地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的限制因素分析
——以草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀的考察為視角

嚴(yán) 海 劉曉莉

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130117）

草原是一個(gè)具有多重價(jià)值的生態(tài)要素，對(duì)草原生態(tài)的治理在我國(guó)顯得尤為重要。在草原生態(tài)治理方面，當(dāng)下由于部分因素的影響，使得我國(guó)地方政府在草原生態(tài)治理能動(dòng)性的發(fā)揮方面受到了一定程度的限制，對(duì)這些限制因素進(jìn)行分析并找出解決問(wèn)題的途徑可以促進(jìn)地方政府更積極、主動(dòng)地進(jìn)行草原生態(tài)治理，進(jìn)而能夠更好地保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。草原生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)草原生態(tài)保護(hù)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排〔1〕。草原生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)當(dāng)下草原生態(tài)治理的重要舉措，本文擬以草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀的考察為視角，從觀念、模式、制度三個(gè)層面，分析目前地方政府在草原生態(tài)治理能動(dòng)性的發(fā)揮方面存在哪些限制因素，并嘗試提出解決方案。

一、生態(tài)價(jià)值觀念的偏差

生態(tài)價(jià)值觀念屬于理念層面的內(nèi)容，生態(tài)價(jià)值觀念的偏差是限制地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性發(fā)揮的第一個(gè)因素。①?gòu)捻攲釉O(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)目前在環(huán)境治理中的生態(tài)價(jià)值觀念并不偏差，此處所指“偏差”是針對(duì)地方政府的治理實(shí)踐而言的。生態(tài)價(jià)值觀念的偏差主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，地方政府在人類中心主義和生態(tài)中心主義價(jià)值觀之間的搖擺不定；其二，在各生態(tài)要素間生態(tài)價(jià)值的重視程度不盡相同。

（一）兩種生態(tài)價(jià)值觀之間的搖擺不定

人類中心主義和生態(tài)中心主義是生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)倫理學(xué)在人與自然關(guān)系的認(rèn)識(shí)上根本對(duì)立的兩種價(jià)值觀念。在生態(tài)環(huán)境日益惡化的當(dāng)今世界，對(duì)人類中心主義的批判呼聲越來(lái)越高，但是我們?nèi)孕栀|(zhì)疑，人類中心主義是否不該繼續(xù)堅(jiān)持，以及生態(tài)中心主義所描繪的人類社會(huì)狀況又是否真的能以人們所期望的方式實(shí)現(xiàn)嗎？筆者認(rèn)為，生態(tài)中心主義在現(xiàn)實(shí)世界中的實(shí)現(xiàn)至少存在兩個(gè)方面的障礙。其一，生態(tài)中心主義的實(shí)現(xiàn)受現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境的制約，環(huán)境治理在一國(guó)現(xiàn)實(shí)政治活動(dòng)中的形勢(shì)是極為復(fù)雜的，生態(tài)中心主義所主張的路線在現(xiàn)實(shí)政治環(huán)境當(dāng)中并不是能夠得以順利實(shí)現(xiàn)的。其二，生態(tài)中心主義的主張可能損及人類自身的安全，生態(tài)中心主義內(nèi)部也存在不同的主張，部分主張甚至以犧牲人類的核心利益為代價(jià)，這顯然與人類文明的意旨是背道而馳的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為的是，人類中心主義的主張并非一無(wú)是處，而生態(tài)中心主義的主張也并不是絕對(duì)真理、且難以完全實(shí)現(xiàn)。

