農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與社會保障制度的邏輯演進及互促研究

陳映儒

(成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610059)

一、引言

加快推進農(nóng)村土地制度改革，提高土地資源利用率是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一方面是深化我國農(nóng)村土地改革的重要體現(xiàn)，另一方面也是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)土地、技術(shù)、資本等要素有效結(jié)合，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的切實步驟[1]。為此，近年來以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的土地制度改革持續(xù)推進，中央也多次在一號文件中進行闡釋和強調(diào)。2019年2月19日，改革開放以來第16個聚焦“三農(nóng)”的一號文件發(fā)布，其中就指出要深入土地流轉(zhuǎn)制度改革[2]。2020年2月5日，中央一號文件進一步強調(diào)了推進農(nóng)村土地改革，重點推進宅基地產(chǎn)權(quán)改革和加強土地監(jiān)管、農(nóng)村用地規(guī)劃等一系列制度建設(shè)[3]。加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)應(yīng)是破解農(nóng)村土地用地難題的關(guān)鍵。 梳理當(dāng)前研究文獻，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究較多，其中王然等關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的社會保障問題[4]、張春霞針對土地保障與社會保障的性質(zhì)和關(guān)系、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)村社會保障和土地流轉(zhuǎn)進行研究[5]，閆小歡等基于對河南省479 個農(nóng)戶的調(diào)查分析，運用 Tobit 模型對農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)、農(nóng)村社會保障與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系進行了實證分析[6]，此外周長城等提出以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為契機， 對如何完善農(nóng)村社會保障體系提出了建議措施[7]。當(dāng)前研究文獻對制約土地流轉(zhuǎn)的社會保障問題以及二者之間的關(guān)系等進行分析，也針對當(dāng)前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及農(nóng)村社會保障水平進行了實證分析，對推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革研究提供了有益參考。但當(dāng)前文獻研究還存在一些問題，例如對土地產(chǎn)權(quán)改革政策和農(nóng)村社會保障政策的演進缺乏機制性分析。針對于此，本文從我國土地產(chǎn)權(quán)改革政策和農(nóng)村社會保障政策的演進機制分析入手，結(jié)合我國土地流轉(zhuǎn)制度和社會保障制度實施現(xiàn)狀，分析二者之間的契合性和相互影響機制，進而從完善社會保障制度和推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面提出加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施和建議。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和社會保障制度的歷史演進分析

(一)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的歷史演進

1.中華人民共和國成立初期至1984年土地流轉(zhuǎn)分析

中華人民共和國成立初期，全國百廢待興，中央人民政府在已有土地制度基礎(chǔ)上，進行改革并頒布了《中華人民共和國土地改革法》。依據(jù)這一改革法，國家允許土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地所有權(quán)歸廣大農(nóng)民所有。1956 年完成社會主義改造，1958年農(nóng)村建立人民公社，人民公社代表農(nóng)民經(jīng)營土地，土地流轉(zhuǎn)陷入停滯。這個局面一直持續(xù)到1978年改革開放以后。直至1984 年，中央一號文件第一次在政策層面上默許了農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，但還缺少立法支持，實際中的任何土地流轉(zhuǎn)形勢仍然被禁止。因此，1984年可作為土地流轉(zhuǎn)政策再啟航的分水嶺[8]。

2.1984-2017年土地流轉(zhuǎn)制度的歷史變遷

1984年以后，隨著土地流轉(zhuǎn)政策的逐步松動，國家開始以立法的形式推動土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村改革進一步深入，根據(jù)不同時間階段和相關(guān)政策與法律法規(guī)的具體內(nèi)容，可以把我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的變遷分為四個階段： (1)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重新開始階段(1984-1992年)。 1984年至1992年是一個過渡階段，既有從禁止流轉(zhuǎn)到允許流轉(zhuǎn)的政策變遷，也有從單一到多元的方式變遷，更有從無償流轉(zhuǎn)活動到有償流轉(zhuǎn)活動的制度變遷。由于改革開放初期的農(nóng)村土地制度改革對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響是一次突發(fā)效應(yīng)，到 1984 年制度改革的沖擊基本釋放完畢[12]，導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度有所放慢，而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所帶來的負面效應(yīng)也日益顯著。1986 年，國家立法支持土地流轉(zhuǎn)，但在方式上是單一的，并且是無償?shù)?，禁止以買賣、出租等形式流轉(zhuǎn)土地。1988 年 4 月，國家又進一步修訂憲法，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)賦予了合法地位。中國于 1992 年正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，中國的土地改革進入關(guān)鍵期。

