面也存在公開宣傳信訪法律法規(guī)力度不夠、處理問題程序不透明、未能合理設(shè)置法律援助機(jī)制、未能做到分類處理信訪事件和依法依規(guī)終結(jié)信訪問題的現(xiàn)實(shí)狀況[6]，如此一來，很可能會(huì)致使高校公信力缺失，從而使高校信訪工作法治化建設(shè)陷入“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)，導(dǎo)致越級(jí)上訪事件發(fā)生。針對(duì)這些情況，一些高校采取了包括“受訪人”全職化、素質(zhì)能力提升、專業(yè)技巧培訓(xùn)、大力宣傳相關(guān)制度和政策、信訪制度公開透明化、引入法律援助機(jī)制等措施，取得了良好效果。

(三)信訪渠道網(wǎng)絡(luò)化、便捷化

隨著信息技術(shù)的顛覆式發(fā)展，高校信訪主體得以快速掌握并應(yīng)用以網(wǎng)絡(luò)為主陣地的信訪渠道，并將其作為“弱者的武器”來捍衛(wèi)自身利益。這種效率高、效果好的新渠道迅速取代了傳統(tǒng)以書信等為主的信訪方式，信訪人也切實(shí)獲得了網(wǎng)絡(luò)化途徑所帶來的便利。針對(duì)客觀實(shí)際，自2016年7月1日起，國家信訪局開通了手機(jī)信訪平臺(tái)，許多高校也早就開通了網(wǎng)上信訪渠道，例如官方微博、微信、BBS論壇、PC端官網(wǎng)、移動(dòng)端APP、郵箱等來直面問題，從而適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)的發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步拓寬信訪渠道，方便信訪群眾。信訪人可以通過投訴、辦理、查詢、跟蹤、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等流程對(duì)信訪問題進(jìn)行全方位的跟蹤，真正將信訪工作嵌入互聯(lián)網(wǎng)，為信訪人帶來便利。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在開通手機(jī)信訪平臺(tái)的當(dāng)月，在該平臺(tái)反映訴求人員的平均年齡為39.4歲，低于通過其他方式網(wǎng)上信訪人員。其中，20歲至49歲之間的中青年占80.1%[7]。另以新浪微博為例，截至2016年12月31日，已開通官方微博的高等學(xué)校1168個(gè)，粉絲量累計(jì)達(dá)2725萬，累計(jì)發(fā)博量達(dá)310萬條[8]，其中不乏關(guān)于教職工和學(xué)生反映并要求解決的問題，這種主動(dòng)求新的做法也成為當(dāng)前高校信訪工作法治化的特征。

三 秉要執(zhí)本：我國高校信訪工作法治化的現(xiàn)實(shí)意義

(一)有利于我國高校信訪工作從“法制”向“法治”轉(zhuǎn)變

法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須善于運(yùn)用法治思維。隨著“依法治國”“依法治?！钡壤砟畹牟粩嗌钊胪七M(jìn)，作為一種制度范疇，應(yīng)當(dāng)說當(dāng)前高校信訪工作在“法制”層面上已形成了相對(duì)完備的體系。從信訪工作法制化進(jìn)程的幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來看，1951年，政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》標(biāo)志著我國信訪制度正式確立；1995年頒布和2005年修訂的《信訪條例》進(jìn)一步從制度層面明確保護(hù)信訪人的合法權(quán)益是信訪工作的重點(diǎn)內(nèi)容；2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，把信訪工作納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。與此同時(shí)，教育部不斷結(jié)合教育系統(tǒng)信訪工作出現(xiàn)的新問題、新特征，先后頒布了《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期教育信訪工作的幾點(diǎn)意見》和《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校信訪工作的通知》、修訂了《教育信訪工作規(guī)定》、制定了《教育部直屬高校(單位)信訪問題復(fù)查(復(fù)核)工作規(guī)定》，對(duì)新時(shí)期教育系統(tǒng)信訪工作提出明確要求，規(guī)范了教育系統(tǒng)信訪工作，強(qiáng)調(diào)了高校信訪工作沿著法治化軌道穩(wěn)步前進(jìn)的必要性。