在草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋尘跋驴创鲜鰞煞N生態(tài)價(jià)值觀可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中常出現(xiàn)在兩種生態(tài)價(jià)值觀之間“搖擺不定”的情況，對(duì)于二者的取舍難以做出合理決斷。在地方政府方面，環(huán)境保護(hù)的觀念雖也已成為政府機(jī)關(guān)及其工作人員普遍認(rèn)同的觀念，但因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，許多情況下地方政府卻又不得不舍棄生態(tài)利益而選擇經(jīng)濟(jì)利益，這種狀況是環(huán)境治理作為一種政治活動(dòng)時(shí)在運(yùn)行過(guò)程不可避免的一個(gè)問(wèn)題。西方有學(xué)者將解決環(huán)境問(wèn)題的方法按照話語(yǔ)體系的不同進(jìn)行了分類：主張?jiān)鲩L(zhǎng)極限的生存主義及與其對(duì)立的認(rèn)同永遠(yuǎn)增長(zhǎng)的普羅米修斯主義，包括行政理性主義、民主實(shí)用主義、經(jīng)濟(jì)理性主義在內(nèi)的具體問(wèn)題的解決，世界范圍內(nèi)普遍認(rèn)同的尋求可持續(xù)性、增強(qiáng)綠色意識(shí)和實(shí)踐綠色政治的綠色激進(jìn)主義〔2〕。從上述環(huán)境問(wèn)題解決的諸多方法中可以看出，地方政府真正能夠有所作為的基本只有綠色激進(jìn)主義中的增強(qiáng)綠色意識(shí)，即宣傳生態(tài)保護(hù)的觀念，其他方法更多的是在國(guó)家甚至是世界層面才能得以實(shí)踐。同時(shí)，即便是在增強(qiáng)綠色意識(shí)方面，地方政府能夠收到的實(shí)際效果也是有限的，在草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊暯窍拢皇侵醒胝恢币苍谕ㄟ^(guò)各種途徑宣傳環(huán)境保護(hù)觀念，地方政府難有更加有效的宣傳力度；二是草原距離多數(shù)人的生活區(qū)域較遠(yuǎn)，草原綠色意識(shí)的增強(qiáng)對(duì)多數(shù)人的意義并不直接；三是在草原牧區(qū)內(nèi)牧民原本就有天然、樸素的保護(hù)草原的情結(jié)，基本不需要進(jìn)行特殊的宣傳?？梢哉J(rèn)為，在國(guó)家層面對(duì)于環(huán)境民主主義所主張的權(quán)力下放尚持猶豫不決態(tài)度的情況下，難免限制了地方政府在環(huán)境治理包括草原生態(tài)治理過(guò)程中能動(dòng)性的發(fā)揮。

（二）對(duì)各生態(tài)要素的重視程度不同

在生態(tài)價(jià)值觀念發(fā)生整體偏差的前提下，在各個(gè)生態(tài)要素之間也存在著不同的“待遇”。草原具有巨大的生態(tài)價(jià)值，而我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)此缺乏明確的認(rèn)識(shí)。“在傳統(tǒng)文化中鄙視草的詞匯隨處可見(jiàn)……這種輕視草原的錯(cuò)誤觀念，給草原生態(tài)保護(hù)帶來(lái)極大的負(fù)面影響?！薄?〕所謂的“公地悲劇”和“搭便車(chē)”現(xiàn)象在草原這里有著更加清晰的表現(xiàn)。因?yàn)閷?duì)草原生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)偏差，使政府對(duì)草原的重視程度不夠，這不僅反映在整體生態(tài)補(bǔ)償體系下對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)注度較低，也反映在具體的制度設(shè)計(jì)上，草原生態(tài)補(bǔ)償較之森林、流域等要素的生態(tài)補(bǔ)償而言不合理之處更加明顯。例如針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，未充分顧及發(fā)展機(jī)會(huì)成本在草原生態(tài)補(bǔ)償中顯得尤為不合理，因?yàn)槟撩衽c草原之間的聯(lián)系較之其他生態(tài)要素與人們的聯(lián)系更加緊密。這一情況在地方政府層面的反映是，與森林生態(tài)補(bǔ)償相對(duì)照，部分地方政府會(huì)有針對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)政策和財(cái)政計(jì)劃。例如，北京市從2010年開(kāi)始，建立山區(qū)集體公益林生態(tài)效益促進(jìn)發(fā)展資金，按照每年每畝24元的基本補(bǔ)償和16元的增效補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行森林生態(tài)效益的補(bǔ)償〔4〕。而地方政府針對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償所制定的政策多是結(jié)合本地實(shí)際狀況，對(duì)中央政府相關(guān)政策的進(jìn)一步細(xì)化，且通常缺少專門(mén)的財(cái)政計(jì)劃。