(2)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進一步發(fā)展階段(1993-2002 年)。隨著改革開放的進一步深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁，一些農(nóng)村土地被當(dāng)作非農(nóng)化用途，土地資源供應(yīng)緊張。針對這一情況，國家對《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)進一步進行修訂，新修訂的土地管理法對土地用途進行了嚴格管控，并主動引導(dǎo)土地資源的有序利用。土地流轉(zhuǎn)問題日益受到政府的高度重視，土地流轉(zhuǎn)行為得到有效管理和控制。在這一時期，處于政府強制管控之下的土地流轉(zhuǎn)，也出現(xiàn)了一些非市場化的傾向。例如有些地方政府強制農(nóng)戶以“反租倒包”和“兩田制”兩種方式進行土地流轉(zhuǎn)，而中央法律監(jiān)管處于空白期，從而在一定程度上造成土地流轉(zhuǎn)的灰色地帶。在土地流轉(zhuǎn)形式上，政府允許土地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式依法有償轉(zhuǎn)讓承包方，也允許進行轉(zhuǎn)包，在轉(zhuǎn)包期內(nèi)其合法權(quán)益受法律保護。另外在一些地區(qū)，也出現(xiàn)了農(nóng)戶責(zé)任地交由集體進行規(guī)模經(jīng)營的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在流轉(zhuǎn)過程中，按照新修訂的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，土地用途在流轉(zhuǎn)中被嚴格管控，不得隨意改變，同時流轉(zhuǎn)行為必須自覺自愿依法有償進行，加強政府引導(dǎo)。

(3)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面完善階段(2003-2012年)。在《土地管理法》基礎(chǔ)上， 2003 年國家又開始實行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。在該部法律中，首次對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原則、方式和其他相關(guān)事項進行了明確規(guī)定。這不僅使土地流轉(zhuǎn)行為有法可依，也大大加快了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。這樣“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”就代替了先前的“使用權(quán)流轉(zhuǎn)”而頻繁出現(xiàn)在相應(yīng)的政策文件和法律法規(guī)當(dāng)中。在此基礎(chǔ)上，中央進一步加強市場管理和市場機制建設(shè)，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，強化為土地交易的市場服務(wù)和職能轉(zhuǎn)變。國家通過健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給予較全面的規(guī)范。這樣，土地承包經(jīng)營權(quán)被明確為一種用益權(quán)而促進了土地流轉(zhuǎn)市場的健全和完善。土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，促進了農(nóng)村多種形式的適度規(guī)?；?jīng)營，也促進了生產(chǎn)經(jīng)營方式的創(chuàng)新。

(4)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的全面創(chuàng)新階段(2013-2017 年)。2013年以后，隨著改革開放的進一步深化，土地產(chǎn)權(quán)制度改革進一步深化，農(nóng)村土地改革的方向被進一步明確，產(chǎn)權(quán)形式多樣，產(chǎn)權(quán)概念內(nèi)涵進一步明確。土地產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”具體實現(xiàn)形式便成為今后一段時期土地流轉(zhuǎn)政策和制度研究的焦點[8]。