當(dāng)前，我國高校信訪工作在充分保障信訪人合理合法意志及行為的自由方面，還存在著諸多不足，甚至遲滯了學(xué)校綜合治理能力的提升，未能使高校信訪工作的良好預(yù)期功能充分顯現(xiàn)。因此，在當(dāng)前我國高校教育體制改革，尤其是推進(jìn)“雙一流高校”建設(shè)的大背景下，高校信訪工作法治化將著眼點(diǎn)從“法制”視角轉(zhuǎn)移到“法治”視角，有著重大意義。

(二)有利于我國高校信訪工作從“無序”向“有序”轉(zhuǎn)變

良好的秩序是一切美好事物的基礎(chǔ)。高校信訪工作堅(jiān)持走法治化道路，其中重要的一點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)高校信訪工作從“無序”到“有序”的轉(zhuǎn)變。這里的“無序”主要指高校信訪工作內(nèi)部諸要素間呈現(xiàn)出的缺乏秩序和規(guī)則的狀態(tài)。從本質(zhì)上講，無秩序狀態(tài)必然導(dǎo)致混亂的結(jié)果，從而阻滯高校信訪工作的有秩序運(yùn)作?，F(xiàn)代高等教育工作存在于復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)之中，因此高校信訪工作中存在的“無序”和“有序”狀態(tài)會(huì)隨著社會(huì)系統(tǒng)的變化而變化，并且在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。針對(duì)臨時(shí)性問題和矛盾而制定政策和辦法這種帶有“運(yùn)動(dòng)式”特點(diǎn)的“軟法”雖然能短暫解決突出問題，但往往不具備更高層面的約束力，無法發(fā)揮持續(xù)性作用。因此，試圖讓高校信訪工作達(dá)到“有序”的狀態(tài)，就必須將其運(yùn)作程序納入法治化的框架之中，通過一系列的“硬法”將高校信訪工作辦法和程序以法律法規(guī)的形式固定下來。以法治化的方式，致力于實(shí)現(xiàn)高校信訪工作從“無序”向“有序”轉(zhuǎn)變，為我國高校信訪工作法治化提供有力保障。

(三)有利于我國高校信訪工作從“善法”到“善治”轉(zhuǎn)變

立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。高校治理是國家治理的重要內(nèi)容，推動(dòng)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)和重大課題。作為高校信訪工作法治化的靜態(tài)前提，“善法”之所以被制定和遵循，其最終目標(biāo)還是實(shí)現(xiàn)高校工作運(yùn)行的“善治”狀態(tài)?？梢哉f，信訪制度本身就是善治理念的初級(jí)表現(xiàn)形態(tài)。我國設(shè)立信訪制度，前提就是承認(rèn)自己的執(zhí)政能力尚有欠缺，以期通過信訪制度來聽取民意、集中民智，為人民造福。

從一定程度上來說，高校行政化已經(jīng)成為高校信訪工作法治化的主要障礙。在強(qiáng)大的行政權(quán)力以及高校自身短視行為影響下，教職員工、學(xué)生等群體的權(quán)利受到不同程度的侵犯，導(dǎo)致各類新的、更加復(fù)雜的信訪問題屢有出現(xiàn)。因此，要在高校和師生良好溝通的基礎(chǔ)上構(gòu)建高校信訪工作“善治”局面，把師生的權(quán)利落到實(shí)處，努力打造“服務(wù)型高?！钡牧己眯蜗蟆Ｊ垢咝９芾韺优c師生之間的交流由以往的“單向性”向“雙向性”轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為高校信訪工作法治化的價(jià)值訴求。

四 結(jié)語

信訪工作千頭萬緒，必須發(fā)揮法治功能的正向引領(lǐng)作用，從而及時(shí)化解矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程?！盵9]高校作為我國重要的基層單位，其信訪工作是國家信訪工作的重要組成部分。而依法治訪，又是全面推進(jìn)“依法治國”“依法治校”的重要一環(huán)。當(dāng)前我國高校信訪工作出現(xiàn)許多新的特征、新的矛盾，對(duì)高校信訪工作法治化提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，客觀地分析高校信訪工作法治化的歷史進(jìn)程、當(dāng)前特征和現(xiàn)實(shí)意義，為推動(dòng)高校信訪工作的法治化進(jìn)程廓清思路，十分迫切。