生態(tài)價(jià)值觀念雖然只是理念層面的內(nèi)容，但生態(tài)價(jià)值觀念的偏差對(duì)地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的發(fā)揮所起到的限制作用并不能輕視，因?yàn)橐粋€(gè)良好制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有一個(gè)正確的價(jià)值觀念做指引，理念層面的內(nèi)容其影響作用往往是隱性的。在人類中心主義和生態(tài)中心主義兩種價(jià)值觀念之間，并不存在非此即彼的關(guān)系，人們應(yīng)當(dāng)辯證對(duì)待這兩種價(jià)值觀念。具體而言，人類應(yīng)當(dāng)在肯定自身發(fā)展歷史的前提下，以非主體性視域看待自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，在尊重自然和保護(hù)自然的過(guò)程中，也不應(yīng)當(dāng)損及人類自身的根本利益，“只有實(shí)現(xiàn)了人的自然性和自然的屬人性的統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)人的自然主義與自然的人道主義的統(tǒng)一”〔5〕。而在不同生態(tài)要素之間，即便各種生態(tài)要素的生態(tài)價(jià)值確實(shí)有所差別，也不應(yīng)對(duì)其中某種生態(tài)要素過(guò)分地輕視，特別是某些生態(tài)要素看似微不足道、實(shí)則價(jià)值巨大，草原便是如此。重視草原生態(tài)治理在事實(shí)上已經(jīng)成為一種頂層設(shè)計(jì)，因此在地方政府層面也應(yīng)當(dāng)對(duì)草原的生態(tài)價(jià)值有清晰認(rèn)識(shí)，在草原生態(tài)治理方面有更加主動(dòng)的作為。

二、項(xiàng)目治國(guó)模式的缺陷

目前我國(guó)所采取的環(huán)境治理模式屬于一種“項(xiàng)目治國(guó)”模式?！绊?xiàng)目治國(guó)”的命題最早出現(xiàn)在財(cái)政學(xué)領(lǐng)域，后有學(xué)者將其引入到環(huán)境治理領(lǐng)域，主要還是在財(cái)政支出的模式問(wèn)題上進(jìn)行探討。此類研究認(rèn)為，我國(guó)目前在環(huán)保投入的財(cái)政支出上通常是以“項(xiàng)目治國(guó)”的形式呈現(xiàn)出來(lái)的，具體表現(xiàn)為“事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收”，意即中央政府通過(guò)某個(gè)特定項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境治理，具體的項(xiàng)目執(zhí)行是地方政府的職責(zé)，但財(cái)政權(quán)卻收歸中央所有。如此一來(lái)，總量較小的地方財(cái)政難免會(huì)在環(huán)境治理過(guò)程中捉襟見(jiàn)肘〔6〕。在草原生態(tài)治理方面，我國(guó)針對(duì)草原生態(tài)治理實(shí)施過(guò)兩個(gè)重大舉措，一個(gè)是2003年開(kāi)始的退牧還草工程，另一個(gè)是2011年開(kāi)始的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。這兩個(gè)舉措也都是以項(xiàng)目的形式來(lái)治理草原，具有明顯的政策性特點(diǎn)。環(huán)境治理的“項(xiàng)目治國(guó)”模式存在固有的缺陷，這同樣會(huì)限制地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的發(fā)揮。