(二)我國農(nóng)村社會保障政策的歷史演進

1.中華人民共和國成立初期政府單一管理的農(nóng)村社會保障得以確立

中華人民共和國成立初期，我國實行高度集中的管理體制，社會保障也由政府集中統(tǒng)籌管理，各種社會保障制度還不夠健全和完善。隨著1956年社會主義改造的完成和1958 年人民公社體制的全面建立，以社會救助、合作醫(yī)療、自然就業(yè)等制度為核心的社會保障制度體系被建立起來。而過去與小農(nóng)經(jīng)濟、自然經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村家庭保障功能迅速退化[9]。制度內(nèi)容體系具體體現(xiàn)在以下幾方面：

(1)社會救助制度。社會救助制度主要包括自然災(zāi)害救助和生活困難救助，主要表現(xiàn)形式是救災(zāi)、“五保戶”供養(yǎng)和困難戶救濟，是社會保障制度體系中層次最低的措施和手段。從社會主義改造的基本完成，到1958年實行人民公社，我國由于采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)濟條件十分困難，經(jīng)濟救助的基礎(chǔ)還比較薄弱，導(dǎo)致社會救助功能比較低，許多災(zāi)民并沒有得到基本保障?！拔灞簟惫B(yǎng)制度反映了中國救助制度的進步。

(2)農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度也是中華人民共和國成立后的新的救助制度，這一制度借鑒了20世紀 40 年代陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)立的醫(yī)療合作社的經(jīng)驗，在中華人民共和國成立初期得到推廣，20世紀六七十年代在全國 90%以上的農(nóng)村行政村 (大隊) 進行推廣實施。合作醫(yī)療制度極大地保障了廣大農(nóng)民的身心健康水平，但由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，各地合作醫(yī)療的水平有較大差異。

(3)自然就業(yè)制度。農(nóng)村自然就業(yè)制度也是一項基本保障制度，在農(nóng)村極大地保障了農(nóng)民的基本生活，但也存在一些不符合市場規(guī)律的弊端。例如，當(dāng)農(nóng)業(yè)勞動力存在潛在剩余的時候, 則不利于人力資本在整個國民經(jīng)濟體系中的優(yōu)化配置和勞動力市場的形成,這在中國農(nóng)村是一種常態(tài)。

2.20世紀80年代以家庭和土地為依托的農(nóng)村社會保障制度

中共十一屆三中全會以后, 中國進入了改革時期，農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，社會生產(chǎn)力得到極大提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活力得以釋放，農(nóng)民生活水平得到普遍提高，集體的作用不斷被弱化，全方位低水平的社會保障逐漸被弱化。土地的承載功能增強，并過度承擔(dān)了農(nóng)民的生產(chǎn)資料和社會保障功能。但在城鎮(zhèn)中,許多農(nóng)民工由于身份的固化難以享受城市社會保障，導(dǎo)致土地的最低生活保障功能成為農(nóng)民的“命根子”。社會功能的弱化，將農(nóng)民牢牢地束縛在土地上，阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，土地集約經(jīng)營難以進行。

3.與市場經(jīng)濟接軌中的農(nóng)村社會保障制度

隨著我國改革開放的進一步深入，社會主義市場經(jīng)濟體制得以確立, 20世紀80年代形成的土地最后保障功能已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。這主要表現(xiàn)在：一是來自農(nóng)業(yè)的收入呈現(xiàn)長期的遞減態(tài)勢，農(nóng)民的實際收入陷入停滯階段；二是土地經(jīng)營規(guī)模不斷減小,土地集約化經(jīng)營程度不高。農(nóng)民的實際保障水平下降，因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象較為嚴重。三是公共衛(wèi)生體系不健全，農(nóng)村衛(wèi)生狀況惡化; 就業(yè)問題、 人口老齡化問題都成為農(nóng)村社會保障需要面對的問題。

(1)農(nóng)村養(yǎng)老保障在困難中前行。原因是在一些地區(qū), 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷入停頓狀態(tài)，實踐中也暴露出制度上的不穩(wěn)定性, 存在覆蓋面小、共濟性差等制度性缺陷。

(2)農(nóng)村合作醫(yī)療制度得到恢復(fù)和發(fā)展。一方面, 政府加大了財政投入力度。另一方面, 新農(nóng)村合作醫(yī)療逐步得到發(fā)展。