“項(xiàng)目治國(guó)”模式會(huì)導(dǎo)致草原生態(tài)治理過(guò)程中地方政府對(duì)項(xiàng)目政策內(nèi)容中的不合理部分不能進(jìn)行有效的調(diào)整，例如對(duì)于草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整在地方政府的實(shí)踐過(guò)程中便存在靈活性不足的問(wèn)題。目前我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裂a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為7.5元/畝，這一標(biāo)準(zhǔn)通行全國(guó)，卻在很多區(qū)域范圍內(nèi)顯得不盡合理。有學(xué)者利用機(jī)會(huì)成本法對(duì)內(nèi)蒙古三個(gè)旗縣的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估算，結(jié)果顯示不同地區(qū)的禁牧補(bǔ)助合理標(biāo)準(zhǔn)有較大差別，最低為5.97元/畝，最高為10.90元/畝〔7〕，后者較前者高出近一倍。另有學(xué)者指出，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、支付能力和公眾需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并根據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則進(jìn)一步將草原生態(tài)補(bǔ)償劃分為五個(gè)發(fā)展階段：第一階段為直接成本補(bǔ)償階段，第二階段為直接成本加部分機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償階段，第三階段為直接成本加全部機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償階段，第四階段為直接成本加全部機(jī)會(huì)成本再加部分草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值補(bǔ)償階段，第五階段為按需全部補(bǔ)償階段。我國(guó)目前整體處于第二階段向第三階段過(guò)渡的時(shí)期〔8〕。應(yīng)當(dāng)肯定，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的認(rèn)識(shí)是正確且有價(jià)值的，但動(dòng)態(tài)調(diào)整不應(yīng)只包含時(shí)間維度的調(diào)整。筆者認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)下我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際狀況，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整應(yīng)包含以下四個(gè)方面：一是時(shí)間維度的調(diào)整，二是空間地域維度的調(diào)整，三是存在介入因素時(shí)的調(diào)整，四是與占有草原面積對(duì)應(yīng)關(guān)系的調(diào)整。筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述四個(gè)方面的動(dòng)態(tài)調(diào)整在地方政府草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際運(yùn)行中幾乎是不存在的，或者是部分存在但動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活性明顯不足，不能有效保證草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果的合理性。而部分動(dòng)態(tài)調(diào)整的內(nèi)容在實(shí)踐中也存在著交叉關(guān)系，這導(dǎo)致地方政府草原生態(tài)補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整可能出現(xiàn)的問(wèn)題更加復(fù)雜。同時(shí)，因法律權(quán)限不明，草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也很難在地市級(jí)以下的地方政府展開(kāi)。由此可見(jiàn)，“項(xiàng)目治國(guó)”的環(huán)境治理模式對(duì)地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的發(fā)揮是極為不利的。

“項(xiàng)目治國(guó)”模式的固有缺陷使地方政府在進(jìn)行草原生態(tài)治理時(shí)能動(dòng)性發(fā)揮不足，對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不易取得預(yù)期的效果。但以實(shí)事求是的態(tài)度來(lái)看，“項(xiàng)目治國(guó)”模式在環(huán)境治理、包括草原生態(tài)治理方面還是取得了一定的成績(jī)，可以認(rèn)為，“項(xiàng)目治國(guó)”模式是一把“雙刃劍”，利弊并存。因此，為了讓地方政府更好地發(fā)揮草原生態(tài)治理的能動(dòng)性，針對(duì)“項(xiàng)目治國(guó)”模式還需進(jìn)行一定的改進(jìn)：首先，項(xiàng)目設(shè)計(jì)需要更加科學(xué)、合理，盡量抑制可能存在的弊端，以保證項(xiàng)目預(yù)期的效果更易實(shí)現(xiàn)；其次，項(xiàng)目?jī)?nèi)容應(yīng)當(dāng)賦予地方政府更多的自主權(quán)，從而有利于地方政府更好地發(fā)揮治理能動(dòng)性；再次，應(yīng)以項(xiàng)目規(guī)劃為指引，探索更多的草原生態(tài)治理的手段與方法；最后，當(dāng)?shù)胤秸軌蜉^為充分地發(fā)揮治理能動(dòng)性時(shí)，應(yīng)逐步減少甚至取消相關(guān)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變環(huán)境治理的基本模式，并以法律制度作保障，讓地方政府的草原生態(tài)治理活動(dòng)在更加主動(dòng)、靈活的同時(shí)也更加規(guī)范。

三、制度要素權(quán)衡的干擾

地方治理脫離不開(kāi)地方政府所處的整體制度背景，地方政府在進(jìn)行草原生態(tài)治理時(shí)，會(huì)對(duì)某些關(guān)鍵性的制度要素進(jìn)行權(quán)衡，包括經(jīng)濟(jì)、政治、法律等要素，這種權(quán)衡過(guò)程的介入有時(shí)也會(huì)干預(yù)到地方政府草原治理能動(dòng)性的發(fā)揮。

（一）經(jīng)濟(jì)要素的權(quán)衡

“地方政府”這一主體概念是較為抽象的，對(duì)于環(huán)境治理而言，作為一個(gè)特定行政級(jí)別整體構(gòu)成的地方政府并不是環(huán)境治理的直接主體，而是在區(qū)分具體的生態(tài)要素后，交由地方政府各不同的職能部門(mén)來(lái)作為對(duì)應(yīng)的治理主體。草原生態(tài)治理在各地方政府內(nèi)多交由農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、草原監(jiān)理等部門(mén)負(fù)責(zé)，如此一來(lái)，“項(xiàng)目治國(guó)”模式下中央的財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移的形式在地方政府內(nèi)部也會(huì)有所體現(xiàn)。作為職能部門(mén)而存在的草原生態(tài)治理機(jī)關(guān)其自身的財(cái)政能力是有限的，筆者在調(diào)研中了解到，地方政府草原生態(tài)治理部門(mén)很少有在中央草原生態(tài)補(bǔ)償政策所劃撥資金的基礎(chǔ)上額外增加資金，即使有所增加但額度也極為有限。而作為整體構(gòu)成的地方政府在偏重于其所重視的生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償措施時(shí)，僅會(huì)在偏重的生態(tài)要素下投入更多的資源。對(duì)于不受重視的諸如草原這類生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償措施，地方政府在財(cái)權(quán)統(tǒng)一、不向這類生態(tài)要素傾斜的前提下卻將具體的生態(tài)治理職責(zé)交給相應(yīng)的職能部門(mén)。同時(shí)，許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直主張利用效益和效率的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待政府的資源配置功能，認(rèn)為“代表全社會(huì)利益的政府，應(yīng)該管理提供作為公共物品的環(huán)境與自然資源，使其得到合理的使用，增進(jìn)社會(huì)的總產(chǎn)出和總福利”〔9〕。盡管草原生態(tài)治理部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡是可以理解的，但這種權(quán)衡勢(shì)必也會(huì)影響到治理能動(dòng)性的發(fā)揮。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種經(jīng)濟(jì)要素的權(quán)衡在現(xiàn)實(shí)的草原生態(tài)治理過(guò)程中情況往往比想象中的更為復(fù)雜。例如吉林省白城市下轄的某國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，目前由某國(guó)有企業(yè)代管，企業(yè)下屬子公司負(fù)責(zé)農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部絕大多數(shù)行政管理事務(wù)，這在事實(shí)上擔(dān)負(fù)起了政府及其職能部門(mén)的角色。該農(nóng)場(chǎng)擁有農(nóng)田和草地各1.5萬(wàn)余公頃，代管企業(yè)主要的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源便是承包農(nóng)田和草地。筆者在了解該農(nóng)場(chǎng)草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀的過(guò)程中獲知，代管企業(yè)的管理層自身對(duì)于生態(tài)保護(hù)有著極為明晰的認(rèn)識(shí)，然而，因企業(yè)需要給付管理層的工資以及企業(yè)員工的社會(huì)保障費(fèi)用，且這筆費(fèi)用本身數(shù)額也較大，企業(yè)有時(shí)不得不實(shí)行開(kāi)墾草原這種違法甚至?xí)?gòu)成犯罪的行為，因?yàn)槊慨€農(nóng)田的承包費(fèi)用是6500元，而每畝草地的承包費(fèi)用僅有300元。①該農(nóng)場(chǎng)農(nóng)田、草地面積及承包費(fèi)用數(shù)據(jù)通過(guò)與代管企業(yè)管理層座談而獲取。由此可見(jiàn)，這種經(jīng)濟(jì)要素的權(quán)衡對(duì)草原生態(tài)治理、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施都會(huì)造成較為惡劣的影響，地方政府治理能動(dòng)性的發(fā)揮也難免會(huì)受到嚴(yán)重的限制。