(3)農(nóng)村最低生活保障制度逐漸成形。作為解決農(nóng)村貧困問題的一種基本補救機制，經(jīng)過1995年的試點工作，農(nóng)村最低生活保障制度逐漸惠及廣大農(nóng)民。這一保障制度的實施，體現(xiàn)了我國農(nóng)村最低生活保障制度的社會救濟功能[9]。

三、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會保障的內(nèi)在邏輯

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的演進和社會保障制度的演進來看，二者存在著一定的內(nèi)在邏輯性。一方面二者存在著內(nèi)在聯(lián)系，又存在著政策層面的沖突。主要表現(xiàn)在以下兩方面：

(一)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的內(nèi)在聯(lián)系

我國土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障政策之間存在一定的相互依存關(guān)系。目前，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地仍然是農(nóng)村農(nóng)民收入的主要來源，因而也成為農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在社會保障中發(fā)揮著十分重要的作用。同時，現(xiàn)有以土地為主要養(yǎng)老保障基礎(chǔ)的方式遠遠不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營逐漸發(fā)展，但只依靠單一土地收入的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式，也無法滿足農(nóng)民的生活需要?，F(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題也阻礙了農(nóng)村農(nóng)民社會保障水平的提高[10]。

土地的社會保障功能逐漸弱化。近年來，農(nóng)村土地撂荒和零租金流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量發(fā)生，一定程度上表明土地資產(chǎn)存在貶值跡象，農(nóng)村土地是否還能維持其社會保障功能需要用發(fā)展的眼光重新審視。從土地的生產(chǎn)資料和就業(yè)保障功能來說，農(nóng)戶承包土地所獲得的收益對于家庭收入的支撐作用減弱。就農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能來看，改革開放 30多年來農(nóng)村土地資產(chǎn)的養(yǎng)老保障價值總體下降了73%。而作為金融抵押品，家庭承包土地所能申請獲得的貸款額度根本無法滿足其資金需求。因此，近年來農(nóng)村土地社會保障功能逐漸弱化，表明新時期農(nóng)民的社會保障須依賴公共社會保障體系的建立完善。

農(nóng)村社會保障制度的完善影響著土地流轉(zhuǎn)進程。我國土地流轉(zhuǎn)進程仍較緩慢，根本原因在于農(nóng)民對社會保障制度的信任度低。首先，部分農(nóng)民基于祖輩對土地的深厚情感，即便從事了非農(nóng)工作，通常也不會放棄土地經(jīng)營權(quán)。其次，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，務(wù)工農(nóng)民涌入城市，但他們依然無法同等享受城市居民的社會保障，這一部分農(nóng)民通常選擇將土地流轉(zhuǎn)給親友，造成土地流轉(zhuǎn)的零散化，不利于規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)經(jīng)營。再次，農(nóng)民作為土地流入方，需要承擔(dān)自然環(huán)境不穩(wěn)定以及市場波動大的風(fēng)險，對于社會保障也有現(xiàn)實需求。我國當(dāng)前的農(nóng)村社會保障制度還存在著城鄉(xiāng)差距過大的問題，城市人均基礎(chǔ)養(yǎng)老補助達到農(nóng)村人均基礎(chǔ)養(yǎng)老補助的十倍之多，且農(nóng)村社會保障的種類不齊全，表明我國對于農(nóng)村社會保障的經(jīng)費投入存在不足。只有使社會保障制度范圍涵蓋更廣泛，才能全方位地解決農(nóng)民的后顧之憂，推動土地流轉(zhuǎn)進程的加快[11]。

(二)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障政策沖突

1.土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村養(yǎng)老保障政策完善產(chǎn)生阻礙

這主要表現(xiàn)在，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民的社會保障不持續(xù)、不長久，造成社會不穩(wěn)定，反過來降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。主要原因如下：(1)土地性質(zhì)不同，土地收益不穩(wěn)定；(2)土地價值評估標準不統(tǒng)一，阻礙了土地流轉(zhuǎn)進程；(3)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不健全，土地流轉(zhuǎn)雙方信息不對稱，農(nóng)民較難持續(xù)獲取收益。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不完善制約土地流轉(zhuǎn)水平