（二）政治要素的權(quán)衡

地方政府在進(jìn)行草原生態(tài)治理時(shí)也會(huì)權(quán)衡整體制度環(huán)境中的某些政治要素，而政治要素有時(shí)也與經(jīng)濟(jì)要素密不可分。例如我國(guó)某省的省級(jí)政府曾提出省內(nèi)糧食增產(chǎn)百億斤的工程，這雖然屬于一個(gè)經(jīng)濟(jì)工程，但經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下發(fā)到下級(jí)各地方政府后，在一定程度上也帶有了政治任務(wù)的色彩。當(dāng)糧食畝產(chǎn)在短時(shí)間內(nèi)不能取得質(zhì)的突破時(shí)，犧牲部分不受重視的生態(tài)要素而換取糧食增產(chǎn)便是不可避免的。此時(shí)，草原常被當(dāng)作尋求糧食增產(chǎn)的生態(tài)要素，在經(jīng)濟(jì)夾雜政治任務(wù)下達(dá)后，地方政府有時(shí)只能犧牲生態(tài)利益而獲取經(jīng)濟(jì)利益。在此情況下，地方政府發(fā)揮草原生態(tài)治理能動(dòng)性幾乎成為不可能的事情。在經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益之間，因經(jīng)濟(jì)利益可能伴隨著更多的政治力量，使其成為一種較為強(qiáng)勢(shì)的要素，當(dāng)生態(tài)利益碰撞到經(jīng)濟(jì)利益后，脆弱的要素往往便會(huì)向強(qiáng)勢(shì)的要素妥協(xié)。

（三）法律要素的權(quán)衡

法律要素同樣會(huì)成為地方政府進(jìn)行權(quán)衡而需考慮的事項(xiàng)，且因法律的穩(wěn)定性所限，許多情況還難以在短時(shí)間內(nèi)有明顯改變，問(wèn)題的解決便顯得困難重重。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，“我國(guó)多樣的農(nóng)村地權(quán)關(guān)系、復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題、模糊的確權(quán)改革認(rèn)知以及傳統(tǒng)的集體主義等均對(duì)確權(quán)改革造成了阻礙”〔10〕，農(nóng)村地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀所帶來(lái)的問(wèn)題似乎在現(xiàn)階段并不容易得到解決。而在部分擁有草原的城鎮(zhèn)地區(qū)，②此處草原是指可用于放牧的草原，不包括作為綠化功能使用的城鎮(zhèn)草地。問(wèn)題對(duì)于地方政府（或行使政府職能的行政事務(wù)管理單位）而言同樣顯得較為復(fù)雜，難免需要進(jìn)行一定的權(quán)衡。仍以上述吉林省白城市某國(guó)有農(nóng)場(chǎng)為例，該農(nóng)場(chǎng)中草原的所有權(quán)歸國(guó)家所有，而使用權(quán)則歸代管企業(yè)享有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包人享有。享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包人若擁有需要禁牧的草原，則可以領(lǐng)取草原生態(tài)補(bǔ)償中的禁牧補(bǔ)助。而該農(nóng)場(chǎng)內(nèi)又有部分草原因不適合放牧而未能承包出去，由此可推斷出這部分草原是應(yīng)該被禁牧的。這部分草原的所有權(quán)和使用權(quán)依舊由各自的主體所享有，但承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是落空的，而目前草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象僅及于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，作為擁有使用權(quán)的代管企業(yè)則領(lǐng)取不到任何補(bǔ)償款。與此同時(shí)，未承包出去的草原依舊有周邊的部分農(nóng)牧民進(jìn)行偷牧，雖然這部分農(nóng)牧民未因這部分草原而取得禁牧補(bǔ)助，似無(wú)義務(wù)進(jìn)行禁牧，但這也在事實(shí)上造成了對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的破壞。代管企業(yè)因法律的物權(quán)規(guī)定而無(wú)法取得補(bǔ)償款，在針對(duì)法律要素進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)衡后，基本不再顧及對(duì)這部分草原的保護(hù)，這自然也構(gòu)成了草原生態(tài)治理能動(dòng)性的喪失。