在當(dāng)前形勢下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距巨大，農(nóng)村的養(yǎng)老保險水平十分低，這決定了農(nóng)村土地依然是農(nóng)村養(yǎng)老的主要保障，土地仍然承載著較重的社會養(yǎng)老保障功能。這也是農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去的主要原因。對絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們對土地流轉(zhuǎn)的未來預(yù)期得不到滿足，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了“觀望”“等待”和“惜轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，勢必導(dǎo)致土地的低效利用，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化經(jīng)營的發(fā)展[12]。

四、基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的農(nóng)村社會保障體系完善

(一)土地流轉(zhuǎn)有利于完善農(nóng)村社會保障制度體系

首先，土地流轉(zhuǎn)能夠為社會保障制度的健全完善提供穩(wěn)固的資金基礎(chǔ)。農(nóng)民通過參與土地流轉(zhuǎn)可以獲得相應(yīng)的收益，提高土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收入是增加社會保障資金的有效舉措。其次，土地流轉(zhuǎn)豐富了農(nóng)村社會保障的形式。隨著城市化水平的快速提升，土地流轉(zhuǎn)的形式不斷創(chuàng)新，“土地換社?！奔词且环N新型的土地流轉(zhuǎn)形式。需要指出的是，“土地換社?！辈⒉皇窃趧儕Z農(nóng)民的權(quán)利，城市居民的社會保障仍然需要部分自掏腰包，而農(nóng)民將流轉(zhuǎn)土地得到的資金作為社會保障資金，恰好能夠彌補農(nóng)民難以充分繳納社保基金的問題。例如，成都市所實行的“三保障、兩放棄”就是這一形式的現(xiàn)實體現(xiàn)，諸如此類創(chuàng)新型的土地流轉(zhuǎn)形式引進了多元資本，優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的配置，同時豐富了農(nóng)村社會保障的形式，有利于完善相應(yīng)的制度體系[13]。

(二) 完善農(nóng)村社會保障的各項制度

1.明確政府及相關(guān)保障機構(gòu)的職能地位

一是要加強保障管理機構(gòu)建設(shè)，豐富和完善農(nóng)村社會保障體系，同時打造一支專業(yè)水平高、熟悉保障政策的專業(yè)化、現(xiàn)代化隊伍，適應(yīng)農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的需要。二是改革和完善政府職能，明確政府在農(nóng)村社會保障中應(yīng)擔(dān)負的責(zé)任和職責(zé)，強化政府的制度設(shè)計、財政保障、政策監(jiān)督，強化地方政府執(zhí)行和落實力度。明確中央和地方各自的職權(quán)責(zé)任。國家應(yīng)進一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時要充分利用好市場的杠桿作用，擬定和完善政策措施，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高做出貢獻。繼續(xù)推行 “推-拉”結(jié)合的就業(yè)政策，拓展農(nóng)民就業(yè)渠道，不斷完善農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系。

2.多渠道、多形式拓寬農(nóng)村社會保障資金來源

目前，我國農(nóng)村社會保障基金主要來源于財政撥款、 集體補助、社會籌集、個人繳費，但受各地經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，再加上政策及制度安排的歷史的和現(xiàn)實的種種原因，農(nóng)村社會保障資金并不能落實到位，農(nóng)民并不能實際得到保障，保障項目較少，從而制約農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。這也造成保障資金來源渠道單一。單一的保障資金渠道，很難滿足當(dāng)前農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的要求。為此，應(yīng)做到以下幾點：一是大幅提高國家財政對農(nóng)村社會保障的支出比例，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地向依靠社會和制度轉(zhuǎn)變，明確投放重點，多渠道、多層次、多方式地興辦社會保障，同時推行農(nóng)村綠色生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，加強鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變觀念。二是提高從農(nóng)村土地交易所得收入支持農(nóng)村社會保障事業(yè)的比例。三是通過發(fā)行國債的形式進行籌集，并將發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益通過轉(zhuǎn)移支付等形式，用于農(nóng)村社會保障事業(yè)。四是廣開稅源，以稅源收入來彌補農(nóng)村社會保障事業(yè)資金的匱乏。五是借彩票等形式進行社會籌集。

3.優(yōu)化農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村社會保障體系

隨著改革開放的進一步深入，農(nóng)村階層也出現(xiàn)分層分化，農(nóng)村人口的流動性增強，一方面人口等資源要素向城市極化聚集，階層分化更加顯著，農(nóng)民工是一個新的流動階層，他們的土地在農(nóng)村，工作在城市，流動性大，因此再建立一元社會保障制度從現(xiàn)實情況來看是不可行的，客觀上需要分類分層建立社會保障制度，以適應(yīng)新的階層劃分情況。一是可根據(jù)勞動關(guān)系，把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系。二是在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動者可建立農(nóng)村特色的社會保障制度，其資金來源按著“土地保障”的模式進行。對無生產(chǎn)和勞動能力人群，可納入低保人群，享受最低生活保障收入。在補助方式上，可根據(jù)實際采取多種方式進行補助。除資金來源外，對于部分低保收入者，可采用實物相結(jié)合的方式，擴大低保收入覆蓋體系，提升低保服務(wù)覆蓋面積，使更多無力耕種土地的老、 弱、病、殘農(nóng)民放棄對土地的依賴?？商剿鞫喾N形式的社會保障實施方式，積極試點土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和住房置換城鎮(zhèn)社會保障及住房保障的“雙置換”工作，豐富完善農(nóng)村社會保障手段。要在完善土地保障和家庭保障基礎(chǔ)上，探索多種形式的社會保障手段。要進一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技扶貧力度，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。另一方面，加大農(nóng)村教育投入，提高農(nóng)民子女的文化素質(zhì)，從源頭著手為家庭保障提升“造血”功能[14]。

4.系統(tǒng)推進農(nóng)村各類別社會保障事業(yè)發(fā)展

農(nóng)村社會保障體系是一項系統(tǒng)工程，涉及政府、社會、家庭等多領(lǐng)域多方面，因此必須系統(tǒng)推進農(nóng)村社會保障事業(yè)，統(tǒng)籌安排各項工作，統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，著力形成豐富多元的農(nóng)村社會保障制度體系，推進農(nóng)村社會保障事業(yè)全面發(fā)展[15]。

五、結(jié)語

通過對土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會保障制度的內(nèi)在邏輯關(guān)系梳理可以發(fā)現(xiàn)，二者都是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，且土地流轉(zhuǎn)的速率和農(nóng)村社會保障實現(xiàn)的程度具有正向影響關(guān)系，彼此相輔相成。從改革的先后順序上，完善農(nóng)村社會保障制度應(yīng)先行于土地流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)民的社會安全感和幸福感，有利于構(gòu)建和諧社會和社會主義現(xiàn)代化，從而促進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。但社會保障制度的健全完善是一項長期工作，需要持續(xù)推進。同時，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有助于為社會保障的建立提供穩(wěn)固的資金來源。如果土地流轉(zhuǎn)受到阻礙，土地的增產(chǎn)增收以及農(nóng)民收入水平的提高會受影響，對吸引外來投資參與、支持鄉(xiāng)村振興也形成阻礙，無從確保農(nóng)村社會保障制度的可持續(xù)性發(fā)展；反之，土地流轉(zhuǎn)的速率越快，越有利于盤活農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營。因此農(nóng)村社會保障的相關(guān)政策制定應(yīng)該和土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合，比如，將農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)直接以股份形式參與社會保障，土地經(jīng)營權(quán)換取社會保障，土地流轉(zhuǎn)收入?yún)⑴c社會保障，地方財政作為農(nóng)村社會保障的安全網(wǎng)等，兩者的有序、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)互動對于推進城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。