制度要素權(quán)衡的介入對(duì)地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的發(fā)揮難免會(huì)造成一定的影響作用，但需要強(qiáng)調(diào)的是，制度要素權(quán)衡的介入所帶來(lái)的影響作用未必都是負(fù)面的，地方政府在做了某種權(quán)衡后完全可能積極、主動(dòng)地發(fā)揮草原生態(tài)治理能動(dòng)性，做出更有利于保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的決策。由此可見(jiàn)，對(duì)某種制度要素進(jìn)行權(quán)衡和這種權(quán)衡過(guò)程的介入并不能單獨(dú)成為限制地方政府治理能動(dòng)性發(fā)揮的因素，是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)本身存在不合理之處，才會(huì)讓地方政府決策的出發(fā)點(diǎn)是為了更有利于主觀意愿而非客觀現(xiàn)實(shí)，因此，對(duì)不合理制度內(nèi)容的改進(jìn)與完善便成了關(guān)鍵。但在地方政府層面而言，某些不合理的制度并不是靠自身能力便可改觀的，例如政治環(huán)境、法律規(guī)定等，往往都需要中央層面的制度完善措施。進(jìn)一步而言，地方政府治理能動(dòng)性的發(fā)揮不僅需要地方政府自身進(jìn)行某些轉(zhuǎn)變，很多時(shí)候還依賴頂層設(shè)計(jì)的變革。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)價(jià)值觀念的偏差、項(xiàng)目治國(guó)模式的缺陷、制度要素權(quán)衡的干擾是地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性三個(gè)重要的限制因素，而這三個(gè)限制因素之間也存在著密切的聯(lián)系。因?yàn)樯鷳B(tài)觀念的偏差才會(huì)導(dǎo)致對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的理解僅停留在概念層面，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目治國(guó)模式成了環(huán)境治理的基本模式；因?yàn)轫?xiàng)目治國(guó)模式對(duì)地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性發(fā)揮的不利影響，使地方政府不得不進(jìn)行多方位的制度要素權(quán)衡，從而進(jìn)一步抑制了治理能動(dòng)性的發(fā)揮。因此，改善此種現(xiàn)狀是一個(gè)系統(tǒng)性工程。首先，需要端正生態(tài)價(jià)值觀念，辯證對(duì)待人類中心主義和生態(tài)中心主義兩種價(jià)值觀，同時(shí)重視草原的生態(tài)價(jià)值；其次，需要改變目前環(huán)境治理的項(xiàng)目治國(guó)模式，但改變的過(guò)程需要逐步完成；最后，制度建設(shè)仍是最為關(guān)鍵的內(nèi)容，對(duì)于制度設(shè)計(jì)的不合理之處需要著力進(jìn)行改進(jìn)，除了為地方政府營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治環(huán)境外，更重要的是應(yīng)當(dāng)建立一套完善的法律制度。本文主要對(duì)地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的限制因素進(jìn)行了分析，而對(duì)后續(xù)的完善對(duì)策只做了一個(gè)初步設(shè)想，這主要因?yàn)椋阂粍t對(duì)問(wèn)題的分析本身便為完善對(duì)策提供了路徑，二則雖然有此路徑但對(duì)于現(xiàn)狀的改善是一個(gè)艱巨、復(fù)雜的任務(wù)。因此，對(duì)地方政府草原生態(tài)治理能動(dòng)性的促進(jìn)和對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償制度的完善還需要理論界的進(jìn)一步研究和實(shí)務(wù)界的進(jìn)一步實(shí)踐與探索。